社會工作參與鄉鎮災后重建的困境研究
——以鄭州地區米村鎮洪災為例

楊明偉，暴旭航

(沈陽化工大學人文與藝術學院，遼寧 沈陽 110142)

引言

2021年7月中下旬，鄭州地區遭受百年難遇特大洪澇災害。在政府、社會組織和各界愛心人士共同幫助下，鄭州地區洪災得到一定緩解。為盡快穩定人民災后日常生活、加快恢復生產經營，災后重建成為鄭州地區當下首要任務。自汶川地震以來，社會工作在我國災后重建中的巨大作用就得到廣泛關注，其能協助災區救援、優化社會結構、促進生態環境可持續性發展。同時充分發揮社會工作作用有利于加快災后重建速度，提升災后基礎建設、群眾心理安撫等各項工作質量，為受災地區及群眾創造更好的災后恢復環境與條件。無論是在受災群眾、救援人員心理慰藉，還是救援信息、物資管理等資源協調，亦或是災后重建規劃建設，社會工作都憑借自身專業優勢，提供了巨大助力。

但相較于城市而言，鄉鎮基礎設施薄弱，救援支持網絡脆弱，災害預防、應對能力明顯不足。無論是信息傳遞，還是規劃建設都存在著難度，其災后重建工作更為復雜、重建任務更為艱巨。盡管社會工作在鄉鎮災后重建中也發揮了一定作用，但在其參與過程中依然存在著多種困境，導致社會工作專業優勢無法充分發揮，影響災后重建工作的順利進行。因此在分析社會工作參與鄉鎮災后重建困境的基礎上，研究其成因，探究解決困境的途徑，充分發揮社會工作專業優勢，進而為災后重建工作穩步推進做出貢獻是十分必要的。

一、鄉鎮災后重建中社會工作參與的主要切入點

鄭州暴雨引發米村鎮北部山洪及鄉鎮內澇，致使鎮內大面積受災，部分村莊水電設施遭到破壞，房屋倒塌或成為危房，許多鄉村項目工程基本報廢。在此情況下，社會工作者積極參與搶險救災、重建等工作，并發揮了巨大作用。

(一)心理情緒疏導

洪澇災害之后，米村鎮受災群眾生活上受到了嚴重影響，多數人無家可歸，只能聚集在臨時安置點，災區群眾面對家園被破壞、親人離世，會產生不利于消極情緒和不良心態。例如，受災群眾容易受到網上短視頻、謠言等影響，出現恐慌情緒。而普通志愿者并沒有相關心理輔導經驗及知識儲備，難以為受災群眾提供全方位的心理疏導、情緒安撫等專業服務。介于此種情況，社會工作者采取線上、線下相結合的方式針對受災群眾心理和情緒問題進行服務，例如成立“社工幫幫”微信群，及時為群眾轉發官方公告、傳遞正能量信息；對于受災較為嚴重的群眾進行“一對一”心理幫扶，幫助其迅速走出情緒低迷狀態，重建積極向上的內心世界。

(二)情況、需求收集反饋

洪水退去之后，災后重建工作第一時間被提上日程，由于任務繁重、工作復雜，出現相關人手不足，且因道路被毀，部分受災地區處于“失聯狀態”，受災人員情況、需求難以及時統計匯總。社會工作者通過與米村鎮災后重建相關負責人的協商，在鄉村振興辦公室工作人員的陪同下，對多個受災嚴重且處于失聯狀態的村莊進行實地調查，并在調查之后第一時間將群眾受災情況及具體需求以表格形式反饋給相關負責人，在保障受災群眾基本權益的同時，也為政府進一步進行災后重建工作協調和規劃提供了助力。

(三)宣傳災后重建相關政策

在災害發生之后，受災群眾對于政府重建相關政策會尤為關注，并迫切得知政策信息，例如住房安置政策、補償政策等。倘若政策宣傳不到位，受災群眾無法及時得到有效信息，極易引發恐慌情緒，甚至群眾和鎮政府之間會產生沖突。此種情況下就需要對政府救災政策有著準確理解的社會工作者，結合專業方法協助政府宣傳落實救災政策。在災后重建任務開始第一時間，支援米村鎮的社會工作者在各村委工作人員陪同下，三天內走遍了受災嚴重的10個村莊和1個社區，盡可能做到了使每家每戶知曉重建相關政策，保障后期重建工作順利開展。

二、社會工作參與鄉鎮災后重建的困境闡釋

無論是對于受災群眾物質、心理等多方面幫助，還是對當地政府開展規劃、宣傳等工作協助，社會工作都發揮著重要作用。然而在鄉鎮實際的災后重建工作中，社會工作參與面臨著諸多困境。

(一)缺少信任支持，社會工作專業服務開展難度大

社會工作者與政府相關人員進行協商溝通討論災后重建工作事宜時，得不到相關人員信任。筆者在米村鎮實習過程中，通過調查詢問，發現大多數政府工作人員對社會工作服務專業性、有效性始終抱有懷疑態度。在針對受災群眾開展服務的過程中，社會工作者經常會處于被服務對象“質問”的尷尬處境。例如在嘗試運用社會工作方法對受災群眾進行心理援助等個案服務時，受災群眾通常表現為不配合、甚至是干脆拒絕合作，同時部分群眾表示“志愿者就好好做志愿，抬抬東西就中，不要瞎打聽”，可見社會工作專業在民眾心中依然處于不受信任狀態。社會工作者在災后重建中開展專業服務很難得到相應信任和支持，專業服務難以開展，長此以往社會工作者也會懷疑自身參與災后重建的作用。

(二)服務專業性難以體現，參與工作準備不充分

社會工作與志愿服務區別之一就在于服務專業性不同，社會工作者除了為災區提供人力支持以外，還能從事一些災區重建方案規劃、災區群眾心理建設的專業服務，這是普通志愿服務無法做到的。但是在實際過程中，社會工作者在鄉鎮災后重建中，也都是提供一些較為基本的志愿服務。例如筆者接觸到來米村鎮協助救災的社會工作者，當提及他們每日工作內容時，所得到的回答大多是幫助受災群眾搬運物資、清理村莊道路淤泥或者是分發食物等一些簡單的志愿工作。這些志愿工作無法體現社會工作服務的專業性，也限制了其專業優勢的發揮。

在社會工作決定參與災后重建工作之前，需要做好大量前期準備。其中，準備工作包括對于社會工作者防災意識培訓、災區環境評估及參與點選取等方面。然而當對災區群眾進行個案服務時，部分社會工作者對于即將開展的服務并沒有一個詳細策劃和備選方案，以及缺乏對洪災及災后重建重要性的相關認識，在服務過程中一些提問也容易引起服務對象抗拒；此外由于鄭州地區災后重建進展速度快、要求高、任務重，而且災害社會工作在我國依然算是一個較為新穎的領域，相關經驗積累并不是很多，許多社會工作者沒有經過集中培訓就被緊急投入到災后重建過程之中，導致參與效果并不理想。

(三)參與重建秩序混亂，服務缺乏可持續性

本次洪災之后，來到米村鎮的社會工作者基本是以個人名義、志愿者身份參與災后重建，只有極少一部分是基于市區或者其他地方的社會工作專業機構或者組織團體，許多社會工作者都是臨時組隊，彼此之間不了解，配合默契度也不高。同時在救災過程中，因為社會工作人員之間、人員與機構之間、機構與機構之間溝通較少，缺乏信息共享交流，導致參與秩序混亂，甚至造成救災關鍵性資源浪費。例如在米村鎮受災嚴重的區域會經常出現多數不同機構社會工作者幫助一個受災群眾的現象，而這個區域其他受災群眾則處于“無人問津”的尷尬處境。甚至還會出現“重復幫助”的現象，例如進行“一對一”援助服務時，很多受災群眾反應不久前在接受過其他機構社工人員的類似援助和輔導。此種情況在浪費人力資源的同時，也導致災后重建工作效率低下。

此外社會工作者參與災后重建工作基本是臨時性的，即當前緊要任務完成后會回到原來崗位，這就造成服務缺乏可持續性，一些需要周期較長的服務得不到預期結果。特別是對于鄉鎮災后重建而言，參與鄉鎮災后重建的社會工作者基本是“外來社工”，任務完成時就會立即撤走，無法在后期提供后續跟進服務，例如對心理援助任務而言，社會工作者在安撫受災群眾情緒使之趨于穩定，當社會工作者撤離后由于沒有及時提供心理援助的跟進服務，受災群眾情緒依然存在再次陷入波動的危險。

三、鄉鎮災后重建中社會工作參與困境的成因分析

對社會工作參與鄉鎮災后重建中面臨困境進行深入分析，發現其主要成因為認可度低、社會工作人才匱乏、組織化程度低，缺乏長效合作機制。

(一)鄉鎮社會工作認可度低

我國自引入“社會工作”概念起，就十分重視提高社會工作在社會上的認可度。隨著在各個領域介入作用凸顯及學者們刻苦鉆研，社會工作逐漸得到社會各界的認可。然而這種認可具有明顯的區域性，在經濟發展水平較好的大城市，例如北京、上海、廣州等地社會工作認可度高，而在一些經濟發展水平較差的鄉鎮，社會工作認可度非常低。筆者在米村鎮實習時，通過詢問發現鎮政府工作人員基本不了解社會工作，有些表示沒有聽說過這個專業，一些了解過的則是認為社會工作就是常說的志愿服務，社會工作者也等同于志愿者；對于鎮上群眾而言，社會工作者則等同于村委會成員，什么人都可以從事這個崗位，根本不需要過多的知識貯備和專業技術。此外鎮政府在日常工作中也極少會與社會工作合作，無法舉辦與社工有關的多種活動，社工在鄉鎮得不到很好的宣傳，知名度低、獲取認可和支持少。

(二)相關社會工作人才匱乏

對于鄉鎮而言，由于生活條件、薪酬待遇、地理位置等原因，缺乏人才一直是鄉鎮社會工作難以得到發展的重要因素，也是災后重建中社會工作無法提供專業服務的關鍵原因。除了臨時支援的外來社工之外，鄉鎮社會工作者大部分是由村委會人員或者志愿者兼任，大部分學歷低、年紀偏大，且這些人員只是聽過幾次社會工作講座或有幾次社會工作實務經驗，并沒有系統學習過社會工作相關課程，缺乏專業人員教導，自身專業素質較低，無法給受災群眾提供更為專業、精細化的服務；對于災后重建而言，主要需求為專業的災害社會工作者，災害社會工作不同于一般社會工作，它不僅要求社會工作者具有豐富的專業理論知識，而且要求社工開展針對災后應急基本技能的訓練，而社工介入災后重建往往又需要具備更高的服務技巧和專業能力。雖然我國災害社會工作面對自汶川地震以來各種災害，在災后重建中都發揮了不可替代的作用，但是無論在理論、實務層面依然缺乏系統性的指導和訓練，一直處于缺乏人才狀態，導致在鄉鎮災后重建過程中參與效果并不理想。

(三)組織化程度低，缺乏長效合作機制

社會工作發展的城鄉差距，最為直觀的就是社會工作機構數量問題。鄉鎮由于基礎設施、地理位置等因素，區域內普遍沒有社會工作機構，或是機構建設不完善。例如米村鎮就沒有較為完整的社會工作專業機構，這就導致在災后重建過程中，社工大部分是以“單打獨斗”形式參與支援，缺少統一指揮和協調調配，極易導致互相沖突和資源浪費。因為災后重建工作的復雜性、多樣性，政府并不能時刻充分發揮統籌者、監督者的角色，這就導致參與重建的社工機構與機構之間也會出現管理混亂、工作沖突，不利于災后重建工作開展。

同時參與鄉鎮重建工作的社工多是屬于臨時性外來支援，這些外來社會工作者對于當地人居文化不甚了解，且服務時間普遍較短，因此在提供服務過程中會遇到多種問題，例如溝通障礙、生活適應等，同時這些人員因為自身條件限制或機構規范原因，不能與當地政府或者服務對象建立長效合作機制，也就無法保障災后重建后續服務的可持續性。

四、解決鄉鎮災后重建中社會工作參與困境的路徑探究

(一)加強制度性建設，健全社會工作職業體制

我國災后重建通常是以政府為主導，其他社會力量參與為輔助，受傳統救災觀念及法律法規影響，容易形成政府“大包大攬”，社會力量參與較弱的局面，長期以往社會力量在災后重建中的作用也就愈發不受社會認可，社會工作作為一種社會力量也處于同樣處境。從提高政府認同層面上來看，改變這種處境要加強制度性建設，完善相關法律提供政策支持。將社會工作納入政府災后重建的相關規劃之中，不再將其作為一種臨時救助措施，保證其在參與災害評估、災后規劃等各個重建過程中都有法可依、有規可循，保障社會工作者在參與災后重建過程中所享有的基本權利。進一步提高災害社會工作在我國災害救助體系中的地位，通過政策、法律形式來明確社會工作參與災后重建的必要性。

從提高大眾認同層面上看，要健全社會工作職業體制，即通過提高行業準入門檻來保證從事社會工作人員的質量，進而提高社會工作服務質量和服務水平，通過這種方式來獲得社會大眾廣泛認可。此外，在日常工作中應加大對社會工作宣傳力度，邀請專業社會工作者通過“鄉鎮社會工作講堂”等形式，介紹社工服務內容、展示社工機構服務過程，培養大眾“有問題找社工”的意識。

(二)培養專業災害社會工作者，重視普通社會工作者災害知識培訓

要發揮社會工作介入優勢，人員是首要因素。就目前社會工作參與鄉鎮災后重建困境來看，缺少專業的社會工作者是關鍵，因此要完善鄉鎮社工專業隊伍建設，加快對災害社會工作者的培養。首先政府應將“災害介入”“災后重建服務”納入社會工作專業教育體系，鼓勵各高校社會工作專業增添災害防護培訓課程，開展社會工作在參與災后重建領域的相關研究，并邀請具有實際經驗的災害社會工作者作為督導。同時可以為救災領域從業者提供社會工作的繼續教育和培訓，提升從業者持有社會工作者職業水平證書的比率。其次對于鄉鎮而言，應優化社會工作人才就業環境，加強薪酬補貼及相關保障，吸引人才到鄉鎮社工機構、基層單位就業。最后對于積極參與災后重建的普通社工而言，要對其進行嚴格篩選和培訓。參與災后重建需要社會工作者自身具有危機感預能力、統籌能力、應急能力、個案服務經驗及較強的心理素質，對于不符合以上要求的社工不準許其參與災后重建任務。此外在開始參與災后重建前要對符合任務要求的社工進行培訓，培訓內容應包括：災區環境評估、個人心理調適等內容，以此來保障社會工作介入災后重建服務的專業性、高質量。

(三)加快鄉鎮社工站建設，培養本地社會工作者

2021年民政部辦公廳印發《關于加快鄉鎮(街道)社工站建設的通知》，明確表示要統籌加快推進鄉鎮街道社工站建設進度。同時通過上文提到因組織化程度低、缺乏統一管理等因素，導致社會工作者介入鄉鎮災后重建陷入混亂和困難局面，更能體現加快鄉鎮社工站建設的重要性。鄉鎮社工站建設首先要做好規劃，形成由“民政廳-民政局-鄉鎮社工站”的管理體系，統一調配參與災后重建的社會工作者，并設立“災后重建-鄉鎮社工站建設”專項資金，保障對社會工作參與災后重建的資金支持。其次對鄉鎮民政人員和轄區內零散社工進行強化培訓，讓其在社工站內部代職，同時采取實地評估和線上監管形式，規范鄉鎮社工站運營，建立體系完整的“災后重建社會工作前線站”。最后聘請實務經驗豐富的專業“災害社工”常駐社工站，對站內成員進行救災、重建的督導和培訓，提高其應對突發災害的個人能力。

通過建設鄉鎮社工站，可以使社會工作與基層社會治理緊密結合，不僅便于災后重建中政府管理社工及其機構，而且能促使社工及其機構創新災后服務模式和工作技術，充分發揮社會工作在鄉鎮災后重建中的專業優勢。同時鄉鎮社工站建設能夠加深當地居民對于社會工作專業的了解，在當地形成鄉鎮社工熱潮，擴大本地社工規模，有利于社會工作與服務對象或是當地政府建立長期合作關系，進而保障災后重建相關服務可持續性。