國家治理能力現代化下基層黨組織政治功能提升探析

馬 越

(河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽 471023)

黨的組織覆蓋中國社會生活的方方面面，是彰顯國家治理能力現代化的重要載體。“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”[1]51，基層黨組織直接參與國家治理能力現代化在基層的推進。“經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題在基層”[2]，國家治理能力現代化建設的突出矛盾和問題也在基層。因此，基層黨組織建設成為影響國家治理能力現代化的因素之一。政治功能是黨組織的基本功能，政治功能提升是基層黨組織建設的首要任務和著力點之一。

當前，學界關于基層黨組織政治功能的研究多采用具體的或歷史的視角，如項久雨、張曉駿從基層黨組織建設工作推進視角分析了基層黨組織的政治功能，認為基層黨組織提升政治功能可以通過“加強政治領導、創新組織體系、推動改革發展、鍛造過硬隊伍等方式實現”[3]。關于國家治理能力現代化的研究多處于宏觀層面，如申建林、秦舒展認為：“實現國家治理能力現代化需要加強各方面的能力建設，包括提高黨的執政能力、提升各級干部的履職能力、提高群眾的自我管理能力、提高依法治國能力。”[4]目前鮮有從基層黨組織政治功能提升這類微觀層面對實現國家治理能力現代化進行研究的。因此，本文擬通過分析國家治理能力現代化與基層黨組織政治功能提升間的耦合關系，試圖以國家治理能力現代化為衡量標準，探尋基層黨組織政治功能提升的方法。

一、國家治理能力現代化與基層黨組織政治功能提升間的耦合關系

國家治理能力現代化與基層黨組織政治功能提升間的耦合關系表現為二者在目標和價值理念的一致性以及二者相互作用、相互影響的關聯性。

(一)二者目標和價值理念的一致性

國家治理能力現代化和基層黨組織政治功能提升二者的目標都是為了堅持和完善中國特色社會主義制度。首先，黨的十九屆四中全會強調：“我國國家治理體系和治理能力現代化是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”[5]2這說明國家治理能力現代化既是中國特色社會主義制度的體現，同時也是對中國特色社會主義制度的堅持和完善。我國的國家治理強調黨的領導，強調黨的核心地位。比如基層治理體系建設目標就是要建立“黨組織統一領導，政府依法履責，各類組織積極協同，群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”[6]。歷史和現實證明，中國特色社會主義制度具有無可比擬的優越性，因此，黨中央對國家治理能力現代化的頂層設計，其目標當然是為堅持和完善中國特色社會主義制度。其次，“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”[7]，這一方面說明中國特色社會主義制度要發揮出全部優勢，關鍵在于堅持中國共產黨的領導；另一方面表明黨的建設影響著中國特色社會主義制度優越性的發揮。基層黨組織建設影響著黨的建設，“只有基層黨組織堅強有力，黨員發揮應有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰斗力”[8]228。中國共產黨是馬克思主義政黨，政治功能是黨組織的基本功能，政治屬性是黨的根本屬性。基層黨組織政治功能提升的目的是更好地建設黨。黨建設得好，中國特色社會主義制度的優勢就會得到更充分的發揮，中國特色社會主義制度就會得到進一步堅持和完善。因此，基層黨組織政治功能提升的目標之一也是為了堅持和完善中國特色社會主義制度。

國家治理能力現代化和基層黨組織政治功能提升二者的價值理念都是“一心為民”。一是國家治理能力現代化“本質上就是人民高效參與國家治理的現代化”[9]。以國家治理能力現代化為標準，人民參與管理國家事務的各項制度、法規不斷完善，參與渠道不斷拓寬，保障了人民作為國家主人所享有的各項合法權利，國家治理能力現代化的價值理念就是“一心為民”。二是“一心為民”“人民至上”是黨的核心價值理念。“無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[10]中國共產黨在建黨伊始就牢固樹立了“一心為民”的價值理念。黨的偉大工程的建設，一方面是為了將黨建設得更好，將黨建設成長期執政的馬克思主義政黨；另一方面是通過黨的建設更好地維護好、實現好、發展好最廣大人民的根本利益。基層黨組織政治功能提升，就是為了更好地發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，是黨踐行“一心為民”價值理念的必然之舉。

(二)二者相互作用、相互影響的關聯性

首先，國家治理能力現代化要求基層黨組織提升政治功能。習近平總書記曾講：“國家治理能力的現代化是運用國家制度管理社會各方面事務的能力的現代化，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各個方面能力的現代化。”[11]國家治理能力現代化是黨根據國內國際環境以及政治、經濟發展的結構性變化作出的頂層設計。國家治理能力現代化對黨的建設提出了新的要求，基層黨組織政治功能提升是對國家治理能力現代化新要求的回應。要以國家治理能力現代化為標準，檢視基層黨組織政治功能中同國家治理能力現代化不相適應的部分，對其進行調整、優化、提升。

其次，基層黨組織政治功能提升有助于推進國家治理能力現代化。馬克思主義政黨的政治功能包括：宣傳黨的主張的政治執行功能，教育黨員推動黨組織內涵式發展的功能，宣傳教育群眾的功能，政治領導、整合、動員功能[12]。國家治理能力現代化下基層黨組織的政治功能是指：政治執行與領導功能、政治管理與監督功能、政治宣傳與組織功能。國家治理能力現代化是黨中央制定的一項重大戰略，而加強基層黨組織建設是“打通貫徹落實黨中央決策部署的最后一公里”[8]243的重要保障，也是暢通國家治理能力現代化建設“最后一公里”的重要保障。黨的十九屆四中全會強調要“增強各級黨組織政治功能和組織力”[5]9。習近平總書記也強調基層黨組織建設要“以提升組織力為重點，突出政治功能”[1]51。通過基層黨組織政治功能提升，解決基層黨組織政治功能不足的問題，更好地推進國家治理能力現代化。因此，基層黨組織政治功能的提升對國家治理能力現代化有著重要影響。

二、國家治理能力現代化下基層黨組織政治功能不強的表現及原因

(一)基層黨組織政治功能不強的表現

總體而言，基層黨組織的政治功能自黨的十八大后明顯得到加強，但在部分基層黨組織中仍存在政治執行與領導功能淡化、政治管理與監督功能虛化、政治宣傳與組織功能弱化的問題。

1.政治執行與領導功能淡化

政治執行與領導功能是指基層黨組織通過貫徹執行黨中央的方針、政策和上級黨組織的決策部署，領導基層社會的發展。推進國家治理能力現代化需要基層黨組織更好地執行黨中央的決策部署。但在實際調查中發現，個別基層黨組織把黨中央的決策部署當作耳旁風，會上表示堅決無條件地執行，而會后卻妄議中央或在執行上打折扣；有的基層黨組織基于本地區、本部門的利益需要，對黨中央的政策選擇性執行；有的基層黨組織在貫徹執行中央決議和領導群眾的過程中，由于對政策、方針“吃不透”而陷入形式主義、命令主義的窠臼，致使群眾利益和黨的威信受損，造成基層群眾持有這樣的觀點：“黨中央的政策是好的，但被執行歪了。”部分基層黨組織的政治執行與領導功能淡化，使“最后一公里”出現了“斷頭路”。

2.政治管理與監督功能虛化

黨章規定了基層黨組織的八項基本任務，即：一、宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議；二、組織黨員學習；三、對黨員進行教育、管理、監督、服務；四、密切聯系群眾；五、發現、培養和推薦人才；六、發展黨員；七、進行黨內監督；八、教育黨員干部和群眾自覺抵制不良傾向并同違法犯罪行為作斗爭[13]。其中的第二、三、五、六、七項是基層黨組織政治管理與監督功能的內容，即對黨員干部進行管理、教育和監督。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[14]推進國家治理能力現代化在基層落地，需要基層黨組織加強對黨員干部的管理、教育和監督，充分發揮黨員的先鋒模范作用，更好地貫徹落實黨中央關于國家治理能力現代化的各項決定。在實際調查中發現，自開展全面從嚴治黨、掃黑除惡專項斗爭以來，基層黨組織變得更加堅強有力，但是一些問題依然存在。一是部分基層黨組織重業務、輕黨建；二是部分基層黨組織思想教育工作的內容與形式滯后，黨員干部學習的自覺性、積極性不強；三是部分基層黨組織對黨員干部的管理與監督流于形式。

3.政治宣傳與組織功能弱化

基層黨組織除具有內部政治管理和監督功能外，還具有宣傳黨的主張、領導基層治理、團結動員群眾的政治宣傳與組織功能。推進國家治理能力現代化對基層黨組織政治宣傳與組織功能發揮提出了更高的要求。但在實際調查中發現，一些基層黨組織存在政治宣傳與組織功能弱化的問題：一是部分基層黨組織宣傳與組織的意識不強；二是部分基層黨組織新形勢下組織群眾的能力不足。由于部分基層黨組織政治宣傳與組織功能的弱化，出現了黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實不到位的情況。

(二)基層黨組織政治功能不強的原因

首先，基層黨組織政治功能不強的根本原因在于講政治講得少。習近平總書記曾對黨的政治建設作出重要指示：“同黨中央保持高度一致，堅決維護黨的集中統一，不是一個空洞的口號，而是一個重大的政治原則。……任何具有地方特點的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提。”[8]89基層黨組織政治功能不強，表面上是能力問題，根本上是講政治的問題。一是因為講政治關系黨的命運，“講政治是我們黨管黨治黨、避免犯顛覆性錯誤的根本保證，任何時候都不能含糊和動搖”[8]115。二是因為講政治的目的是統一全黨意志、凝聚全黨力量，為實現黨的綱領和目標而奮斗。任何破壞黨的權威、不講政治的行為都是阻礙黨實現綱領和目標的行為，都是阻礙黨領導人民實現國家和民族偉大復興的行為，必須堅決反對。三是因為最大的政治就是民心。“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”[15]這是習近平總書記反復提及的話題。“人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應，是衡量我們一切工作是非得失的根本標準，也是衡量我們黨是不是講政治的根本標準。”[8]115因此，講政治講得少是造成基層黨組織政治功能不強的根本原因。

其次，基層黨組織政治功能不強的主要原因有兩點。第一，部分基層黨組織忽視了自身的政治功能。基層黨組織黨建力量薄弱，所以重業務、輕黨建現象較為普遍，忽視了對黨員干部進行管理、教育、監督的重要任務，致使一些黨員干部在廉潔、作風等方面出現問題。第二，基層黨組織與群眾間的聯系不緊密。一些基層黨組織沒有充分發揮自身服務群眾的功能，或者缺乏服務群眾的主動性，甚至將手中的權力當成謀私的工具，使得群眾和基層黨組織間固定、穩定的聯系變得疏遠。

最后，基層黨組織政治功能不強的直接原因有四個方面。一是基層黨組織的思想教育過于形式化。一些基層黨組織對黨員干部進行思想教育時只簡單地“放個視頻”，而視頻中的教育內容往往缺乏針對性，因此很難達到教育的效果。另外，有些基層黨組織的個別黨員干部一到政治學習時就找各種理由逃避，學習的自覺性、積極性差。二是基層黨組織宣傳力度不足。全球一體化浪潮席卷全球，西方意識形態隨之進入中國，沖擊著人們的價值觀。在這一背景下，許多錯誤思想甚囂塵上，如果基層黨組織不注重對黨員干部或者基層群眾的正確引導和教育，那么這些錯誤思想很可能變成難以想象的危害。因此，為廓清錯誤認識，基層黨組織需要開展多種形式的宣傳工作。宣傳力度不足主要表現在對宣傳工作參與度不夠、宣傳工作流于形式等。三是有些基層黨組織缺乏群眾組織能力。“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的不斷深入和發展，必將是群眾隊伍的擴大。”[16]黨和國家事業的發展、國家治理能力現代化的推進，需要群眾的積極參與。但群眾的參與度不會自然提高，需要基層黨組織的宣傳與組織。而一些基層黨組織在動員、宣傳、組織群眾時走過場、不用心、缺乏有效手段，致使組織力不強。四是基層黨組織對管理與監督制度的執行流于形式。部分基層黨組織對“三會一課”、組織生活會、民主評議黨員等制度的執行流于形式，其后果就是小問題可能變成大問題、小毛病可能變成大惡習。由中央紀委國家監委公布的2020年全國紀檢監察機關監督檢查、審查調查的數據可知，2020年被查處的60.4萬名干部中，鄉科級干部和一般干部受處分人數約占30.4%[17]。可見，基層黨組織政治功能不足問題非常突出。

三、國家治理能力現代化下基層黨組織政治功能提升的路徑

國家治理能力現代化下欲提升基層黨組織政治功能，首要任務是講政治，將講政治作為基層黨組織政治功能提升的重要手段；重點工作是強思想，以思想建設助力基層黨組織政治功能提升的內涵式發展；必由之路是提高基層黨組織的群眾組織力，從而有針對性地增強基層黨組織的政治宣傳與組織功能；關鍵舉措是抓住“關鍵少數”，發揮黨員干部的先鋒模范作用；保障條件是加強制度建設，以制度建設為基層黨組織政治功能有效提升保駕護航。

(一)講政治是基層黨組織政治功能提升的首要任務

基層黨組織政治功能提升，暢通貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，必須把講政治放在首位。“共產黨不講政治還叫共產黨嗎？紀綱一廢，何事不生？”[8]98講政治是基層黨組織政治功能提升的首要任務。講政治不是虛幻的，它是具體的，具體表現是遵守黨的政治紀律、政治規則。第一，要向黨中央看齊，維護黨中央權威。基層黨組織始終都要堅定不移地“向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做”[8]116。第二，不搞團團伙伙。國家治理能力現代化要求各方面都要現代化，團團伙伙不僅是封建思想的余孽，更是與講政治的要求相悖，基層黨組織內部絕不允許任何人搞私人勢力。第三，基層黨組織中的任何人都必須遵守黨的規章制度。遵守黨組織的規章制度是講政治最基本的體現。第四，基層黨組織內的任何人都必須服從組織的決定和安排。黨有著嚴密的組織體系和運作機制，討價還價的行為、違背組織決定的行為就是不講政治的行為。基層黨組織內的每一位黨員都必須有“黨員是塊磚，哪里需要哪里搬”的黨性和覺悟。第五，基層黨組織的黨員特別是干部要管好自己“身邊人”，不得默許他們利用特殊身份謀取非法利益。現實案例警示我們，黨員干部被“身邊人”拖下水的不在少數，因此，黨員干部的紀律性要不斷加強，在管好自己、廉潔自律的同時，還必須嚴管“身邊人”。另外，基層黨組織是黨群關系的第一窗口，黨員干部和其“身邊人”的廉潔問題，是影響黨群關系最直接的問題。

(二)強思想是基層黨組織政治功能提升的重點工作

思想建設是我們黨的優良傳統。思想建設是建立在信仰基礎上的，強思想有助于基層黨組織政治功能提升。“我們黨自成立起就高度重視在思想上建黨，其中十分重要的一條就是堅持用馬克思主義哲學教育和武裝全黨。”[18]基層黨組織要學好馬克思主義哲學，加強思想建設。一是自覺主動地學。基層黨組織的黨員干部不能以工作重、任務多為借口不學習、不進步。而是要增強學習意識，提高學習的自覺性、主動性和長期性，做到日積月累、聚沙成塔。二是隨時隨地地學。利用“學習強國APP”等黨員教育學習平臺，隨時隨地地學知識、了解天下大事；而且黨員干部要“養成讀人民日報時政報道和重要評論、看中央電視臺新聞聯播、讀《求是》雜志的習慣”[8]214，以保證學習內容的權威性和系統性。三是理論聯系實際地學。中國共產黨的百年經驗證明，什么時候理論聯系實際多些，黨和國家的事業發展就快些；什么時候理論聯系實際少些，黨和國家的事業發展就慢些。基層黨組織黨員干部的理論學習不可紙上談兵，而是要聯系工作實際、著眼于具體問題。四是篤定篤信地學。基層黨組織黨員干部要將黨的規章制度學深悟透、篤信躬行，把學習效果體現到工作中。

(三)提高群眾組織力是基層黨組織政治功能提升的必由之路

推進國家治理能力現代化需要廣大群眾的參與，需要基層黨組織提高對基層群眾的組織能力。第一，要健全基層黨組織的組織體系。應科學優化基層黨組織的空間布局，擴大基層黨組織的有效覆蓋面，以適應基層發展的需要。第二，要堅持以人為本，把人民利益放在首位。基層黨組織應時刻牢記“一心為民”的價值理念，引領基層治理，完善利益表達機制，傾聽群眾的訴求，滿足群眾的正當需要，提高群眾的獲得感和幸福感。通過維護群眾利益，加強黨群關系，為提高基層黨組織的群眾組織力奠定基礎。第三，要進一步加強和改進工作作風。黨的作風是觀察黨群和干群關系的晴雨表。好的工作作風可以密切黨群和干群關系。基層黨組織在工作中，要通過優化工作方式、加強和改進工作作風，密切聯系基層群眾，提高群眾組織力。

(四)抓住“關鍵少數”是基層黨組織政治功能提升的關鍵舉措

領導干部是黨和國家事業發展的“關鍵少數”，是基層黨組織政治功能提升的火炬手。“干部掌握著方方面面的權力，是黨的理論和路線方針政策的具體執行者，如果干部隊伍的素質不高、作風不正，那黨的建設是不可能搞好的。”[8]259基層黨組織中“關鍵少數”的能力和素質，不僅影響包括實現國家治理能力現代化在內的黨的全部工作在基層開展的效果，也影響基層黨組織政治功能提升的成效。首先，領導干部應將講政治作為根本遵循。堅持黨的紀律和原則，提高自身的政治能力，爭做嚴肅黨內政治生活的表率，切實承擔起政治責任和領導責任。其次，領導干部要加強自律。要經常與黨章、黨規對照自己的言行，加強黨性修養，始終保持共產黨員的政治先進性。再次，領導干部要帶頭做事。要提升政治功能，基層黨組織的領導干部要提高政治站位，增強業務能力，在工作中要挑最重的石頭搬、最難的工作做，發揮帶頭模范作用。最后，領導干部要自覺接受監督。領導干部尤其是“一把手”要自覺接受來自黨組織、紀律部門、群眾的監督，以確保權力的正確使用。

(五)加強制度建設是基層黨組織政治功能有效提升的保障條件

為保障基層黨組織政治功能的有效提升，需要不斷加強制度建設，一是要優化績效考核制，將基層黨組織政治功能發揮的效果納入基層黨員干部績效考核的內容中，以此作為評選先進和干部提拔任用的依據；二是要強化監督問責制，上級黨組織要對基層黨組織在政治功能發揮中的工作表現進行監督和管理，做到有責必問、有責必究，從而使黨員干部自覺履行責任，實現基層黨組織政治功能的強化；三是要完善自查自糾制，基層黨組織要定期開展自查自糾工作，改正不利于黨組織政治功能發揮的錯誤做法。