學術視野下我國殘疾人事業存在的問題與對策

徐景俊 劉全禮

（1.綏化學院特殊教育學院 黑龍江綏化 1560212.北京聯合大學特殊教育學院 北京 100075）

我國殘疾人事業取得的成就是舉世公認的。然而，學術界針對我國殘疾人事業的學術研究卻不多見。筆者以“殘疾人事業”為主題檢索了知網有史以來的文獻，截止到2017年7月，共檢索到4693條文獻，它們主要涉及殘疾人事業的工作布置、政策解讀，真正以學術的規范進行研究的文獻極少，即使是相關學術刊物中檢索到的18篇文獻也難歸于學術研究。這就導致了殘疾人事業的學術研究與殘疾人事業的實踐不相匹配，從而導致我國殘疾人事業的成就在學術視野下顯得極為粗糙，未能體現出我國殘疾人事業應有的水平。例如，中國殘疾人聯合會2017年7月發布的《2016年中國殘疾人事業發展統計公報》[1]，把中國的殘疾人事業概括為11個方面，即殘疾人的教育、康復、就業、社會保障、扶貧開發、宣傳文化、體育、維權、組織建設、服務設施建設和信息化建設。很明顯，在學術視野下，無論是從公報的具體內容（含教育部有關特殊教育的統計），還是從這11個部分一起羅列來看，都未必合適。為了更好地引導我國殘疾人事業的發展，本文拋磚引玉、冒昧地對我國殘疾人事業進行一次宏觀的梳理，以期引起大家的注意。

一、我國殘疾人事業存在的問題

我國的殘疾人事業取得了舉世矚目的成就，獲得了空前的發展。但是，我國的殘疾人事業也存在著巨大的提升空間。那么，從學術角度看時，我們殘疾人事業的主要問題有哪些呢？

（一）殘疾人事業的邏輯關系尚未厘清。殘疾人事業的邏輯關系尚未厘清是目前該事業最大的問題。當未能在邏輯上厘清相關關系時，必然會使相應的事業發展受到約束。

1.相關法律之間的邏輯關系要厘清。應該說，在一個法治社會，各種事業甚至個人社會行為的邏輯起點或者準繩就是法律。但是，從殘疾人事業的相關法律看，“憲法”與各種下位法、各種相關下位法之間的邏輯關系并未清楚。

例如，“憲法”是國家的根本大法，一切具體的法律都應該是“憲法”條文的具體化，不應該與之有悖，否則，就有違憲之嫌疑。然而，有關殘疾人的相關法律卻未能很好地遵循這個基本的邏輯關系，導致一些具體法律和“憲法”相悖。其中，最典型的就是《中華人民共和國殘疾人保障法》。該法總則的第一條、第二條寫到：

第一條：為了維護殘疾人的合法權益，發展殘疾人事業，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，根據憲法，制定本法。第二條：殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。

殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。殘疾標準由國務院規定。

請注意，“殘疾人保障法”的限定名詞就是“殘疾人”，且對殘疾人進行了界定并把他們分成了八類。而2004年的“憲法”第四十五條中，除去在第三款使用了“其他有殘疾的”的字眼外，沒有再出現“殘疾”二字，更沒有殘疾人。“憲法”中的字眼“殘疾的公民”和殘疾人在學術上是不能等價的（限于篇幅，本文不探討他們的不同）。同時，在“憲法”四十五條中，沒有使用殘疾人的稱謂，而是使用盲、聾、啞和其他有殘疾的公民。當然，從學理上說，盲、聾、啞與殘疾人是完全不同的術語。但這里的問題不在學理，而在“殘疾人保障法”使用了與“憲法”不同的術語，有違憲嫌疑的同時，使殘疾人事業中事業對象的稱謂出現混亂，并導致了法與法之間的邏輯相悖。

比如，1986年的“義務教育法” 第九條：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。地方各級人民政府為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學校（班）。”使用的是盲、聾啞和弱智的稱謂，其中，盲、聾啞基本上與”憲法”吻合。然而，當“殘疾人保障法”頒布后，2006年修訂的“義務教育法” 第十九條就使用了“殘疾”：縣級以上地方人民政府根據需要設置相應的實施特殊教育的學校（班），對視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年實施義務教育。特殊教育學校（班）應當具備適應殘疾兒童、少年學習、康復、生活特點的場所和設施。

顯然，“義務教育法”中有關殘疾人術語前后不一的現象與殘疾人保障法未能與“憲法”使用相同的術語關系密切。

2.殘疾人事業操作的邏輯關系也要厘清。從操作而言，殘疾人事業有兩個大的操作序列。

一是操作的務虛序列。主要是有關發展殘疾人事業的軟件，包括一系列的法律、法規和政策等內容。其中，最容易被忽視的就是殘疾的界定、分類和鑒定標準等一系列有關殘疾人事業對象的內容。教育部的教育統計和殘疾人事業發展報告之所以出現那么多難以自圓其說的統計窘事，就和這個最基本的問題未能解決好有關。

二是操作的環節序列。主要包括從他們的發生、發展到消亡的殘疾人的早期干預、教育、就業、婚姻、家庭生活和社會生活的具體操作。早期干預既包括了嬰兒期殘疾人的鑒別和干預（如醫學干預），也包括了嬰兒期之后的各個年齡段出現的殘疾人的鑒別和干預；教育則主要是指殘疾人的早期教育、學齡期教育和學齡后的職業教育，也包括有待發展的殘疾人的高等教育；就業則主要是指受過教育或訓練之后殘疾人的各種就業；婚姻和家庭生活、社會生活則是指接受完國家規定的教育后，殘疾人回到家庭和社會的生活。

從我國殘疾人事業的實踐來看，這個操作的邏輯關系也未厘清。以法律而言，《中華人民共和國母嬰保障法》特別強調婚前保健和孕產期保健。例如，第二條規定：國家發展母嬰保健事業，提供必要條件和物質幫助，使母親和嬰兒獲得醫療保健服務。國家對邊遠貧困地區的母嬰保健事業給予扶持。第十七條規定：經產前檢查，醫師發現或者懷疑胎兒異常的，應當對孕婦進行產前診斷。第十八條規定：經產前診斷，有下列情形之一的，醫師應當向夫妻雙方說明情況，并提出終止妊娠的醫學意見。

但是，對于出生有缺陷尤其是可能是殘疾的兒童則沒有相應的規定，只是在第二十三條的第二款規定：有產婦和嬰兒死亡以及新生兒出生缺陷情況的，應當向衛生行政部門報告。

這明顯是該法的邏輯缺陷。包括婚前檢查在內的各種檢查的目的是什么？肯定是降低缺陷的出生率，缺陷兒童出生后肯定是第一時間采取干預措施降低缺陷帶來的損傷。但該法未能涉及這個至關重要的問題，反映出其邏輯關系的混亂。

（二）殘疾人事業的立意高度不夠。從某種程度上看，我國殘疾人事業的立意低是影響殘疾人事業發展的一個重要的原因。從民間到政府、從學術到政策，我們往往是以慈善的、施舍的立意看待殘疾人事業，并未把殘疾人作為一個具有獨特價值的社會分子看待。

1.殘疾人觀應該從特殊觀轉為一般觀。中國大陸除去特殊教育界的研究者對特殊兒童及至殘疾人有較為正確或者準確亦或立意較高的觀點外，從民間人士到國家公務人員，大多具有不準確甚至不正確的殘疾人觀。不正確的觀點難免會導致殘疾人事業的立意較低。就如有的作者講的那樣，假如僅僅看到殘疾人的劣勢或者缺陷，就有可能把殘疾人事業——例如，殘疾人福利事業——聚焦在殘疾人面臨的問題和困難上展開[2]23，從處于頭疼醫頭、腳疼醫腳且一直修修補補的境地。

毫無疑問，殘疾人有其特點，而且恰恰是這些特點才構成了殘疾人為殘疾人的基本特征。但是，在我們發展殘疾人事業時，卻不能將殘疾人的特點作為發展事業的立意理念，尤其是當人們已經把殘疾、障礙理解為是生物—心理—社會三者的統一物時。因為，無論殘疾人有什么特點，他首先是人。或者說，人是其根本特征。只有在人這個前提下，才能談及其第二特征——即有特點的人。或者說，殘疾人是：人與有特點的人的統一，人是其一般性；有特點的人是其特殊性。殘疾人事業的出發點是人。只有具備了這樣的殘疾人觀或者立意，才有可能轉變那些殘疾人事業的慈善、人道、問題等視角。包括福利事業在內的殘疾人事業才能“從補缺型福利向制度性福利轉變，由以往明顯的人道主義色彩與倫理道德福利向國家責任、公民權利型福利體系轉型，殘疾人福利政策才能呈現制度化、體系化發展態勢，并逐步與國家頂層設計接軌[2]25。”

當我們用人的眼光看到殘疾人時，看到的就不僅僅是殘疾人的缺點，還可能看到其優點從而使殘疾人事業的理念，如福利理念從問題視角向優勢視角轉變，福利模式從救助模式向賦權增能模式轉變，福利服務內容從殘疾人為中心向環境為中心拓展[2](P28)。進而才有可能使我們的殘疾人事業——如殘疾人的保障事業從理念上的人道主義到人本主義，責任主體的一元到多元，法規上的一般到專門的轉變[3]。這時，我們才承認，盲人不僅僅能按摩，還可能做政治家、科學家；聾人不僅僅會裝裱、縫紉、繪畫，還可以做教授、做翻譯等。

2.殘疾人事業的立法立意要從施舍變為義務。應該說，我國大陸通過“憲法”、殘疾人的專門法律、有相關殘疾人條文的非專門殘疾人法律和行政法規對殘疾人的包括司法權利在內的基本權利進行了規定。但總體而言，殘疾人權利規定不全、殘疾人法律立法理念落后、殘疾人法律立法技術粗糙、殘疾人的立法層級較低、存在法律空白。例如，殘疾人應當享有平等的法律保護以及接受的公共服務不明確，禁止在雇傭、教育、住房、體育運動和公共服務方面歧視殘疾人并且規定殘疾人權益一旦造成傷害之后的法律援助和救濟措施的條文不明等[4]。

以“憲法”為例，盡管在第三十三條已經談到“中華人民共和國公民在法律面前人人平等”“國家尊重和保障人權”，但在第四十五條涉及有關殘疾人的具體條文時，卻與其他公民有了明顯的差別。其第一款明確中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。并規定，國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。但對殘疾人卻采取了“國家和社會幫助安排”這樣的字眼（“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”），明顯不同于第二款“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬”的敘述。

比較“有獲得幫助的權利”“國家和社會保障”與“國家和社會幫助安排”就可看出，國家對殘疾人的包括勞動、生活和教育在內的事業實際上是采取了施舍的立意，而非必須。

實際上，目前有關殘疾人的唯一一部專門的法律《中華人民共和國殘疾人保障法》也在殘疾人權益的保護上立意較低。該法總則第一條寫到：“為了維護殘疾人的合法權益，發展殘疾人事業，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質文化成果，根據憲法，制定本法。”這里在殘疾人的權益保護上用的是“維護”而非“保障”，維護和保障的分量相差很遠。

很明顯，殘疾人是國家的公民，從“憲法”三十三條看，他的權益保障是必須的。實現其與普通人一樣的權利再加特別輔助的權利是國家應盡的義務，而非幫助或者維護其實現這些權利。只有保障了他們的各種權利，才可能減少乃至消除歧視，才能順利發展殘疾人事業。

3.殘疾人利益實現的主體轉化。當把殘疾人僅僅理解為是問題或者有障礙的人時，殘疾人事業的著眼點就可能僅僅是殘疾或者障礙；但當把殘疾人理解成是有特點的一般人時，殘疾人事業才能既著眼于人，又著眼于其特點。當法律把殘疾人事業立意為施舍而非必須的義務時，不僅舉辦殘疾人事業的態度高傲，而且還帶有救世主的姿態，甚至采取可辦可不辦的對策。但是，當把殘疾人事業變為國家的義務時，殘疾人事業就是必須的事情。

毫無疑問，當殘疾人事業成為國家職責時，才有可能使殘疾人事業順利發展。這時，才有可能使殘疾人家庭或者殘疾人自己的利益主體實現從單一主體向多元主體發展。這在我們城鄉二元結構明顯，城鄉不平等越拉越大（例如，城鎮居民的養老金等明顯不同于農村；同時，不平等在地區之間也極為明顯），殘疾人事業的政治動員明顯，社會動員不足時具有更為重要的意義。只有把殘疾人事業作為國家的職責，該事業的責任主體才有可能從家庭向社會、向政府轉變，也才可能最終形成政府、社會、家庭和殘疾人個人統一的事業主體。

（三）殘疾人事業的實施主體各自為政。

1.殘疾人工作分而不協調。盡管近幾年殘疾人工作的成就巨大，但是各部門分工而協調不足的現象依然明顯。例如，中國殘疾人聯合會作為一個地位極高、類似于行政部門的群眾團體，從改革開放后就對殘疾兒童的教育與訓練投入了大量的精力。先是承擔聾兒的聽力語言訓練，后又涉及弱智兒童、孤獨癥兒童等的學前教育。但它與教育部門是什么關系？殘聯系統是否也承擔出生就鑒別為有殘疾，但衛生系統未能采取措施的那些兒童的早期干預那？

2.殘疾人事業還有若干未涉及的領域。應該說，經過30多年的努力，中國大陸的殘疾人事業在主要的應該開展的領域開展了。但是，也還有一些內容或者領域未能涉及，而這是殘疾人事業各自為政的另外一種表現。就具體工作而言，包括殘疾人的婚姻、殘疾人的家庭生活、社會生活在內的大量具體的殘疾人事業的內容并未引起應有的重視，這才導致了大陸的盲人不敢盡情的上街、聾人被用來教唆偷盜、弱智人士經常被性侵、孤獨癥的親人殺死孤獨癥、肢體障礙者成為地鐵討要者、精神病殘疾回歸社會難等現象頻發。

二、我國殘疾人事業發展對策

（一）殘疾人事業要和國家各種事業的頂層設計一體化。任何事業都不可能一蹴而就，都有一個發生、發展的過程。但是，對于已經暴露出來的各種問題而又必須做的殘疾人事業而言，要做出和國家各種事業一體化的頂層設計卻是必須的。只有一體化的頂層設計科學，才會與其他事業共同順利發展，才會避免前述殘疾人事業的種種問題。當然這種設計必須是經過充分研究后的設計的。

1.一體化頂層設計的理由。可以在各種參照系下給出我國大陸殘疾人事業與其他事業頂層設計一體化的各種理由。例如，無論是哪種事業，其目的都是使人民的生活安康幸福，這既是人民奮斗的根本目的，也是國家的根本目的和努力方向。殘疾人作為一個普通人有權利享受美好的生活，殘疾人事業作為這些事業的一部分，自然要和其他事業一起發展；要使人民安居樂業，在國家層面上，好的頂層設計是實現人們安居樂業的必要條件，這些頂層設計自然包括了殘疾人事業在內的各種事業。

再如，目前我國大陸是世界第二大經濟體，包括殘疾人事業在內的各種事業必須享有與第二大經濟體相匹配的生活，否則我們便不可能是一個負責任的大國，第二大經濟體的意義也就失去。

還如，作為占人口6%左右、總數超過8000萬的一個群體，其特別扶助的需求不是可有可無的。或者說，殘疾人事業不是可有可無的慈善事業，而是必須與整個國家的發展相吻合的大事業。這是一個和老齡化社會帶來的老年失能人群逐漸龐大，國家不得不管的事業相同的事業。

2.要給出頂層一體化設計的指導思想。殘疾人事業頂層設計的指導思想就蘊藏于殘疾人事業的現狀中。它是整個國家事務的有機組成部分，必須是兩個一盤棋的具體化。

一是整個國家事業一盤棋的具體化，即殘疾人事業是國家各種事業的有機組成部分，殘疾人事業的頂層設計是各種事業頂層設計的具體內容之一，在統籌考慮各種事業時必須同時考慮殘疾人事業。二是殘疾人事業中各種具體事情的一盤棋，即包括殘疾兒童出生前后的鑒別、干預、教育、就業、家庭等事業的統籌設計。只有有機且整體的一體化的頂層設計，才能保證殘疾人事業不留死角，保證殘疾人事業不是修修補補的零打碎敲的工作。

3.要給出一體化的頂層設計的框架。這個框架應該包括三個部分：第一部分是法律規定，是從“憲法”開始的經由各種專門法，包括行政法規的詳細的可以操作的涵蓋法律實施主體、責任部門的系統法律法規。第二部分是法律規定的國家法律的實施部門的實施過程，這個過程必須是責任明確、分工又合作的不留死角的過程。第三部分是國家、社會、殘疾人家庭和殘疾人自身的責權利分明的合作機制，這個機制既強調國家、社會的責任與義務，也強調殘疾人家庭和殘疾人本身的責任與義務；同時，還涉及四者如何合作。唯此，才能是好的頂層設計，才能有良好的實施結果。

（二）推行殘疾人事業法律建設的一攬子計劃。法律法規建設是推行殘疾人事業的第一要務。沒有相應的法律法規，殘疾人事業就失去了基本的參照系。因此，要想使殘疾人事業順利發展，首先必須完善相應的法律法規。包括修訂“憲法”在內的有關法規，制定新的亟需的法律，使涉及殘疾人事業的法律成為一個實現“憲法”目標的有機的法律系統，即推行殘疾人事業法律建設的一攬子計劃。

1.從修訂“憲法”開始，修訂相關法律法規。建議把“憲法”第四十五條第三款在新一次“憲法”修訂時進行修改。一是把第三款“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”中的“幫助”改為“保障”，與第二款相同；二是協調與《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國義務教育法》的關系，要么把第三款中的術語改稱視力殘疾、聽力殘疾、語言殘疾等，要么把其他法律改稱盲、聾，或者使用學術界使用的“障礙”術語。在此基礎上，制定包括社會保障法、社會捐助法、特殊教育法、就業法等在內的術語準確、內容全面完整、責任明晰的殘疾人事業法律體系。

2.在殘疾人事業的法律體系中添加罰則。《中華人民共和國憲法》之外的所有殘疾人事業的法律或者法規，均應在修訂或者制定新法時添加相應的“罰則”，而且這些罰則要和刑法相聯系，以增加殘疾人事業法律的“法律效力”。目前包括教育類法規在內的和殘疾人事業法律有關的各種專門法律均沒有不執行法律時的罰則，這就使得這些法律成為可以任意違背的擺設。

3.要把殘疾人事業的法律條文從口號變為具體的事務規定。盡管大陸的殘疾人法律的條文行文風格有了極大的進步，但是口號式文字、華而不實的現象比比皆是。例如，《中華人民共和國殘疾人保障法》第五條：縣級以上人民政府應當將殘疾人事業納入國民經濟和社會發展規劃，加強領導，綜合協調，并將殘疾人事業經費列入財政預算，建立穩定的經費保障機制。第七條：全社會應當發揚人道主義精神，理解、尊重、關心、幫助殘疾人，支持殘疾人事業。國家鼓勵社會組織和個人為殘疾人提供捐助和服務。國家機關、社會團體、企業事業單位和城鄉基層群眾性自治組織，應當做好所屬范圍內的殘疾人工作。從事殘疾人工作的國家工作人員和其他人員，應當依法履行職責，努力為殘疾人服務。

這些條文因為使用了“應當”、理解、尊重、關心、幫助殘疾人這些說法，覺得不像是法律規定，而是宣傳口號。新的殘疾人事業的法律條文，應該避免或者少使用“應當”這樣的說法，該“必須”的就“必須”；該不要的口號就不要，實實在在的羅列出可執行的具體規定。

（三）殘疾人事業立意的轉變。

1.從慈善視野走向權利視野。我國大陸的殘疾人事業實際上還是慈善事業。就如“殘疾人保障法”第七條所稱的：全社會應當發揚人道主義精神，理解、尊重、關心、幫助殘疾人，支持殘疾人事業。請注意，應當慈善的時候，是可以不慈善的。

實際上，大陸的殘疾人事業遵循世界范圍內殘疾人事業的走向，邁向國際化、本土化、人文化是必然趨勢[5]。無論是英國的以殘疾人保障為核心的殘疾人保障的一體化福利體系（即以社會保險為基礎，輔之以高福利水平的社會化福利系統）、美國的自保公助型的保障模式（即對殘疾人的福利供給主要以社會保險為本、補充保障收入為輔）、日本的國家、市場、社會和家庭共同擔當的社會保障模式[6]。都反映出這種趨勢，這種趨勢的最大看點就是把保障的慈善視野轉為權利視野。

也就是說，殘疾人事業絕非是社會對殘疾人的慈善，而是其權利使然，是其作為人自身的特性、作為社會分子的地位使然。只有從慈善到權利、從賑濟到權利，才能沖破狹隘的保障觀念，打破殘疾人事業僅僅是殘疾人家庭的責任樊籬，建立起國家、社會、殘疾人家庭和殘疾人個人四位一體的責任系統。

2.從事本主義轉向人本主義。因為我們沒有整體考慮殘疾人事業，未能使之與整個國家事務一體化，加之有時忽略殘疾人群的現實需求，自然就使殘疾人事業帶有了就事論事的事本主義特色。這樣，只能在就事論事的層次上展開殘疾人事業。因此，還必須從事本主義轉向人本主義。殘疾人事業從慈善視野轉向權利視野必然要求在制定具體的事業準則和進行相應的活動時，把方向從事本主義轉向人本主義。此處的人本主義是指：一切以人為中心，一切為了人的利益，強調人是政策思考的邏輯起點的一種社會價值體系，其根本出發點是為了人的權利、尊嚴、需要、成長、發展以及最終實現人的價值[7]。只有法律、政策、管理行為中有了具體的殘疾人，才能使殘疾人事業真正保障國家、社會、殘疾人家庭和殘疾人個人的獲益。