政府應(yīng)急管理行政行為合法性考量
——以新冠疫情勸返公告為例

李明霞，陳 林

（中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000）

由于公共衛(wèi)生等突發(fā)事件具有情況緊急、威脅面廣、影響范圍大等特征，需要政府及時(shí)發(fā)揮作用，采取應(yīng)急管理措施。在新冠疫情期間，政府為了管理公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，采取了封城、勸返、征用酒店、廠房、建立集中隔離場(chǎng)所等多項(xiàng)措施防控疫情。從保護(hù)公共利益的角度來(lái)看，這一系列措施無(wú)疑提升了疫情防控的整體效果，但政府行政行為應(yīng)當(dāng)符合依法行政、合理性、責(zé)任行政、誠(chéng)實(shí)信用、正當(dāng)程序等原則[1]，因此不少學(xué)者對(duì)以上應(yīng)急管理措施進(jìn)行了思考，如采取集中隔離措施而非單獨(dú)隔離措施的合法性探討[2]，如封城隔離措施的法理基礎(chǔ)和道德邏輯[3][4]，如對(duì)“志愿者勸返”[5]“一律勸返”[6]措施的合法性探討等。本文分析了各地發(fā)布的疫情勸返公告，擬對(duì)政府應(yīng)急管理行政行為的合法性進(jìn)行考量，從勸返公告發(fā)布主體的合法性、程序的合法性、內(nèi)容的合法性三個(gè)角度出發(fā)，對(duì)疫情勸返公告存在的合法性問(wèn)題進(jìn)行分析并提出完善建議。

一、勸返公告發(fā)布主體的合法性考量

學(xué)者許宗力認(rèn)為，行政權(quán)之主體應(yīng)受其組織法所賦予職務(wù)的限制，不得逾越其管轄權(quán)和權(quán)限[7]。當(dāng)前，疫情期間勸返公告發(fā)布的主體主要有疫情防控應(yīng)急指揮部①、公安局②、疫情防控工作指揮部辦公室③、應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組④等。從公告發(fā)布層級(jí)上來(lái)看，包括市、區(qū)縣⑤、村⑥；從公告發(fā)布主體類別來(lái)看包括臨時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、地方政府職能部門(mén)等。各地疫情勸返公告的發(fā)布主體各不相同，因而這些勸返公告的發(fā)布主體是否超出其職務(wù)的限制，超越了各自的管轄權(quán)限，需要分別針對(duì)不同的情況進(jìn)行探討。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及相關(guān)條例，突發(fā)事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處理工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指揮，這說(shuō)明應(yīng)急處理指揮部的法定具體職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)和指揮，可以就領(lǐng)導(dǎo)和指揮工作發(fā)布相關(guān)通告。而具體突發(fā)事件的調(diào)查、控制、醫(yī)治工作由縣級(jí)以上衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)針對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)相關(guān)事務(wù)發(fā)布公告。按照該規(guī)定，村級(jí)疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布相關(guān)公告欠缺具體法律依據(jù)，對(duì)非本村人員進(jìn)行勸返如無(wú)縣級(jí)以上人民政府勸返公告支撐則難以發(fā)生法律效力，同理各地出現(xiàn)的小區(qū)物業(yè)發(fā)布公告阻止業(yè)主、租戶進(jìn)入小區(qū)也無(wú)法律依據(jù)。那么是否應(yīng)急處理指揮部、縣級(jí)以上衛(wèi)生部門(mén)、政府有關(guān)職能部門(mén)發(fā)布的勸返公告就具有合法性呢？根據(jù)《人民警察法》第六條公安機(jī)關(guān)職權(quán)的列舉，并未賦予公安機(jī)關(guān)在疫情期間發(fā)布勸返公告的權(quán)力，即使是第十四款兜底條款，也需要其他法律、法規(guī)對(duì)其賦權(quán)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，在特殊情況下國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可規(guī)定臨時(shí)性措施。但是，目前國(guó)家應(yīng)急處理指揮部沒(méi)有發(fā)布全國(guó)性的勸返公告，并且，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人表示，外地人員“一律勸返”、將隔離居民“困在家中”等措施已經(jīng)超出必要限度，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行，妨害了公民的合法權(quán)益，這既不合法，也不合理[8]。因此，各地應(yīng)急指揮部并無(wú)權(quán)限發(fā)布勸返公告，而縣級(jí)以上衛(wèi)生部門(mén)、有關(guān)部門(mén)如果發(fā)布的勸返公告則需要對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行判斷，看是否屬于“一律勸返”的一刀切措施。

二、勸返公告發(fā)布內(nèi)容的合法性考量

現(xiàn)代社會(huì)為了維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益賦予了國(guó)家行政機(jī)關(guān)更多的權(quán)力，但是行政權(quán)天然存在擴(kuò)張性和侵略性，需要法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。德國(guó)“干預(yù)保留”學(xué)說(shuō)認(rèn)為，法律保留的范圍應(yīng)當(dāng)限于干預(yù)公民自由和財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)[9]，我國(guó)《立法法》對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，其中第九條對(duì)保留事項(xiàng)進(jìn)行了區(qū)分，即絕對(duì)保留和相對(duì)保留，但即使是相對(duì)保留，被授權(quán)機(jī)關(guān)也僅限于國(guó)務(wù)院，限制公民人身自由權(quán)的相關(guān)強(qiáng)制措施屬于法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)。厘清我國(guó)法律規(guī)定的法律保留事項(xiàng)后，再梳理新冠疫情期間各地發(fā)布的勸返公告內(nèi)容，可對(duì)其合法性進(jìn)行探討。

當(dāng)前各地發(fā)布的勸返公告內(nèi)容主要分為三類：第一類是以宿松縣應(yīng)急指揮部交通管控通告為代表的“雙向勸返”，包括非宿松籍一律勸返和禁止本地人員往湖北方向，對(duì)于宿松火車(chē)站下車(chē)的湖北籍乘客一律由城管局送返。第二類是以無(wú)錫疫情防控應(yīng)急指揮部7 號(hào)公告為代表的“一律勸返”，即沒(méi)有該市身份證、無(wú)暫住登記的人員，一律勸返；來(lái)自7 個(gè)疫情嚴(yán)重省份的外來(lái)人員，對(duì)其一律予以勸返；不聽(tīng)勸返的按照5 號(hào)公告進(jìn)行處理。第三類是大部分市、縣應(yīng)急指揮部采取的“相對(duì)勸返”措施，如潼關(guān)縣旅客勸返隔離工作通知規(guī)定由火車(chē)站牽頭、公安局配合對(duì)旅客進(jìn)行勸返，對(duì)于未能勸返旅客體溫檢測(cè)、登記后于指定地點(diǎn)隔離。以上三類主要?jiǎng)穹倒婵砂凑站唧w內(nèi)容分為行政指導(dǎo)行為和行政強(qiáng)制行為，如第一類和第二類勸返公告雖然名為勸返，但公告的具體內(nèi)容會(huì)由政府采取強(qiáng)制措施送返或按照地方政府文件進(jìn)行處理，即公民執(zhí)意不返將承擔(dān)不利法律后果。第三類勸返則尊重了公民的人身自由，即使公民執(zhí)意不返也不會(huì)有不利的法律后果，不過(guò)將被集中隔離14 天。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以在分析突發(fā)事件的具體特點(diǎn)和危害后，向社會(huì)發(fā)布相關(guān)建議或公告以避免或減輕危害。此處的勸告即上文討論的第三類勸返公告，作為政府行政指導(dǎo)行為，公民可以選擇接受也可以選擇拒絕，公民若接受勸返則返回，若不接受，則根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)相關(guān)傳染病病人以及疑似傳染病病人情況，就地采取隔離、觀察和治療的措施。但第一類和第二類勸返公告顯然不屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的建議和勸告，具有明顯的強(qiáng)制性特征，公民不聽(tīng)勸返不僅會(huì)承擔(dān)不利法律后果，還會(huì)被政府職能部門(mén)強(qiáng)制送返，很明顯這一措施限制了公民人身自由，在《立法法》中屬于法律絕對(duì)保留的范疇。韋德提出“每個(gè)政府當(dāng)局必須能夠證實(shí)自己所做的事是有法律授權(quán)的”[10]，因此行政機(jī)關(guān)不能自己給自己設(shè)定權(quán)力，在法律的絕對(duì)保留范疇，沒(méi)有任何法律授權(quán)的情況下，對(duì)公民的人身自由權(quán)進(jìn)行限制。因此如果是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府發(fā)布勸返公告，并且對(duì)執(zhí)意不返的公民采取合理隔離措施，則在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的建議、勸告措施范疇，具有內(nèi)容上的合法性。但如果是采取“雙向勸返”和“一律勸返”等一刀切做法，對(duì)執(zhí)意不返的公民采取強(qiáng)制措施則超出了法律授權(quán)范圍，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，如果是法律中沒(méi)有設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，那么各類行政法規(guī)以及地方性法規(guī)均不得自我授權(quán)，設(shè)定超出法律規(guī)定外的行政強(qiáng)制措施，因此這兩類強(qiáng)制勸返行為不具有合法性，不能產(chǎn)生法律效力。

三、勸返公告發(fā)布程序的合法性考量

大法官道格拉斯曾說(shuō)，行政程序法對(duì)依法而治和依恣意而治進(jìn)行了區(qū)分，遵守嚴(yán)格的程序保障是法律平等正義的保證[11]。羅爾斯將程序正義分為三類，包括“純粹的程序正義”和“完全的程序正義”以及“不完全的程序正義”[12]，而不管按哪種程序正義設(shè)計(jì)的社會(huì)系統(tǒng)，目的都是通過(guò)既定的步驟、形式、時(shí)間和順序達(dá)到實(shí)體行政法規(guī)定的目的，如果實(shí)體行政的結(jié)果并不存在統(tǒng)一的實(shí)體正義標(biāo)準(zhǔn)，就更需要程序正義這一看得見(jiàn)的正義保證行政行為的合法性。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在程序上是否完善已經(jīng)是判斷其是否合法的重要標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》，如果行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違反了相關(guān)法定程序，那么應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以撤銷(xiāo)。

從立法程序角度分析勸返公告，則根據(jù)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，如果是縣級(jí)以上人民政府作出的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人民政府相關(guān)審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。可見(jiàn)，從立法程序來(lái)看，目前我國(guó)行政立法合法性審查仍然以內(nèi)部審查為主，突出了行政性，但司法性不足[13]。數(shù)量龐雜的行政規(guī)范性文件指導(dǎo)了絕大部分的行政具體行為，但相比于高位階的法律而言，地方立法行為和準(zhǔn)立法行為的合法性審查顯然不足，規(guī)范性水平有待提高，導(dǎo)致的結(jié)果是行政機(jī)關(guān)通過(guò)地方立法行為或準(zhǔn)立法行為進(jìn)行自我賦權(quán)，各地疫情期間勸返公告就是典型體現(xiàn)，不少地方行政機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布勸告、建議的方式突破法定職權(quán)的限制，侵害公民人身自由，其背后揭露的是發(fā)布勸返公告這一準(zhǔn)法律文件的程序不完善。在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定這五大行政決策程序，但根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，雖然樣本內(nèi)合法性審查制度建立情況良好，及格率達(dá)到了82%，但實(shí)施情況卻相距甚遠(yuǎn)，及格率僅26%，還有35 個(gè)城市評(píng)估得分為0[14]。因此，當(dāng)前行政立法程序或準(zhǔn)立法程序的合法性審查不僅在制度設(shè)計(jì)上存在缺陷，在具體施行上也困難重重。從內(nèi)容不一、權(quán)限混亂的各類型勸返公告來(lái)看，各地方政府及有關(guān)部門(mén)、疫情防控指揮部等在制定勸返公告時(shí)，欠缺履行行政立法、準(zhǔn)立法行為的法定程序，內(nèi)部合法性審查不足，導(dǎo)致了部分勸返公告違反規(guī)范性文件制定的法律程序。

從勸返公告的執(zhí)法程序上看，由于行政指導(dǎo)行為的主要特征為非強(qiáng)制性，僅具有示范引導(dǎo)性作用，執(zhí)法方式柔軟靈活，行政相對(duì)人可以選擇性接受[15]，因此該類行為無(wú)需法律授權(quán)，并且不直接產(chǎn)生法律后果，和行政強(qiáng)制行為適用不同的執(zhí)行程序，上文不同類型的勸返公告的執(zhí)行程序合法性需要分類探討。第一類和第二類勸返公告屬于限制公民人身自由的行政強(qiáng)制行為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制行為必須由適格的執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員無(wú)權(quán)實(shí)施，此外，即使是適格人員也需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、通知、聽(tīng)取申辯、制作筆錄等程序。分析各地勸返公告，部分公告只規(guī)定了重點(diǎn)疫區(qū)乘客直接勸返⑦，未規(guī)定強(qiáng)制勸返實(shí)施主體，部分公告規(guī)定湖北籍乘客一律由城管執(zhí)法局集中送返⑧，部分公告規(guī)定由公安局實(shí)施勸返⑨，部分公告規(guī)定由村民組長(zhǎng)和黨小組長(zhǎng)實(shí)施勸返⑩。以上公告規(guī)定的勸返主體，僅公安機(jī)關(guān)和城管執(zhí)法機(jī)關(guān)能在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政強(qiáng)制行為，并且不得委托。因此在強(qiáng)制勸返實(shí)施程序中，部分強(qiáng)制勸返主體不具備強(qiáng)制勸返資格，而具有強(qiáng)制勸返資格的主體也突破了法定職權(quán)范圍，不具有程序合法性。此外，各類勸返公告僅通過(guò)政府網(wǎng)站、公眾號(hào)等平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布，僅履行了通知告知義務(wù)，但一刀切的強(qiáng)制勸返并未履行負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)、聽(tīng)取當(dāng)事人申辯等程序就直接強(qiáng)制勸返，在程序上存在不合法行為。第三類勸返公告屬于不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為，由于其在性質(zhì)上屬于非權(quán)力性，不需要具體的法律依據(jù)，當(dāng)前我國(guó)也并未明確行政指導(dǎo)行為的具體程序，但可以確定的是，行政指導(dǎo)行為也屬于行政行為，應(yīng)當(dāng)符合行政法最基本的合法、合理、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t，履行基本的說(shuō)明告知程序，通過(guò)說(shuō)服、建議、協(xié)商、幫助等方式達(dá)到行政指導(dǎo)目的。分析各地發(fā)布的第三類勸返公告履行了告知程序，但是說(shuō)明不足。說(shuō)明義務(wù)要求理由必須充分，不僅應(yīng)當(dāng)釋明法律依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)事實(shí)、證據(jù)[16]。有的勸返公告列舉了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)，但未指出具體法律依據(jù)條文；有的勸返公告沒(méi)有列明任何法律依據(jù)，僅指出為了落實(shí)省、市疫情防控“防輸入、防擴(kuò)散、防輸出”要求而發(fā)布公告；有的勸返公告僅列出事實(shí)依據(jù)“為鞏固新冠疫情防控成效，控制輸入性疫情風(fēng)險(xiǎn)，保障××縣人民群眾的生命安全和身體健康”，但并無(wú)相關(guān)其他證據(jù)如采取合理醫(yī)學(xué)措施證明外來(lái)人員為確診病例或疑似病例，將構(gòu)成輸入性疫情風(fēng)險(xiǎn)從而進(jìn)行勸返。不管是將外來(lái)人員生命安全與本地居民生命安全進(jìn)行衡量還是將確診病例、疑似病例勸返后造成其他區(qū)域公民生命安全威脅與進(jìn)入本地后造成本地居民生命安全威脅等生命價(jià)值進(jìn)行衡量，都存在道德兩難問(wèn)題。刑法上的緊急避險(xiǎn)與公民的自我犧牲精神推定也難以為勸返行為提供價(jià)值支撐。因此各地屬于第三類行政指導(dǎo)行為的勸返公告雖然履行了公告程序，但程序上存在瑕疵，表現(xiàn)為或無(wú)明確法律依據(jù)，或說(shuō)理不足，或無(wú)明確事實(shí)根據(jù)，故而在程序上仍存在不法性。

四、結(jié)論

隨著新冠疫情的發(fā)展，我國(guó)采取的隔離措施取得了良好效果，但考察這些隔離措施不僅需要對(duì)其效率和結(jié)果進(jìn)行考量，還需要對(duì)其合法性進(jìn)行考量。這種合法性考量不是吹毛求疵，不是阻礙政府對(duì)疫情防控積極采取措施，而是在維系社會(huì)基本價(jià)值，即再“硬核”的疫情防控措施也不應(yīng)該脫離法治的軌道，對(duì)公民基本權(quán)利侵略和擴(kuò)張。面對(duì)嚴(yán)峻的新冠疫情，政府應(yīng)急管理行政行為應(yīng)當(dāng)從主體、內(nèi)容、程序上保證合法性。從政府應(yīng)急管理行政行為的規(guī)范性文件制定主體看，應(yīng)急管理指揮部這一臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以就領(lǐng)導(dǎo)和指揮工作發(fā)布相關(guān)通告，縣級(jí)以上衛(wèi)生部門(mén)和人民政府有關(guān)部門(mén)可在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布相關(guān)公告，涉及勸返這一具體行政行為的公告建議由地方人民政府發(fā)布。從政府應(yīng)急管理行政行為的實(shí)施主體來(lái)看，僅公安機(jī)關(guān)和城管執(zhí)法機(jī)關(guān)能在法定職權(quán)范圍內(nèi)、法院經(jīng)申請(qǐng)實(shí)施行政強(qiáng)制行為。從政府應(yīng)急管理行政行為內(nèi)容來(lái)看，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)具體情況向社會(huì)發(fā)布有關(guān)建議、勸告，但不可突破法律保留的范圍對(duì)公民采取限制人身自由的強(qiáng)制勸返措施。從政府應(yīng)急管理行政行為程序來(lái)看，行政指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)履行告知、說(shuō)明程序，行政強(qiáng)制行為應(yīng)當(dāng)完善批準(zhǔn)、通知、聽(tīng)取申辯等程序，不能一刀切式地直接強(qiáng)制勸返。

注釋：

①無(wú)錫關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫情防控期間外來(lái)人員流動(dòng)管控的通告（第7 號(hào)）.

②麗江市公安局關(guān)于勸返車(chē)輛的通告.

③關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)疫情防控期間外來(lái)人員流動(dòng)管控的通告(揚(yáng)控發(fā)〔2020〕69 號(hào)).

④關(guān)于嚴(yán)格管控人員入泰的通告（第9 號(hào)）.

⑤宿松縣關(guān)于提升道路交通卡點(diǎn)管控力度的通告（第3 號(hào)）.

⑥遼寧大連普蘭店區(qū)楊樹(shù)房街道戰(zhàn)家村關(guān)于實(shí)行路口管控對(duì)外來(lái)人員實(shí)行勸返的通告.

⑦關(guān)于勸返重點(diǎn)疫區(qū)來(lái)隆返隆人員的緊急通告.

⑧宿松縣關(guān)于提升道路交通卡點(diǎn)管控力度的通告（第3 號(hào)）.

⑨麗江市公安局關(guān)于勸返車(chē)輛的通告.

⑩遼寧大連普蘭店區(qū)楊樹(shù)房街道戰(zhàn)家村關(guān)于實(shí)行路口管控對(duì)外來(lái)人員實(shí)行勸返的通告.