鄉村振興背景下土地經營權入股公司的特別表決權研究

吳越 蔣平

在當前鄉村振興的大背景下，推進農業產業化和規?；蔀猷l村振興的重要內容。隨著“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革試點地推進，土地經營權入股公司作為一種重要的農村土地流轉方式，得到了《中華人民共和國農村土地承包法》(簡稱《農村土地承包法》)和《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)的肯定。不過，在農民股東與社會資本合作過程中，社會資本往往掌握著公司的控制權，農民股東的主體地位體現不足，很多時候處于被代表、被決定和被發展的困境(1)王春光《關于鄉村振興中農民主體性問題的思考》,《社會發展研究》2018年第1期,第34-38頁。。農村土地制度作為農村制度體系的基礎與核心，其優化與否，既是有效破解“三農”問題的前提，也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵(2)杜偉、黃敏《關于鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第1期，第12頁。。實踐中，農民以土地經營權入股公司后，在利益分配方面予以特殊關照的方式有兩種：一是對農民股東實行“保底收入”分配，二是對農民股東實行“保底收入+浮動分紅”分配機制(3)王琳琳《土地經營權入股法律問題研究》,《中國政法大學學報》2020年第6期,第99頁。。不過，將土地經營權股或集體股設置為優先股的安排(4)高海《農地入股中設置優先股的法律透析》,《現代法學》2012年第5期,第70-74頁。，仍然無法很好地保障農戶的土地權益，例如，當社會資本利用公司控制權處置土地經營權(如抵押或變賣)或者公司破產清算時，農戶的土地利益如何得到保障？盡管中央的政策反復強調保護農民的合法土地權益不受侵犯，但公司具有獨立法律人格和獨立財產權，中央的政策如何與公司法的自身制度相銜接？

《中華人民共和國公司法》(簡稱《公司法》)第一百三十一條規定：“國務院可以對公司發行本法規定以外的其他種類的股份，另行作出規定?！币虼耍瑢r民股東的股權結構進行特殊安排，能夠在公司法中找到合理依據。在“三權分置”改革背景下，土地經營權繼續擔負著農民生存的社會保障功能，必然要求土地經營權不能被徹底“資本化”。換言之，農民以土地經營權入股公司后，應當繼續對土地經營權保持必要的話語權。事實上，科創板企業中的特別表決權安排，對于農業公司中如何保護農民股東的土地權益具有啟示作用。不過，類別股在我國尚處于探索階段，對農民股東特別表決權的研究很少?；诠蓶|地位的平等性，構建農民股東的特別表決權是否具有合理性、可行性？哪些事項會觸發農民股東的特別表決權？農民股東行使特別表決權應遵循哪些程序規則？此類問題無法被《公司法》所涵蓋，但卻是土地經營權入股公司后構建農民股東特別表決權亟需關注、解決和細化的問題?；诖?，本文從社會資本與農民股東發生異質化分離的現實出發，揭示農民股東在公司經營中的弱勢地位，結合類別股的實踐經驗構建農民股東特別表決權規則，以期對農民股東喪失土地經營權控制的擔憂提出解決方案。

一 資本下鄉中股東同質化假設被異質化現實所取代

在股東同質化假設下，社會資本與農民股東之間具有相同或相似的利益，一人一票或一股一票均能較好地實現股東的利益。不過，現實的情況則復雜得多，股東之間的利益并不總是保持一致或趨同，股東異質化現象更加符合資本下鄉的實踐，即社會資本與農民股東對公司表決事項出現認識分歧，甚至形成利益沖突。

(一)社會資本與農民股東的同質化假設

早期的公司法理論家反復強調股東同質化假設，認為所有股東都有相同的利益，即最大化公司的剩余價值(5)Grant M. Hayden， Matthew T. Bodie, “One Share， One Vote and the False Promise of Shareholder Homogeneity,” Cardozo Law Review 30, no.2 (November 2008):448.。按照該假設，股東之間的同質性主要表現在兩個方面：一是在公司設立、運營等各個環節，各個股東具有相同或相似的能力向公司進行出資，股份只不過是資本在公司中無差別的表現；二是不同的股東具有共同的利益追求、共同的目的、相同的公司治理能力等，所有股東在公司層面均被視為理性的個體，任何個體的改變都不會改善“帕累托最優”的假設。隨著“三權分置”改革的推進，農業生產與社會資本之間的藩籬被打破，引入社會資本參與鄉村振興，有利于實現農業規模經營和產業升級。同時，在國家政策及立法層面，均強調社會資本不能侵害農民股東利益，其治理邏輯仍然是基于股東同質化假設。例如，《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》第七條強調，“工商資本進入鄉村，要依法依規開發利用農業農村資源，不得違規占用耕地從事非農產業，不能侵害農民財產權益”；《中華人民共和國鄉村振興促進法》(簡稱《鄉村振興促進法》)第五十五條明確規定，“國家鼓勵社會資本到鄉村發展與農民利益聯結型項目，鼓勵城市居民到鄉村旅游、休閑度假、養生養老等，但不得破壞鄉村生態環境，不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益”。從資本下鄉的運行情況來看，下鄉資本為農業領域帶來規模經濟效應，為農業技術進步與人力資本提升創造知識溢出效應，同時促進了農村合作性組織的發展(6)涂圣偉《工商資本下鄉的適宜領域及其困境擺脫》,《改革》2014年第9期,第75-76頁。。鄉村振興既要引進社會資本，更要讓社會資本良性運轉(7)葛宣沖《內生與外入：“美麗資本”與“資本下鄉”的共建》,《經濟問題》2020年第8期,第114頁。。因此，基于股東“同質化”假設，外來投資者與農民股東之間相互促進、和諧發展。一方面，要求社會資本經營公司必須符合國家的產業布局，以實現鄉村振興為己任，切實保障農民權益；另一方面，農民股東要拋棄小農意識，切實維護社會資本利益，共同促進公司持續、健康、穩定地發展。在這樣的假設下，社會資本與農民股東的差異可以被忽略，一股一權的表決權安排能夠達到公司治理的最優效果。然而，社會資本與農民股東實現協同發展，必須建立在股東同質化假設的基礎上，但實際運行中兩者之間的利益沖突已經存在。

(二)社會資本與農民股東的異質化現實

農戶以土地經營權入股，通過股份合作或者入股農業公司的方式形成的新型農村集體經濟組織成為新時代中國特色社會主義建設和農村產權制度改革的亮點(8)王德剛、孫平《農民股份制新型集體經濟模式研究——基于鄉村旅游典型案例的剖析》,《山東大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期,第142-144頁。。不過，在新型農村集體經濟改革中，社會資本與農民股東之間的沖突是客觀存在的，股東之間逐漸出現異質化，主要體現在三個方面。一是社會資本與農民股東的目的存在差異。雖然大多數投資者下鄉是為了進行農業生產或通過農業經營獲取收益，但資本天生具有逐利性，部分外來投資者利用農業企業片面追求經濟利益，忽視農業生態環境建設，損害農民的公共利益(9)曹俊杰《工商企業下鄉與經營現代農業問題研究》,《經濟學家》2017年第9期,第68頁。。而農戶選擇以土地經營權入股公司主要是為了獲得高出固定租金水平的公司紅利(10)李燦、陽榮鳳《農地經營權入股公司的差異化股權配置及其實現路徑構想》,《中南大學學報(社會科學版)》2021年第1期,第92頁。，并且從土地上解放出來的勞動力可以轉移到二三產業，獲取比農業生產更高的收益，或者實現就地就業，成為農業產業工人，這樣一來，農民既可獲得投資收益或地租，又可賺取工資(11)孟祥丹、丁寶寅《“資本下鄉”后留守婦女的生計變遷及其對性別關系的影響》,《中國農業大學學報(社會科學版)》2020年第4期,第125頁。。二是治理公司的能力存在差異。外來投資者不僅具有資金優勢，同時還具有成熟的公司治理經驗，為了實現投資收益的最大化，外來投資者積極尋求對農業公司的控制權。資本下鄉后，農民完全處于被動參與狀態，同時缺乏參與意識和參與能力，只關心自身每年固定的土地流轉收入和宅基地拆遷補償，對于企業如何改造農村和農業并不關心(12)陳曉燕、董江愛《資本下鄉中農民權益保障機制研究——基于一個典型案例的調查與思考》,《農業經濟問題》2019年第5期,第67頁。。從制度層面來看，村級組織是農戶利益的保護者，是農民心目中的當家人，但相對于資本的強大力量，村級組織在資本面前也是弱勢的，只能服從于資本的利益(13)安永軍《政權“懸浮”、小農經營體系解體與資本下鄉——兼論資本下鄉對村莊治理的影響》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2018年第1期,第38頁。。三是社會資本與農民股東出現利益分化。外來投資者的引入確實在一定程度上改善了農民的收入水平、促進了農村的經濟發展，不過，社會資本仍然無法改變獲取投資收益的目的。在“三權分置”改革的政策推動下，土地經營權雖可進行投資性流轉，但仍然肩負著農民的社會保障功能，作為農民抵御市場經濟波動的避風港。因此，在這樣的異質利益驅動下，社會資本和農民之間存在著不可避免的利益沖突。換言之，資本下鄉會導致農民被迫地接受來自社會資本的利益競爭，加之資金的優勢，從而使社會資本處于絕對的強勢地位，而相對弱勢的農民股東難以分享投資收益(14)望超凡《資本下鄉與小農戶農業收入穩定性研究——兼論農村產業振興的路徑選擇》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2021年第1期,第12頁。。總的來說，資本下鄉后，按照傳統公司法理論所堅守的股東“同質化”假設已經無法適應社會資本與農民股東出現異質化的現實，倘若農業公司的治理繼續沿襲“一股一權，同股同權”的常態化制度安排，非但不能促進農村經濟的發展，反而會成為社會資本與民爭利的利器。因此，應通過巧妙的制度設計，化解社會資本與農民股東的利益沖突。

二 構建農民股權特別表決權的可行性及事項

我國《公司法》并未系統性地規定特別表決權制度，但國內外類別股的實踐可為農民股東特別表決權的構建提供有益參考。特別表決權作為保障農民股東權益的一項重要措施，關系到農村土地經營權市場的發展，制度安排不當可能導致利益失衡，若過分偏重農戶利益則可能不利于吸收社會資本，若過分倚重外來投資者利益則可能不利于農戶土地權益保障。因此，特別表決事項的確定，將直接影響到社會資本與農民股東之間的權利劃分和利益分配，是特別表決權制度安排中的關鍵因素。

(一)類別股的實踐為特別表決權的構建提供借鑒

實踐中，最具有代表性的類別股包括兩類：第一類是在公司盈余分配或公司剩余財產分配方面有特殊安排的股份，如優先股、劣后股與普通股；第二類是在投票權方面有特殊安排的股份，較為常見的是公司可創設雙層普通股:A類普通股是一股一個表決權，B類普通股是一股十個表決權(“多投票權股”)(15)朱慈蘊、沈朝暉《類別股與中國公司法的演進》,《中國社會科學》2013年第9期,第150頁。。顯然，特別表決權股就屬于在投票權方面有不同安排的股份。因此，以普通股的表決權為參照標準，按照股東表決權的強弱，可將類別股劃分為三類：一是標準表決權股，包含標準普通股、管理股、混合股；二是強表決權股，包含超級表決權股、金股、混合股；三是弱表決權股，包含限制表決權普通股、優先股等(16)李燕、郭青青《我國類別股立法的路徑選擇》,《現代法學》2016年第2期,第73-74頁。?；诠蓶|平等性的考慮，在類別股中表決權與收益權總是相互牽制，換言之，強表決權股往往以犧牲收益權為代價，而弱表決權股則尤為突出收益權的保障，前者如金股，后者如優先股。從金股的運行實踐(17)金股的持有者通常是政府，往往擁有不少特殊權利，這些權利可以讓金股股東為了自身的利益阻止或促使公司形成特定決議，包括限制股份收購權、董事任命權、否決公司重要決策權等。參見:王建文《論特定股東同意型防御性條款的規制模式與法律效力》,《政治與法律》2017年第3期,第117頁。來看，金股沒有普通投票權但是享有一票否決權，其重要特征就是沒有收益權，不能進行抵押或擔保，但政府掌握對私有化國企中重大事項的事后否決權(18)王樂錦、蘇琪琪、綦好東《我國國家特殊管理股制度構建：基于國外經驗借鑒的研究》,《經濟學動態》2018年第9期,第54頁。。此外，優先股表現為在紅利派發或者公司清算時的剩余財產分配方面具有優先于普通股股東的償付權利的股份(19)汪青松《股份公司股東權利多元化配置的域外借鑒與制度建構》,《比較法研究》2015年第1期,第50頁。。但作為對價，優先股的表決權受到限制。《優先股試點管理辦法》第二條中明確規定，“其股份持有人優先于普通股股東分配公司利潤和剩余財產，但參與公司決策管理等權利受到限制”。比較而言，金股與優先股雖然強化了類別股東的表決權或收益權，但這種片面的優先性以犧牲其他權利為代價，無法同時保障農民股東的收益權和控制權。因此，只能基于《公司法》第四十二條的但書條款構建新的類別股，充分借鑒金股、優先股等類別股的實踐經驗，構建農民股東特別表決權。

(二)賦予農民股東特別表決權具有可行性

作為類別股之一，特別表決權股是指每一特別表決權股份擁有的表決權數量大于每一普通股份擁有的表決權數量，其他股東權利與普通股份相同(20)郭富青《論公司法與鄰近法律部門的立法協同》,《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第6期,第168頁。。因此，特別表決權股的優勢在于既能確保股東收益權，又可獲取對特別事項的加倍話語權，其實質為“同股不同權”，這也是對股東權利禁止分離規則的突破，打破了股東經濟性權利與參與性權利的等比例配置(21)李燕《雙層股權結構公司特別表決權濫用的司法認定》,《現代法學》2020年第5期,第109頁。。立法層面上，2020年修訂的《上海證券交易所科創板股票上市規則》第四章第五節明確規定了特別表決權的具體內涵、適用條件以及行使的限制。具體而言，上市公司適用特別表決權需要滿足以下條件：一是持股主體特定，如上市前后擔任公司董事的人員等；二是享有特別表決權的股東持股比例在10%以上；三是每份特別表決權股權的表決權數量相同，且不得超過普通股權表決權數量的10倍；四是普通表決權股比例不低于10%，目的在于保障普通股東可能的否決權。因上市公司具有公開性、公眾性的特點，給予特別表決權一定的限制是恰當的，也是必須的。而社會資本投資的農業公司主要是有限公司，不會涉及廣大投資者的利益，況且農民股東在公司中往往處于弱勢地位，自然也就沒有必要對特別表決權給予諸多限制。相反，如果按照“一股一權”的股權結構安排，當外來投資者持股比例達到2/3以上時，就擁有公司絕對控制權，董事會成員不過是外來投資者的代言人，農民股權也僅僅享有“無濟于事”的否決權。因此，持有低權重表決權的股東難以通過股東大會阻止影響公司結構變化的議案生效，這可能進一步加重我國控股股東濫用控制權侵害其他股東利益的風險(22)張赫曦《特別表決權股東信義義務構建》,《中國政法大學學報》2021年第3期,第155-156頁。。

事實上，賦予農民股東特別表決權不僅在公司法上具有重要的理論意義，而且還能解決土地經營權性質的認識分歧。由于受到法律進路思維的不同，對于土地經營權的權利屬性形成了“物權說”、“債權說”以及“物權化債權說”等不同觀點(23)房紹坤《民法典用益物權規范的修正與創設》,《法商研究》2020年第4期,第40頁。，進而對土地經營權入股公司的性質也產生了巨大爭議。同意“物權說”觀點的學者認為，“所有權是農戶承包權的母權，農戶承包權是經營權的母權，農戶承包權與土地經營權同為用益物權”(24)蔡立東、姜楠《農地三權分置的法實現》,《中國社會科學》2017年第5期,第117頁。。按照此種觀點，土地經營權入股公司后就發生“物權性流轉”，即農民取得公司股權，土地經營權由公司所有。否認“物權說”的觀點認為，應將土地經營權定性為債權，但賦予其登記能力，給予其類似物權的保護(25)高圣平《承包地三權分置的法律表達》,《中國法學》2018年第4期,第276頁。。因此，農民以土地經營權出資就應定性為債權，類似于《民法典》中的租賃權，可以理解為先通過租賃將土地承包經營權流轉分置出債權性土地經營權，農民進而以債權性土地經營權入股到合作社(26)高?！丁崔r民專業合作社法〉的改進與完善建議》,《農業經濟問題》2018年第5期,第48頁。。對土地經營權入股公司性質的爭議，其癥結在于農民股東將失去對土地經營權的控制，徹底喪失對土地的依賴，甚至會擔心社會資本改變土地性質或用途，畢竟農地仍需要發揮社會保障功能。顯然，特別表決權的構建能夠回避土地經營權性質之爭，即便發生“物權性流轉”，農民股東也能夠通過行使特別表決權達到控制土地經營權的目的。此外，構建農民股東特別表決權的意義還在于能夠克服優先股、金股等類別股的制度缺陷，在現有利益分配模式不變的前提下，進一步鞏固農民股東對公司的控制權。例如，根據上市公司擴大表決權模式，在社會資本持股比例達到67%時，按照特別表決權10倍上限進行計算，即便農民股東持股比例為33%，其表決權仍然可擴大至83%左右(27)假如按照1%的股權對應1份表決權，社會資本表決權為67份。因農民股東的表決權擴大10倍，則表決權由33份擴大至330份，因此，農民股東所占表決權比例約為83%，能夠決定公司所有事務。，形成對公司特別表決事項的絕對控制。當然，除了擴大表決權模式之外，還可采取分類表決模式，即將農民作為一種類別股東，其價值在于為農民股東提供事前救濟手段，凡根據法律、行政法規以及公司章程的規定須經農民股東表決的議案，未經農民股東進行類別表決，公司決議不能成立。

(三)構建農民股東特別表決權涉及的表決事項

我國《公司法》雖未直接規定類別股，但結合優先股、特別表決權股的規定來看，其規制思路主要集中在損害類別股東權益的事項上。因此，農民股東的特別表決事項仍然應圍繞其權益受損的現實，著重關注可能損害農民股東權益的事項。世界各國、各地區類別股的分類表決事項主要有三種立法體例：一是概括立法模式，即僅概括性地規定變動、損害類別股東權益的事項應取得類別股東的同意，主要有英國和我國臺灣地區；二是列舉立法模式，即詳細地列明適用分類表決的具體情形，日本和美國屬之；三是概括加列舉模式，以德國為典型代表(28)王建文《論我國類別股股東分類表決制度的法律適用》,《當代法學》2020年第3期,第125頁。。采用列舉立法模式能夠明確特別表決權的具體事項，但作為兜底，宜由公司章程或法律、行政法規增加其他特別表決事項，具體如下。

1.修改公司章程中特別表決權的種類、數量、權利內容

公司章程作為團體自治的憲章，即便立法上明確賦予農民股東特別表決權，但若社會資本利用其控制地位，通過修改公司章程的方式來限制、剝奪農民股東的特別表決權，那么特別表決權也將形同虛設。因此，為進一步強化農民股東對土地經營權的控制，應將公司章程的修改納入到特別表決權范圍。不過，在比較法上，為了防止類別股東大會權利過大，均對類別股東修改公司章程的權利進行必要的限制。例如，《日本公司法》第322條將章程修改類別表決權事項限定在股份類別的追加、股份內容的變更以及股份總數或授權類別股份總數的增加(29)《日本公司法》,吳建斌編譯,法律出版社2017年版,第171頁。；《特拉華州公司法》第242條、美國《商業公司法》第10.04條、《英國2006年公司法》第630、631條均將修改公司章程的事項限定在類別股的數量、類別、權利內容的范圍內(30)《特拉華州普通公司法》,徐文彬、戴瑞亮、鄭九海譯,中國法制出版社2010年版,第110-111頁；《美國公司法規精選》，虞政平編譯,商務印書館2004年版,第96-98頁；《英國2006年公司法》,葛偉軍譯,法律出版社2008年版,第391-392頁。。顯然，章程的修改并不是觸發特別表決權的關鍵，通過修改公司章程損害農民股東的利益才是關注的焦點。因此，為了劃分普通股東大會與特別表決權股東大會的表決權限，應進一步將章程修改的事項限定在特別表決權的種類、數量、權利內容，此類事項是特別表決事項的核心、基礎，其修改應由農民股東自行決定。

2.對土地經營權實施處分行為

根據公司法的基本原理，農民股東以土地經營權入股公司后，因土地經營權已移轉至公司，公司可自行決定對土地經營權的處分，如流轉、抵押等。不過，根據“物權說”、“債權說”以及“物權化債權說”等不同觀點，土地經營權是否流轉至公司仍然受到法律進路思維的影響。具體而言，只有在“物權性流轉”觀點之下，才能實現農民股東與公司財產的相互獨立；按照否認“物權性流轉”的觀點，農民股東與出租人等債權人無異，將極大限制公司財產的獨立性，影響土地經營權的再次流轉。事實上，在公司對土地經營權實施再次流轉、抵押等處分行為時，因土地經營權已流轉至公司，不宜再從立法層面強行保留農民對土地承包權的處置權，基于公司與股東之間人格的相互獨立，應交由股東會決定。按照特別表決權的構建思路，即便土地經營權發生“物權性流轉”，農民股東仍可以通過行使特別表決權保留對土地經營權的控制權。如此，可化解承包人對土地經營權的控制與公司獨立人格之間的矛盾，同時回避土地經營權性質之爭。需要指出的是，實踐中部分農業公司為了解決農民生產積極性不高、監督成本過高的問題，往往又將土地回租給農民，那么對于回租事項是否仍需要取得農民股東的同意？事實上，現實中采取“反租倒包”的集體經營模式有利于解決監督困難并組織大規模的農業生產(31)徐宗陽《資本下鄉的社會基礎——基于華北地區一個公司型農場的經驗研究》,《社會學研究》2016年第5期,第71頁。，況且土地經營權的回租發生在農戶與公司之間，仍屬于當地農民內部之間的流轉，此時沒有必要再由農民股東進行特別決議。因此，公司對土地經營權實施轉讓、抵押、對外出租等處分行為，應交由農民股東進行特別表決，這樣可劃清土地經營權的產權界限，理順農民股東、社會資本以及公司之間的關系。

3.改變土地經營權的用途或性質

土地經營權的用途或性質應當符合法律法規，嚴禁任何個人、單位私自改變。在大多數情況下，資本是逐利的，如果流轉入公司的土地不種植糧食，或是為了追求短期利益而大量使用農藥、化肥等，就會造成土壤肥力下降、土壤性質改變等不可逆的現象，甚至觸碰耕地紅線、危及農地安全。因此，有必要將土地經營權用途或性質的改變交由農民股東進行特別表決。實踐中，對于是否改變土地農業用途的認定，應至少把握兩個標準。一是形式標準，即基本農田不得改變為非基本農田，而是否屬于基本農田以及基本農田的用途，都有明確的規劃認定和法律規定。二是實質標準，即用途改變不得破壞耕作層。就實質標準而言《土地利用現狀分類》也只是提供了一個初步的范圍判斷，在此基礎上還應進行更進一步的實質判斷(32)王洪平《發包方土地經營權流轉合同終止權研究》,《法學論壇》2019年第5期,第36頁。。此外，對于土地經營權性質的改變主要是指將農用地變更為建設用地，將其納入到特別表決事項中，可以避免社會資本利用其控制地位隨意改變農地性質。但需注意的是，即便改變農地性質經過農民股東特別決議，仍需按照有關土地的法律法規履行行政審批手續。

4.公司章程或法律、行政法規規定的其他事由

上述列舉的特別表決事項無法涵蓋實踐中損害農民股東權益的各種情形，因此，為了兼顧既定表決事項的確定性與靈活性，應設置兜底條款，增加特別表決事項的彈性?？傮w而言，可通過兩種途徑拓展既定表決事項的范圍。一是允許公司章程增加農民股東的特別表決事項。公司章程作為股東之間自由協商的產物，只要未違反法律法規，原則上應肯定其效力?，F階段，農民股東的討價還價及公司治理能力遠不及社會資本，農民股東要想擴大特別表決事項絕非易事，而且社會資本也可通過挖掘隧道變相掏空公司，不會發生農民股東利用特別表決權損害外來投資者利益的情形。因此，允許社會資本與農民股東通過公司章程增加特別表決事項，必然是充分協商、權衡利弊后的結果，沒有禁止的必要。二是授權法律、行政法規增加農民股東的特別表決事項?？紤]到公司作為市場經濟主體參與交易的重要組織形式，須盡力避免公司的組織規則存在地域性差異，應由全國性法律法規的制定主體增加表決事項，即法律、行政法規可規定其他特別表決事項。

不過，任何制度都不可能絕對完美，特別表決權也不例外。特別表決權強化了農民股東對土地經營權的控制，但加大了外來投資者對公司經營的擔憂。因此，有必要對農民股東的特別表決權進行限制。此外，“原則+例外”的立法模式非但不會造成法律體系內部的沖突，反而能夠進一步增加特別表決權適用的靈活性。實踐中，可從三個方面對農民股東特別表決權進行限制。一是農民股東作為公司的控股股東，可通過普通股東會直接決定公司所有事情，無必要再賦予其特別表決權。但為了避免農民股東在增資擴股中因股權被稀釋而喪失公司的控制權，也可提前設置特別表決權。二是農民以招標、拍賣、公開協商等方式流轉的土地經營權入股公司，賦予農民股東特別表決權可能會限制此類土地的流轉。三是地方性法規以及地方性政府規章作出的限縮規定，其限制意義在于授權地方政府結合實際情況來穩步推進農民股東的特別表決權。

三 農民股東行使特別表決權的規則

立法上明確規定特別表決權事項，可以告訴農民股東享有何種權利，但若僅停留于此，也可能造成法律上的“利器”因長期擱置而變得滯鈍、和緩。因此，有必要進一步明確農民股東行使特別表決權的程序規則，讓紙上的權利走向田間地頭。

(一)特別表決權的行使主體

在“三權分置”改革背景下，家庭承包經營權是土地經營權最典型的設立方式，但根據《民法典》第三百四十二條的規定，“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權”。以家庭承包方式流轉而來的土地經營權進行出資的，農民股東可直接入股公司，也可通過合作社、聯合社間接入股公司。在直接入股模式下，農民股東是特別表決權的享有者，在表決事項屬于特別表決權范圍時，農民股東可以直接行使特別表決權，并按照特別表決權的議事規則形成決議；在間接入股模式下，合作社、聯合社是特別表決權的行使主體，農民股東只能按照合作社、聯合社的章程行使表決權，從而間接享有農業公司的特別表決權。值得注意的是，農民通過聯合社間接入股公司時，農民股東只有先按照合作社的章程形成決議，然后再按照《中華人民共和國農民專業合作社法》(簡稱《農民專業合作社法》)第六十條“農民專業合作聯合社的成員大會選舉和表決，實行一社一票”。因此，在直接入股和間接入股模式下，農民股東均能影響特別決議，區別在于加入合作社、聯合社之后，需先按照合作社、聯合社的議事規則形成有效決議，進而形成農業公司的特別決議。需要指出的是，在直接入股與間接入股模式下，因土地承包經營權的社會保障屬性不會改變，即便農民股東發生股權轉讓、繼承，受讓人或繼承人仍然享有特別表決權，而不應受到類似超級表決權中“日落條款”的約束。除此之外，土地經營權的取得方式還包括招標、拍賣、公開協商等，這種方式取得的土地經營權不同于家庭承包方式流轉而來的土地經營權，取得主體不限于農戶且客體是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒地、荒丘、荒灘(“四荒地”)等農村土地。實踐中，因“四荒地”不具有社會保障功能，國家鼓勵社會資本開發、整治這類土地，即便部分農戶通過此種方式取得土地經營權，其經濟條件也明顯優于普通農戶，甚至與外來投資者無異。因此，農戶通過其他方式(招標、拍賣、公開協商等)取得土地經營權而入股公司，不宜再賦予農民股東特別表決權。

(二)特別股東大會的召開形式

特別表決權的價值在于賦予農民股東對特別表決事項進行單獨表決的權利，避免社會資本利用對公司的控制權侵害農民股東權益，因此，應盡量確保農民股東行使表決權是其真實意思表示，未受到社會資本的干擾。在表決事項涉及到類別股東權益時，需要在普通股東大會之外分類召開類別股東會，類別股股東對變更其在公司中的參與權的有關公司議案作出意思表示(贊成、反對或棄權)，從而形成類別股股東團體的意思(33)劉勝軍《類別表決權:類別股股東保護與公司行為自由的衡平——兼評〈優先股試點管理辦法〉第10條》,《法學評論》2015年第1期,第99頁。。結合類別股的實踐，農民股東行使特別表決權的方式主要有兩種：一是與普通股東會同時召開，但分別表決、計票，最終形成兩個股東會決議；二是單獨召開特別股東會，由農民股東對特別表決事項進行單獨表決，以此確保特別股東會的獨立性。事實上，“共同召開，兩個決議”模式和“分別召開，兩個決議”模式均能有效保障農民股東權益，至于公司采取何種模式，可由公司章程自行決定。若進一步發展為公眾公司，則應接受統一監管。普遍認為公眾公司采取“分別召開，兩個決議”模式能夠較好保護特別股東利益，畢竟公眾公司能夠承受住決策上的“不經濟”。值得注意的是，無論采取何種方式召開股東會，必須確保農民股東行使表決權之前獲知表決事項，否則，農民股東將無法作出符合其內心真意的決定。

(三)特別股東大會的決議形成規則

結合國內外類別股的實踐，形成特別股東大會的決議方式有兩種：一是擴大表決權模式，即普通股東與特別表決權股東均可參與特別事項的表決，只不過特別表決權股東所持每股表決權的數量高于普通股東每股表決權數量，如2020年修訂的《上海證券交易所科創板股票上市規則》中規定了10倍表決權的上限；二是分類表決模式，即特別表決事項直接由類別股東表決，普通股東不參與表決?？紤]到農民股東入股公司的組織類型主要為有限公司，可采取分類表決模式。其原因在于，擴大表決權模式計算方式復雜，適用條件苛刻，而分類表決模式簡單易懂，能夠借鑒國內外類別股的立法實踐，農民股東也更容易接受。在類別股東會決議形成規則方面，日本現行公司法第324條規定，“除章程另有規定的情形外，類別股東大會決議，由持有該類別股份的全體股東過半數表決權的股東出席，并以出席會議的該股東過半數表決權通過”(34)《日本公司法》,吳建斌編譯,第173頁。。同時，國內有觀點認為關于公司章程的修改以及公司合并、分立、解散等決議動搖類別股股東基礎性權利的，類別股東的出席人數應當不少于1/3且經由出席會議的2/3以上通過，公司決議才正式生效(35)馮果、諸培寧《差異化表決權的公司法回應：制度檢討與規范設計》,《江漢論壇》2020年第5期,第111頁。。因此，類別股東會決議的形成規則主要從出席會議的人數以及表決權的通過比例進行設計。在形成農民股東的特別決議時，涉及到“對土地經營權實施處分行為”、“改變土地經營權的用途或性質”以及“公司章程或法律、行政法規規定的其他事由”的一般事項時，建議由農民股東過半數出席且經出席會議的過半數股東通過。不過，在發生“修改公司章程中特別表決權的種類、數量、權利內容”的特別事項時，建議由農民股東過半數出席且經出席會議的2/3以上股東通過。在農民股東進行特別表決時，相互之間具有平等性，應按照“一人一票”的規則進行表決，而不宜采取“一股一票”的投票方式。其目的在于防止農民股東內部之間出現因土地經營權出資價值的不同而形成“大小股東”的差異，同時這樣的表決規則也更能符合《農民專業合作社法》的精神。

四 結語

在“三權分置”改革背景下，農村土地具有了較強的流動性，但在農民以土地經營權入股公司后，社會資本往往擁有公司的控制權，因此，如何保障農民股東權益成為了關注的焦點。金股、優先股等類別股的實踐經驗表明其無法同時兼顧農民股東收益權與對土地經營權的控制權，可行的辦法就是對社會資本與農民股東的表決權進行差異化安排，即賦予農民股東特別表決權?？紤]到《公司法》的商事基本法地位，僅能規定類別表決的原則性規定，不宜對農民股東的特別表決事項進行詳細規定，但須擴大《公司法》第四十二條“但書條款”的范圍，即變更為“但是，公司章程或法律、行政法規另有規定的除外”。同時，未來在修訂《農村土地承包法》、《鄉村振興促進法》以及制定有關土地經營權的法律法規時，可對農民股東的特別表決事項作出具體規定，并在立法上體現為強制性規定，即公司股東無法通過公司章程排除適用。

農民股東特別表決事項應主要包含“修改公司章程中特別表決權的種類、數量、權利內容”，“對土地經營權實施處分行為”，“改變土地經營權的用途或性質”，但作為兜底，應當允許公司章程或法律、行政法規增加其他事由，這樣可以增強既定表決事項的彈性。但需強調的是，特別表決權的行使主體既包括農民直接入股公司，也包括通過合作社、聯合社間接入股公司，不過，應排除農民以其他方式設立土地經營權的情形。同時，在間接入股模式下，農民股東應先按照合作社、聯合社的章程形成有效決議，再由合作社、聯合社以股東身份行使特別表決權。在召開特別股東大會時，召開方式可由公司章程自行約定與普通股東大會共同召開或單獨召開，但應確保農民股東做出的表決意見是其真實意思表示。此外，在形成特別決議時，可援引合作社、聯合社的“一人一票”民主決策機制，原則上按照“過半數股東出席且過半數出席股東通過”，但針對“修改公司章程中特別表決權的種類、數量、權利內容”的事項，應當按照“過半數股東出席且2/3以上出席股東通過”。

誠然，社會資本下鄉為農村帶來了資金、引進了先進的管理經驗，但同時也引發諸多公司治理問題。特別表決權的構建能夠加強農民股東對土地經營權的控制，但也可能降低外來人員的投資熱情，甚至引發社會資本與農民股東對特別表決權的爭奪。目前，對特別表決權的研究大多是在上市公司中討論，鮮有涉及有限公司，更未延伸至農業公司。因此，本文僅是從強化農民股東對土地經營權的控制進行的嘗試性研究，特別表決權的具體規則尚需反復推敲、實踐，還有待繼續深入研究以對特別表決權制度形成系統性認識。