碳達峰碳中和目標下限制產品過度包裝的路徑分析

■王宏巍，范寶栩

（東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040）

一、碳達峰碳中和與產品過度包裝

（一）實現碳達峰碳中和的重要性

在2020年的聯合國大會上，習總書記發表重要講話，承諾我國將采取有力措施，爭取在2030年碳排放達到峰值，2060年實現碳中和[1]。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的定義,碳中和 （carbon neutrality）是指在特定時期內,人為二氧化碳排放量與二氧化碳移除量相平衡的狀態。全球減排目標向“凈零碳排放”演進。通過全方位低碳轉型實現“綠色經濟復蘇”也越來越成為廣泛共識[2]。

雙碳目標的實現需要一系列政策和措施的保證。以我國現有的相關碳排放政策基礎，我們需要一定的理念、政策、法律制度的支撐來完成雙碳目標，除了政策的約束，目標的實現還需要經濟發展方式的轉變。構建綠色循環經濟制度體系是實現碳達峰碳中和目標的必然要求，也是一種生活方式和價值觀的“革命”，這種轉變不能沒有相關制度、政策的保障。

碳達峰碳中和達標需要企業履行環境責任。隨著我國碳達峰碳中和目標的確立，綠色發展理念的不斷推進，社會各行業都在向著綠色化發展努力[3]。在大環境背景下，企業更應該履行綠色發展要求，遵守相關法律規定，注意完善環境責任，在生產全過程保持清潔生產，注意生產者延伸義務，自覺保護環境杜絕浪費，自發地承擔新時代企業的綠色發展責任。

碳達峰碳中和目標需要政府加強監督。2021年是“十四五”規劃開局之年，圍繞貫徹落實綠色發展理念，各地應強化精準監督，把節能減排作為根本破解環境資源困境的方式、建設生態文明加快綠色發展[4]。政府應增強監督執法力度，加大對破壞環境企業的懲罰力度，促使企業自覺保護環境。打消企業鉆政府監督力不強的空子，避免企業打法律的擦邊球。

雙碳目標的實現離不開全民參與。雙碳目標不僅是社會發展的愿景，也是公眾環境行為的約束，環境保護、綠色發展涉及生活生產的方方面面，需要全社會的共同參與，協調一致。公眾已清楚地認識到只有保護好環境才能有可持續發展的美好未來，保護環境就是發展生產力，保護環境就是減少污染、避免生態環境風險。“綠水青山就是金山銀山”，公民只有約束自身的環保行為，才能保護好生存環境和我們現有的資源。

（二）產品過度包裝的界定

對于產品過度包裝的概念，學術界有不同的看法，主要有以下兩種觀點：第一，價值說，有學者認為產品過度包裝又稱之為過分包裝或包裝過剩，即從價值的角度看，包裝材料的價值高于商品價值，包裝超出正常包裝的使用要求，包裝空隙過大、層數過多、包裝成本遠高于必要限度[5]；第二，功能與價值說，認為產品過度包裝是相對于產品適度包裝而言的，產品過度包裝是功能與價值過度的包裝，即大部分功能超過了必要的限度，包裝成本占據了總成本的一大部分。本文采納功能與價值說。

產品過度包裝對環境及雙碳目標的影響表現在以下方面。首先，包裝材料浪費資源。過度包裝通過增加包裝的體積、數量等方式，導致包裝物在生產的過程中消耗大量的資源能源，包裝材料大部分是紙張、紙盒、塑料、玻璃、金屬、木材、橡膠等，這些材料的生產大部分需要木材和石油等緊缺的資源。隨著包裝體積的增大，在運輸過程中也會增加運輸成本，同時導致不必要的交通資源浪費[6]。

其次，過度產品包裝的包裝物生產過程及丟棄環節污染環境。在包裝物生產的過程中排出的廢氣、廢水等污染環境，大部分的包裝物多為一次性消費品，使用壽命短，其在生活垃圾中所占的比例過大，部分無法降解的產品對環境造成的破壞是持久的，國家需要投入過多的人力及物力去對其進行回收、分類及利用。在目前我國垃圾回收及廢棄物循環利用體系沒有完全健全的情況下，包裝廢棄物容易對環境造成二次污染[7]。部分包裝物上攜帶重金屬或是有毒有害物質，盡管含量較少，但是在面對大量的包裝廢棄物時也是一個不小的數值。在這些有害物質與其他垃圾混合時，有可能造成化學反應，生成新的化學物質污染環境[8]。

最后，過度包裝導致的環境問題影響我國環境友好型社會的形成和發展。黨的十八屆五中全會提出建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展的現代化建設局面；黨的十九大提出建設美麗中國的發展目標。綠色低碳發展是我國今后的發展模式也是發展目標，因此我們應從綠色包裝做起，促進環境友好型社會的形成。產品過度包裝除了不符合綠色發展以外，在一定程度上還產生了不良的影響，給大眾帶來了不理性的、錯誤的消費心理，同時促進了企業與企業之間的不正當競爭。產品過度包裝不僅對生態環境產生不良影響，也與綠色發展格格不入。我國目前正在倡導實施綠色發展，構建循環經濟體系，創建生態文明，進一步實現美麗中國，產品過度包裝所帶來的資源浪費與我國的綠色發展背道而馳。

二、我國控制產品過度包裝的相關法律規定

（一）法律、法規的相關規定

我國《固體廢物污染環境防治法》規定，產品和包裝物的設計和制造應遵守國家相關規定，國家相關部門針對我國實際，制定相關包裝物標準，對于國家要求強制回收的產品和包裝物，生產企業要盡到回收義務。相應的我國《清潔生產促進法》規定了產品包裝物設計的原則，即首先考慮其對環境和人類健康的影響，首選對環境友好的無毒無害、易降解、便回收材質。企業應盡到合理包裝的義務，減少包裝廢物的產生。《循環經濟促進法》對產品過度包裝也進行了相關約束性規定，要求產品包裝物執行包裝標準，防止過度包裝對環境造成不良影響。上述三部環境保護單行法都對產品包裝進行了規定，涉及的內容包括產品包裝標準、回收義務、禁止性行為等，但相關規定還處于原則性條款階段，沒有涉及具體的強制性、標準性、量化性、可操作性規定，這需要配套的法規和系列規定來完善。

（二）規章及規范性文件的規定

《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（2021年）指出，在我國建立健全低碳循環發展的經濟體系，確保雙碳目標的實現，推動我國綠色發展邁上新臺階，發展綠色包裝、綠色運輸、快遞業包裝綠色轉型、廢棄物回收處理等等，實現產品綠色全周期發展。

《國務院辦公廳關于治理商品過度包裝工作的通知》（國辦發〔2009〕5號）強調了將產品包裝情況納入質檢部門日常監督檢查內容中來，并要求工商部門加強對售賣場所執行產品包裝的有關規定的監督與檢查，對違反產品包裝規定的，相關部門依法進行查處。

商務部《再生資源回收管理辦法》（2019年）對再生資源的回收利用進行了相關規定，包裝物回收應遵守該管理辦法的規定，國家鼓勵全社會各行各業和城鄉居民積攢交售再生資源。

三、我國控制產品過度包裝存在的問題

（一）專門性法律法規缺失

我國在限制產品過度包裝方面立法相對滯后，在國家層面沒有專門針對限制產品過度包裝的立法，現行立法中與產品過度包裝相關的規定多是一些原則上的規定，沒有給出一個統一的標準，實際操作性不強。法制是治理產品過度包裝的前提，各種法律文件中散落的關于產品過度包裝地標準和原則性規定由于本身所存在的缺陷不能有效的對產品過度包裝進行規范。從《清潔生產促進法》可見我國已經開始關注產品過度包裝的危害性問題了，但是該法主要還是關注生產方面，對產品過度包裝只有簡單的規定，要想真正地實現依靠法律去抑制企業不良作風，限制產品過度包裝問題，還是需要通過國家層面制定統一的限制產品過度包裝的包裝法。現有法律中對于限制產品過度包裝的規定，沒有明確的細化標準，可執行性不強，因無具體的標準，使得生產經營者得過且過。所以我國需要制定一部專門關于產品過度包裝的法律，細化產品合理化包裝的標準、產品過度包裝的標準以及違反規定的處罰標準。相關部門在執法時有統一的衡量標準和尺度。

（二）企業環境社會責任缺乏

由于目前我國僅有幾部法律中涉及限制產品過度包裝的規定，且大多數是原則性規定，并沒有明確指出企業違背法律規定所應該承擔的法律責任，無法有效地對產品過度包裝現象進行治理。對于一些產品過度包裝的商家來說也無法有效懲罰。企業在沒有明確的法律進行規制時，往往會因為巨大的利潤而缺乏社會責任，從而導致了產品過度包裝風氣更盛[9]。目前的法律規定只能起到預防效果，沒有具體標準的細化，企業不能自覺地遵守包裝規范，缺乏責任感。應逐步促進企業合理包裝，承擔相應減排責任。發揮市場優勢，通過碳定價政策等將減排責任壓實至企業。我國已開展多個碳排放交易試點城市，并逐步開放全國碳市場。

（三）政府監督責任有待加強

我國關于產品過度包裝的監管目前沒有具體的規定，沒有對政府相關部門執法及授權的詳細規定，導致相關部門在監督過程中無明確的執法主體地位和執法依據。應加強市場監督責任，杜絕產品過度包裝的現象。碳達峰碳中和是我國“十四五”期間重點攻關項目，也是我國未來經濟發展的主要方向，為完成此項任務，各級政府、行業部門都有相關任務，需密切配合來達到相應目標。生態環境部已明確表示，將碳達峰納入中央環保督察工作。而且在《限制商品過度包裝條例》（征求意見稿）中也規定：對于企業和銷售者利用產品外部的包裝材質來進行對消費者的欺騙，實施損害消費者權益的行為，將承當限期整改或接受罰款的懲罰。因此，政府需要加強市場監督的力度，杜絕產品過度包裝，保護消費者的合法權益。隨著我國經濟的綠色發展，綠色消費、低碳生活理念已經被廣大消費者接受，這對于綠色發展是大有增益的，反對產品過度包裝也是廣大消費者認同的。此情況下，政府部門更應該采取更嚴格的手段對產品過度包裝進行規制。

（四）公眾綠色消費意識有待提高

隨著綠色經濟的發展，我國公眾的綠色消費意識已經不斷提高，但是綠色包裝消費還沒有成為公眾的自覺習慣，對于這方面的消費習慣還有待培養和提高。除了綠色消費，還要養成減少包裝消費的習慣、使用包裝后能及時將包裝物回收利用的習慣等。環衛部門應該在公園、街道和居民區設置單獨的垃圾箱，鼓勵人們有意識地將包裝放入、分類和回收。推廣和支持以社區為主導的“環保購物”活動，在購買產品時抵制過度包裝的產品，減少使用一次性使用的包裝品，鼓勵人們購買可重復使用和可再生的包裝物。

四、碳達峰碳中和目標下限制產品過度包裝的路徑

（一）制定限制產品過度包裝的專門性法律

有必要通過專門立法來限制過度包裝，雖然中國有限制產品過度包裝的標準，但大多數標準缺乏操作性，其強制性、規范性和懲罰性都較弱，《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》中關于產品包裝過度的規定缺乏實際操作性，我國應通過專門立法對過度包裝進行規制[10]。除包裝過度外，我國的產品外包裝很少使用環保型和可循環材料，造成了大量的資源浪費，帶來了不必要的污染以及在治理上的浪費。在專門性法律中應注意規定以下內容：根據商品發展的趨勢，在立法中更新、完善和精煉產品包裝的技術標準，規范過度包裝；進行源頭控制和終端管理，引導合理包裝和綠色消費，教育和指導公眾限制過度包裝，從根本上解決過度包裝問題，維護正常的市場秩序。

（二）促進企業完善環境責任

產品過度包裝之所以在我國如此普遍，非常重要的原因就是違反國家標準的企業沒有法律責任。我國有涉及限制產品過度包裝的國家標準，但其強制性和懲罰性較低，再加上缺乏配套的法律法規和標準來實現，導致這些標準的執行力度不夠，行不通。對企業應明確限制產品過度包裝行為的處罰標準，對于違反包裝標準規定的企業，由當地質量技術監督部門予以糾正，限期處以罰款。罰款數額可以根據超包裝貨物的收入確定。對企業產生過度包裝行為規定懲罰責任的主要目的是為消費者提供救濟手段。應根據實際情況，規范產品過度包裝的行為，完善相應的處罰措施，保護消費者權益[11]。這一規定將增加生產者和銷售者的非法成本，使他們在生產商品時，依照法律和標準合理包裝，從而促進企業完善環境責任。

（三）加強政府監督、監管責任

首先，政府應當加強監督產品過度包裝，應注意產品包裝領域的工作改進，為《限制產品過度包裝法》的實施提供依據；面對環境污染和其他問題等向行政部門提出相應的決議,或在環境破壞的情況下對包裝企業和包裝材料進行調研并作出相應的決議。其次,權力機關應加強環境監督,加強環境行政機關監督,明確政府環境管理監察人員資格,提高政府環境管理人員在限制產品過度包裝方面相關業務知識水平。總體而言，我國有關部門的環境監督工作已經不能滿足環境保護執法和環境保護的需要，因此制定和實施《限制產品過度包裝法》迫在眉睫。即實現國家權力機關監督的法制化、制度化，完善監督的實體規則和程序規則，依法明確監督的主體、客體、內容、方式和權限，建立可操作性的監督程序。

（四）培養公眾良好的綠色消費意識

對公眾綠色消費行為的規范主要是對消費者購買、使用及后續行為的規范。在現代“經濟、消費、享受”模式的影響下產品過度包裝的概念被大眾所知。“過度消費”和“浪費”仍然存在，消費者在購買綠色包裝產品時，政府的作用相對較弱，政府做宣傳和普法的效果不強。僅靠公眾的自我意識還不足以推動綠色產品的消費，還是需要依賴于制度的約束。從政府角度來說，也應在消費上起帶頭作用，帶頭購買使用綠色包裝產品，支持綠色產品的生產和銷售。同時,環境稅政策是用來限制消費產生更嚴重的污染的一種手段,使環境成本納入了消費者決策的范圍,對于過度包裝的環境稅應用于消費者的消費過程中，強制規范消費者行為。

由于產品過度包裝和包裝廢棄物造成的環境問題已經成為我國綠色發展、實現雙碳目標中的重要問題，控制產品過度包裝是一項長期而艱巨的任務，實施綠色包裝不能不依靠市場，同時碳中和在世界范圍內的推廣也證明了我國對綠色包裝的法律規制的制定是必不可少的，許多國家都制定了特殊的包裝法。只有不斷完善我國的相關法律法規，特別是加快制定專門的限制產品過度包裝法，從源頭控制，政府、企業、公眾三位一體共同承擔控制產品過度包裝的綠色責任，才能減少污染，節約能源，保護公眾和消費者的合法權益，促進我國碳達峰和碳中和目標的實現。