義務教育階段校外培訓服務準入制度的反思與前瞻
——兼評“雙減”政策全面規范校外培訓行為任務的落實

何 穎

近年來，隨著人們受教育需求的不斷提升和現代服務業的創新發展，以市場化方式滿足中小學生個性化教育需求的校外培訓服務飛速發展。炙熱的培訓市場在以多樣化的內容和形式滿足學生部分需要的同時，也出現了“市場失靈”亂象。為規范校外教育培訓活動，保證中小學生健康成長，國家相繼出臺了一系列政策，以準入規范為起點開展校外培訓服務治理，逐步建立起了校外培訓監管制度。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱“雙減”政策)，提出“堅持從嚴治理，全面規范校外培訓行為”的任務(15)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，人民出版社2021年版，第6頁。。相關政策在“依法治理、標本兼治”的工作原則指導下，在要求規范培訓服務行為和強化常態運營監管的同時，更從行業入口環節提出了“堅持從嚴審批”的若干新要求，進一步發展了校外培訓的準入制度。

準入監管是公權力部門以事前監管保障市場秩序的重要手段，也是后續事中監管和事后監管制度構建的重要參照。具有良好系統性的準入制度是準入監管發揮實效的前提。從依法治教的視角出發，為有效運行新規，科學開展校外培訓治理，亟需結合相關法律政策規定與學理法理，以“系統性”為標準審視義務教育階段校外培訓服務準入制度的模式特征與結構機理，并以此為基礎進一步發展完善準入制度。

一 分類管理，雙重模式：義務教育階段校外培訓服務的現行準入制度

自1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)頒布以來，在第十九條“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”(16)《中華人民共和國憲法》，中國民主法治出版社2018年版，第11頁。的鼓勵下，校外培訓與其它民辦教育事業同步發展。在“自主自愿、平等交易”的市場規則驅動下，義務教育階段校外培訓形成了規模不一、形式復雜、組織多樣、內容各異的龐雜體系(17)朱益明、李茂菊、徐影《論校外培訓機構的教育定位與治理》，《青少年犯罪問題》2020年第4期，第45頁。。培訓服務的供給主體包括培訓機構和從業人員兩大類型：培訓機構是校外培訓服務的組織者，其規模各異，小規模培訓機構可以僅有一到兩名培訓教師，大規模的培訓機構在國內外設有大量連鎖分支機構并在“雙減”政策出臺前通過資本市場融資迅速擴張。從業人員是校外培訓服務的直接提供者，包括培訓機構中任職者，也包括未依托于任何培訓機構獨立開展校外培訓的人員。全面認識校外培訓服務市場及其運行規則，需要從整體性視角出發，系統審視當前機構和人員兩類供給主體的準入模式。

(一)義務教育階段校外培訓機構的準入：行政審批制度日臻成熟

改革開放以來，我國義務教育階段市場化校外培訓服務在實踐中不斷發展。國家對校外培訓機構的準入隨著實踐問題解決的需要和對市場化教育服務的深化理解不斷調整，逐步建立起了日益嚴格的義務教育階段校外培訓機構行政審批準入制度。這一過程大致可分為四個階段。第一階段為1997年國務院發布《社會力量辦學條例》之前，此時期國家尚未為民辦教育制定專門法律規范，校外培訓機構不具有獨立的法律身份，因此并沒有專門準入制度。第二階段自1997年至2016年，這一階段之初，《社會力量辦學條例》和2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)接續出臺，初步建立了校外培訓機構設立的行政審批制度：進行文化教育的非營利性校外培訓機構在教育行政部門和主管行政部門“先許可后登記”，營利性的校外培訓機構在工商行政管理部門登記注冊(18)《中華人民共和國民辦教育促進法》，教育部官網，2004年3月25日生成，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/moe_183/tnull_2306.html。。第三階段自2016年至2021年，以2016年《民辦教育促進法》全面修訂為標志性事件，在民辦教育分類管理的立法思路引領之下，《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》開始構建全面覆蓋營利性和非營利性兩類培訓機構的“先證后照”前置行政審批準入制度(19)《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號),中國政府網，2018年8月22日發布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。。第四階段以2021年“雙減”政策為起點，校外培訓機構的設立以“學科-非學科”和“營利-非營利”雙重維度精細分類并且從嚴規范。

在“雙減”政策提出“從嚴審批”的要求之后，機構準入的“先證后照”前置性行政審批模式日臻成熟。行政審批的責任主體上，教育行政部門統籌負責辦學資質審核，工商行政部門負責營利性機構的經營審核，民政部門負責非營利性培訓機構的運營資質審核(20)《民辦學校分類登記實施細則》，教育部官網，2017年1月5日生成，2021年9月3日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s3014/201701/t20170118_295142.html。。準入資格上，中小學校禁止參與校外培訓市場(21)《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號),中國政府網，2018年8月22日發布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。，營利性機構、金融資本和外資禁入義務教育階段學科類培訓領域(22)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第6、7頁。。準入范圍上，義務教育階段學科類校外培訓禁止新入，各地不再審批該范圍的辦學申請(23)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第6頁。。準入標準上，在對場所條件、師資條件、管理規范等準入要件進行全國性底線規范的基礎上，由省級教育部門為主制定本區域機構設置標準(24)《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號),中國政府網，2018年8月22日發布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。。其中對學科類培訓的標準更為嚴格，從事學科培訓的人員需具備相應學科的教師資格，學科類線上培訓采取審批制(25)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第7、8頁。。準入程序上，舉辦者在三年內完成設立申請，首先根據屬地原則獲得縣級以上人民政府教育行政部門審批頒發的辦學許可證，其后根據營利與否向工商行政部門或者民政部門注冊登記，取得營業資格，之后方可開展培訓(26)《中華人民共和國民辦教育促進法》，中國人大網，2017年2月20日生成，2021年9月15日訪問，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007551.htm。。準入秩序保障方面，要求嚴格行政執法，嚴肅查處未獲行政準入違規開展培訓的機構(27)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第7、15頁。。

從制度內容看，當前義務教育階段校外培訓服務的行政審批制度具有典型的行政管制主義特征。即為“保護商業免于無情的、你死我活的競爭，阻止壟斷的出現，保護消費者不被敲竹杠，也保護商業免于不安全產品和不公正的非法的商業手段”，政府以明確的準入資格要求、嚴格的準入范圍限制和高度規范化的行政責任機制對校外培訓服務機構的設立進行審批許可，以“解決開放自由市場缺陷”(28)肯尼思·F·沃倫《政治體制中的行政法(第3版)》，王叢虎等譯，中國人民大學出版社2005年版，第128頁。。

(二)義務教育階段校外培訓從業人員的準入：粗放型市場競爭模式逐步解構

“雙減”政策出臺以前，公權力對從業人員的準入監管相對有限。2008年以來逐步制定的相關規定，除了要求提升校外培訓從業人員的專業勝任能力之外，主要著力于禁止中小學在職教師從業。由于未對從業資格進行規范要求，人員從業準入幾乎完全由校外培訓服務人力市場的自由競爭來調節，缺乏穩定標準，準入模式較為粗放。

在“雙減”政策加強對從業人員的規范要求之后，行政部門密集出臺配套政策，加緊了對人員準入的規范。目前，在從業人員準入方面就明確傷害教育公共性的情形發展了五大從業限制。

其一，嚴禁中小學在職教師有償補課。中小學校在職教師有償補課一直為教育行政部門明令禁止。2008年教育部修訂《中小學教師職業道德規范》，在“為人師表”要求中明確提出“自覺抵制有償家教，不利用職務之便謀取私利”(29)《中小學教師職業道德規范(2008年修訂)》，教育部官網，2008年9月1日生成，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7002/200809/t20080901_145824.html。。此后，2008年教育部等四部門《關于規范教育收費進一步治理教育亂收費工作的實施意見》、2015教育部《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》、2018年《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》和2021年“雙減”政策等政策文件反復重申禁止中小學在職教師以各種形式參加有償補課。

其二，禁止未取得相應教師資格的人員從事義務教育階段校外學科類培訓。2018年《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》要求“從事語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓的教師應具有相應的教師資格”(30)《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號)，中國政府網，2018年8月22日發布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。，2021年“雙減”政策重申了這一要求。教師資格成為學科類培訓的個人從業準入門檻。

其三，禁止個人以個體經營方式從事義務教育階段學科類校外培訓。2021年9月《教育部辦公廳關于堅決查處變相違規開展學科類校外培訓問題的通知》(以下簡稱《通知》)明確“合規性學科類校外培訓一般是指證照齊全的校外培訓機構，在登記的培訓場所和規定的培訓時間，由其所聘請的具有教師資格的培訓人員，按照規定的培訓方式，面向中小學生提供的符合培訓內容要求的學科類培訓服務”(31)《教育部辦公廳關于堅決查處變相違規開展學科類校外培訓問題的通知》(教監管廳函〔2021〕8號)，教育部官網，2021年9月6日生成，2021年10月8日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210908_560508.html。。據此，以咨詢、“一對一輔導”、“住家教師”、“私教”、“獨立培訓教師”等名義個體經營學科類培訓被定性為違規行為，需“根據國務院《無證無照經營查處辦法》的規定予以查處”(32)《教育部辦公廳關于堅決查處變相違規開展學科類校外培訓問題的通知》(教監管廳函〔2021〕8號)，教育部官網，2021年9月6日生成，2021年10月8日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210908_560508.html。。

其四，禁止有特定違規和嚴重犯罪記錄者從事校外培訓工作。根據2021年9月教育部辦公廳、人力資源和社會保障部辦公廳聯合印發的《校外培訓機構從業人員管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，因違反其第十一條規定納入全國統一監管平臺的“校外培訓機構從業人員黑名單”者和“受到剝奪政治權利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰”者，不得成為校外培訓機構從業人員(33)《校外培訓機構從業人員管理辦法(試行)》(教監管廳函〔2021〕9號)，教育部官網，2021年9月14日發布，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210914_562912.html。。

其五，限制外籍人員入職義務教育階段校外培訓機構開展培訓活動。為保障對校外培訓服務的有效監管，2021年“雙減”政策對校外培訓服務個體提供者的國籍和居所作出了限制，要求“在境內的外籍人員要符合國家有關規定，嚴禁聘請在境外的外籍人員開展培訓活動”(34)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第9頁。。

除上述限制外，新近發布的《管理辦法》從原則上對機構從業人員提出了立德樹人、愛國守法、愛生敬業和具備教育能力的要求，但并未就這些要求設計具體的考核監督機制。隨著國家對義務教育階段校外培訓服務管理制度的完善，從業人員的準入要求還將進一步規范化。這一過程中，過去在從業人員準入上采取的粗放型市場競爭模式逐步被解構，人員準入朝向強化政府監管的方向發展。但是目前改革尚在起步階段，從業人員準入制度的未來模式尚不明朗。

二 取向一致，結構缺失：義務教育階段校外培訓服務準入制度的系統性反思

義務教育階段校外培訓服務準入制度根據機構組織和個體自然人的屬性進行區分，不僅是對2016年版《民辦教育促進法》“分類管理”要求的落實，更與校外培訓服務的復雜實踐格局相契合。然而，校外培訓服務的實踐雖然具有多樣化和差異化特征，但是這些實踐同處一個有機、復雜、統一的彼此聯系的教育生態系統(35)范國睿《美英教育生態學研究述評》，《華東師范大學學報(教育科學版)》1995年第2期，第88頁。。校外培訓服務系統功能的恰當發揮，以此系統內各組成部分的有機整合為基礎。對供給主體的準入既需要結合復雜的實際情況進行精準分類管理，也需要具有邏輯一致的整體性設計。分類管理本身絕不意味著整體制度缺失系統性。對系統性的研判需要深入當前準入制度的結構機理之中。

以“系統性”為標準，對當前義務教育階段校外培訓服務準入制度的主觀取向和客觀結構進行分析，當前準入制度雖然在主觀取向上盡力協調系統中的不同需求，具有較強的整體性，但是在客觀結構上尚不能充分滿足系統性的訴求。系統的結構與功能總是相互制約又相互轉化(36)魏宏森、曾國屏《系統論的基本規律》，《自然辯證法研究》1995年第4期，第22頁。，對于實現“雙減”政策提出的“全面規范校外培訓行為”(37)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第6頁。的目標來說，當前準入制度還存在不足。

(一)主觀層面兼顧需求，取向一致

制度的主觀取向包括對制度價值立場和目標定位的設計。在制度構建中，主觀理想先行于具體規則，并且對其進行定向(38)陳振明主編《政策科學》，中國人民大學出版社1998年版，第485頁。。義務教育階段校外培訓服務兼具教育功能和市場屬性，參與主體復雜，實踐類型多樣。因此，具有良好系統性的供給主體準入制度，需要從整體出發確立主觀層面的立場和目標，協調不同需要。以此標準衡量，當前的義務教育階段校外培訓服務準入制度有意識地兼顧了價值取向上堅守公益和尊重私意的立場，并考慮了目標定位上規范市場和引導發展的需要。

1.價值取向兼顧公益堅守和私意尊重

義務教育階段校外培訓服務是一種主要以市場機制運營的教育公共服務，兼具“公”“私”雙重屬性。因此，相應監管既必須堅守公共服務的公益性，又需要特別注意兼顧其內在的私意性。我國義務教育階段校外培訓服務準入制度積極協調此雙重屬性，在致力保障教育服務的公益性的前提下，避免片面偏廢，為合法私意的滿足保留了空間。

首先，義務教育階段校外培訓服務準入制度始終恪守公益性的價值立場。教育公益性是現代教育的基本制度特征，也是我國法律確定的公共教育價值取向。《中華人民共和國教育法》第八條規定“教育活動必須符合國家和社會公共利益”(39)《中華人民共和國教育法》，新華網，2015年12月28日發布，2021年9月15日訪問，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-12/28/c_1117592219.htm。。2002年和2016年兩版《民辦教育促進法》第三條都堅持“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”(40)《中華人民共和國民辦教育促進法》，教育部官網，2004年3月25日生成，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/moe_183/tnull_2306.html；《中華人民共和國民辦教育促進法》，中國人大網，2017年2月20日生成，2021年9月15日訪問，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007551.htm。。在國家構建校外培訓服務準入制度的過程中，雖然對教育公益性的理解和實踐方式有所調整，但公益性的價值堅守始終如一。特別是“雙減”政策，有的放矢地強化義務教育階段學科類校外培訓的準入監管，提前設防服務供給者的能力不足，遏制無視教育公益屬性的盲目尋利，能夠有效規避不當準入為校外培訓行業、受教育者權益乃至社會公共利益造成的風險。

其次，義務教育階段校外培訓服務準入制度自覺克制公權力以尊重私意性。校外培訓服務基于服務供給雙方的自愿合意而成立。私意性是此類活動的內在特性，也是其與義務教育階段學校教育的性質區別。義務教育階段校外培訓服務的準入制度雖然在發展中不斷強化政府干預，但始終對合理范圍的市場化運作保留認可，便是基于對培訓服務私意性的正確認識。

2.目標定位綜合規范市場和引導發展

義務教育階段校外培訓服務準入制度在發展中逐步強化了對培訓服務供給主體的身份要件、專業資質及其供給方式的規范。日趨嚴格的準入規定不斷限縮培訓服務供給主體的來源和活動，“雙減”政策出臺后甚至引發校外培訓市場的“坍塌式”變革(41)王敏《30天：一個近萬億市場轟然倒塌》，“深燃”微信公眾號，2021年8月23日發布，2021年8月25日訪問，https://mp.weixin.qq.com/s/PzfqVxhlFzRAMkmzw4MS6A。。但是準入制度本身并未禁止興辦各種類型的校外培訓服務，政府嚴格準入的目的指向也并不是取締校外培訓市場。準入制度及其變革一方面旨在革除校外培訓服務盲目逐利的“市場失靈”弊病，避免市場機制在國民教育體系之外構建體量龐大的影子教育體系，重構指向公平的健康教育生態；另一方面意在引導機構和人員朝向專業化方向合理發展，以保證校外培訓服務回歸育人本位，立足全人發展，深耕教研創新，真正提供滿足個性化成長需要的優質教育產品和服務，充分發揮其對學校教育的積極補充延伸作用(42)朱益明、李茂菊、徐影《論校外培訓機構的教育定位與治理》，《青少年犯罪問題》2020年第4期，第49頁。。這種“規范”和“引導”兼顧的目標定位，整體性地協調了校外培訓服務當下和未來的發展需要。

(二)客觀層面結構不佳，機制單薄

制度的客觀構造，即在主觀取向指導下，制度對相應領域活動的實際要求。這些要求及其彼此聯系形成了客觀的制度結構，直接決定制度的功能。校外培訓服務準入制度作為一種行為監管制度，內容應當包括供給主體準入條件的具體規則和此規則運行的保障監督機制兩大部分。義務教育階段校外培訓服務嵌于教育公共服務系統之中。為保證系統性，準入制度需要具有銜接整體教育系統的良好層次設計，還應當全面調動不同參與主體。以此要求審視，當前義務教育階段校外培訓服務準入制度在規則體系上缺少了中間層次的統籌協調規則，同時運行主體及其保障監督機制過于單一。

1.規則體系缺少系統“中間層次”的統籌協調規則

校外培訓服務是民辦教育的形式之一，其規則系統應當符合民辦教育體系的頂層設計。因此，義務教育階段校外培訓服務準入制度一直在法律所設定的民辦教育基本框架下構建發展。例如，無論是2002年版《民辦教育促進法》出臺后營利性培訓機構長期排除于教育行政部門的辦學許可審批之外，還是2016年版《民辦教育促進法》頒布后以教育行政部門為責任主體系統構建全覆蓋的機構準入制度，都與相應時期《民辦教育促進法》對于“營利性”機構的定位相匹配。

但是，在“向上”遵循法律規范，“向下”完善分類準入規則的同時，準入制度的規則體系中缺少了義務教育階段校外培訓服務系統自身這一“中間層次”的統籌設計。散在各項相關政策中的準入規則未能形成周延的規則系統，對培訓服務的準入監管也并不完整。因為缺乏有效監管，校外培訓服務“市場失靈”隱患長期存在，準入制度也不得不以事后改進的方式被動調整。“雙減”政策對學科類校外培訓的全面嚴格準入，便是在“辦人民滿意的教育”導向之下，解決校外培訓市場野蠻生長加重學生家長負擔、破壞教育生態、危害社會公平等問題(43)薛海平、刁龍《基于多源流理論的我國基礎教育課外補習治理政策分析》，《首都師范大學學報(社會科學版)》2021年第1期，第158、166頁。。這一事后調整具有回應式改革議程設置的特點，能夠彌補準入制度已暴露的不足，并且有效地聯結了公眾需求與政府議程(44)趙靜、薛瀾《回應式議程設置模式——基于中國公共政策轉型一類案例的分析》，《政治學研究》2017年第3期，第47頁。。但是，補丁疊加式改進同時也意味著不周延的原有制度已經造成了一定的社會問題，不僅需要付出較高的治理成本，還存在“尾大不掉”難以調整的風險，并且始終無法解決缺乏前瞻性和系統性的硬傷。這一弊端事實上已在實踐中有所體現：2016年新《民辦教育促進法》出臺以來，國家層面數度出臺規范校外培訓機構的專項政策，開展專項整治，但是直至2021年“雙減”政策嚴格準入之前，義務教育階段校外培訓行業在資本的裹挾下持續膨脹(45)系列專項政策如《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》(教基廳〔2018〕3號)、《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發〔2018〕80號)、《教育部等六部門關于規范校外線上培訓的實施意見》(教基函〔2019〕8號)、《教育部辦公廳關于開展校外培訓機構專項治理“回頭看”活動的通知》(教基廳函〔2019〕33號)、《教育部辦公廳關于加強寒假期間校外培訓機構管理工作的通知》(教基廳函〔2020〕1號)、《教育部辦公廳 市場監管總局辦公廳關于對校外培訓機構利用不公平格式條款侵害消費者權益違法行為開展集中整治的通知》(教基廳函〔2020〕28號)等。。

2.運行機制過度依賴行政部門的剛性執法

在義務教育階段校外培訓服務準入制度發展中，行政部門幾乎是準入運行機制中唯一的保障監督責任主體：培訓機構以經行政審批獲得證照為合法設立的要件；個人從業準入除了行政部門以行政命令提出要求并在行政執法中監督檢查之外，并未建立起由其它主體統籌協調的保障監督措施。行政部門對校外培訓服務的準入監督，在行為方式上呈現出鮮明的“剛性”特點，主要采取行政命令、行政禁止、行政檢查、行政處罰、行政強制等強制性行政執法手段，較少使用行政指導、行政獎勵、行政合同等非強制性行政執法手段。

雖然行政主責體現了政府積極履行行政管理職能的責任擔當，剛性執法在處理具體的準入事務時具有清晰、快速、高效等特點，但是校外培訓服務由多主體參與，具有開放性特征，以相對單一的剛性行政作為運行機制存在顯著弊端。其一，地方行政部門開展教育行政執法的人力和技術經常不足，無法實現對培訓服務準入的充分監管。實踐中，不具備辦學資質的無證無照機構長期大量存在、屢禁不止，自由執業的個體培訓更難以有效整肅(46)張薇《中國校外培訓規范治理：統一的政策，多樣的回應》，《全球教育展望》2020第2期，第71、77頁。。其二，單一地由行政部門監督把關不能充分契合校外培訓服務的制度邏輯。校外培訓服務的產生和發展并非政府部門主導規劃的結果，行政部門是校外培訓服務發展的外部力量。同時，校外培訓服務具有差異化和創新性特征，對其進行資質審查需要具備充分的專業能力，但是行政部門工作人員并不必然擁有這一專業能力。因此，強制性行政執法為主的準入運行機制存在限制義務教育階段校外培訓服務創新的可能性。

三 立基法治，多元共治：完善義務教育階段校外培訓服務準入制度的對策建議

當前義務教育階段校外培訓服務的準入制度日趨完善。從“系統性”視角來看，已經形成了堅守公益并尊重私意的價值取向，規范市場并引導專業發展的目標定位和精細分類管理的規則系統，但是這一準入制度的規則體系結構不佳，運行機制相對單一，有必要進一步進行系統整合。為此，需要從校外培訓服務規范管理的整體層面出發，打破行政管制主義和自由市場兩極模式，以法治為統籌依據，以系統設計為目標，以共治為運行機制，并細化分類準入規則，進一步完善義務教育階段校外培訓服務準入制度。具體而言，需要著重開展以下四方面工作。

(一)強化準入制度的法律依據

黨的十八大報告以“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新16字方針(47)胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告(2012年11月8日)》，人民出版社2012年版，第27頁。全面開啟了依法治國的新時代，法治成為社會各領域改革和發展的基本方略。“雙減”政策因此將“依法治理”寫入工作原則，要求將其貫穿從嚴治理的全過程(48)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第2頁。。依法治理應當成為義務教育階段校外培訓服務準入制度建設的基本依據。

首先有必要在國務院行政法規的位階上建立校外培訓服務的管理規范，并將準入制度的構建作為其中重點。校外培訓服務具有多樣化的規模、復雜的內容形式和市場化的供給機制，與學校教育具有顯著差異。但是當前民辦教育系列法律法規主要著力于規范和保障實施學歷教育的民辦學校辦學活動，缺乏對校外培訓服務的專門規定。“雙減”政策等文件的制定主體雖然具有很高的權威性，但是此類規范性文件本身在法律體系中的位階較低，未能就校外培訓服務的準入規則和運行機制進行系統構造。義務教育階段校外培訓服務具有復雜性，準入監管需要行政系統內外多部門、多主體的協同合作，因此需要在行政法規的位階上統籌立法。

其次，需要加強準入規則體系與上位法律要求之間的系統聯系。例如，“雙減”政策要求“各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構，現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構”(49)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，第6頁。。這一規定雖然具有與上位法一致的教育公益性堅守，但是在上位法律體系中的依據尚不清晰，亟需通過法律解釋工作統一認識。一方面，以擴大解釋的法律解釋方法來看，要求義務教育階段學科類培訓不得營利的一種解釋通路是，將“面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構”視作“實施義務教育的學校”。學科類培訓以強化學科知識技能為內容，以促進學生在義務教育學校的學業成績進步為重要目的，一定程度上可以對標義務教育中的學科教學。根據2016年版《民辦教育促進法》第十九條“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”和第六十五條“本法所稱的民辦學校包括依法舉辦的其他民辦教育機構”(50)《中華人民共和國民辦教育促進法》，中國人大網，2017年2月20日生成，2021年9月15日訪問，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007551.htm。，凡民辦教育機構“實施義務教育”皆不得營利。當前面向中小學的校外培訓機構“基本與學校數量持平”并且嚴重擾亂教育秩序(51)《堅決貫徹中央決策部署 深入推進“雙減”工作——教育部有關負責人就〈關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見〉答記者問》，教育部官網，2021年7月24日發布，2021年8月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202107/t20210724_546567.html。。為保障教育的公益性，以擴大解釋方法為嚴格準入提供依據具有問題解決的急迫性和一定的可行性。另一方面，根據依法治理的精神，規范性文件內容不僅應當具有符合某種法理認識的邏輯自洽，還必須嚴格契合上位法的要求。如需進行法律解釋，則相應法律解釋應當根據《中華人民共和國立法法》的要求經法定程序制定和公布。因此，需要加緊梳理研究相關法律法規，依據法定程序發布權威解釋，或者修正《民辦教育促進法》的相關表述，在法律層面固化義務教育階段校外培訓服務準入制度。

(二)系統設計個人從業準入制度

雖然當前相關政策不斷強化從業人員準入監管，但相應規定尚未形成具有一致性和周延性的制度系統。其一，尚無針對非學科類培訓人員的教育資質標準，無法在準入環節以專業評判排除不具備從業所需的教育專業能力者。其二，在獨立開展小規模培訓的個體從業者方面，尚缺乏系統的準入規則要求與運行機制。雖然《通知》明確了個人不得無證照開展學科類校外培訓，并要求建立辨別機制、落實屬地管理并強化網格化治理(52)《教育部辦公廳關于堅決查處變相違規開展學科類校外培訓問題的通知》(教監管廳函〔2021〕8號)，教育部官網，2021年9月6日生成，2021年10月8日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210908_560508.html。，但目前尚未形成標準化、全覆蓋的準入制度體系。同時，非學科類培訓的個體型經營幾乎沒有準入監督機制，質量難以保障。因此，在制定校外培訓服務的行政法規時，需要基于相對明確的監管模式選擇，系統發展個人從業準入制度。

基于《憲法》對公權力的限制，政府在教育中的職能履行應當踐行有限政府、法治政府和服務型政府等法治要求(53)梅帥《憲法文本中“教育“概念的規范分析》，《重慶高教研究》2020年第2期，第124頁。。考慮人員從業的特點，相比借鑒培訓機構準入的嚴格行政審批模式來說，以清單管理模式發展義務教育階段校外培訓服務從業人員準入制度或更為適切。理由如下。首先，嚴格行政審批模式將造成個人從業準入監管的高成本，并且在法理和學理上存在適切性爭議。第一，從業人員提供校外培訓服務的形式、內容、時空具有靈活性和復雜性，決定了嚴格行政審批及相應行政監督所需的人力、物力和信息成本巨大。第二，對從業人員實施嚴格審批的法律依據不充分。目前尚無法律規定從業人員準入采取審批模式。而無論是個人獨立從業還是在培訓機構就職，提供培訓的規模體量通常較小，不具備“辦學”的構成要件，缺乏將其行為定性為“辦學”并按照辦學規范進行準入審批的充分理據。第三，嚴格行政審批在對個人從事培訓活動設置特許經營權的同時，也加筑了社會中知識流動的壁壘，為學習型社會的建設帶來阻力。其次，變當前相對碎片化的個人從業要求為系統設計的清單管理，具有現實的制度基礎和積極的監管效果。選擇清單管理模式，設置義務教育階段校外培訓服務人員從業條件的負面清單和政府監管的權責清單，構筑與之配套的、多主體參與并且明確法律責任的審查評估機制，向社會公布，接受社會監督，可以形成具有系統性的清單管理制度。對于作為行政相對人的從業人員來說，未為負面清單禁止者“法無禁止皆可行”；對于政府監管行為來說，未為權責清單允許者“法無授權不可為”(54)王湘軍、李雪茹《從“碎片化”到“整體化”：清單管理制度健全路徑探論》，《行政論壇》2019年第2期，第48-57頁。。如此，一方面能夠尊重校外培訓服務所具有的強私意性，另一方面有利于結合不同類型校外培訓服務的特點和需要，系統明確校外培訓服務的人員資質和服務內容要求，在較小制度性交易成本下對培訓服務的從業人員準入進行有效監管。

(三)發展分類準入的規則系統

遵循分類管理的原則，義務教育階段校外培訓服務的準入規則對學科-非學科、營利-非營利、機構-個人等不同維度提出了差異化要求。細致的多維度分類契合校外培訓服務的復雜實踐，也是國際比較研究指出確有必要的規制路徑(55)Mark Bray, Confronting the Shadow Education System: What Government Policies for What Private Tutoring？ (Paris: UNESCO Publishing, 2009), 104.。雖然當前我國校外培訓機構分類準入的基本框架已形成，但是從精細管理、全面規范的目標來說，當前分類準入的規則系統還有待進一步發展。以下三大重要問題需要進一步安排。

其一，完善“學科類”與“非學科類”的分類規則。雖然教育部辦公廳在《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》中明確了“學科類”的科目范圍(56)《關于進一步明確義務教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》(教監管廳函〔2021〕3號)，教育部官網，2021年7月29日生成，2021年9月11日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202107/t20210730_547807.html。，但學科知識本身并非實體性存在，僅有科目界定并不足以支撐分類準入工作。校外培訓服務不斷創新，教育行政部門工作人員本身卻并不必然具備類型判定的專業能力。因此，各地在完善本地的準入審批制度時，不僅需要進一步明確分類標準，還需要構建以培訓方案實質性審查為核心，以具有資質的教育專家意見為主導，以社會監督為保障的類型鑒定規則。

其二，明確學科類培訓存量機構登記為非營利性機構的配套措施。為落實新規要求的義務教育階段學科類培訓存量機構轉登記為“非營利性機構”，亟需盡快出臺細則，明確轉設過程的監管歸口、轉設清算的過渡周期和獲得稅收、用地、補貼獎勵等法定優惠扶持的具體辦法。

其三，專門建立針對小型校外培訓機構的準入規則。小作坊式小型培訓機構在校外培訓服務市場中普遍存在，但由于其具有隱蔽性、隨機性、靈活性等特征，以現行準入制度難以實現有效監管。日本經濟產業省于2019年發布了《關于提升學習塾行業經營力的方針》，在校外培訓機構“學習塾”行業中落實《中小企業經營強化法》所規定的行業經營力提升認證。該政策結合不同規模學習塾的特征，對常用員工5人以下的小規模“學習塾”的認證提出了低于中等以上規模經營者的條件要求(57)経済産業省『學習塾業に係る経営力向上に関する指針』，日本経済產業省中小企業庁ポータルサイト，2019年4月10日公開，2021年10月10日訪問，https://www.chusho.meti.go.jp/keiei/kyoka/2019/190410kyokaJukuGaiyo.pdf。。近年來日本校外培訓行業相對平穩有序的發展，與政府精細分類之上的有效監管關系密切。因此，有必要對小型校外培訓機構的實踐特征進行深入研究和合理定位，以此為基礎進一步細化準入分類與監管規定。

(四)創新多元主體協同共治的運行機制

新時代良法善治的“實質法治”要求重視參與民主和協商民主的積極作用(58)姜明安《宏觀公法學導論》，法律出版社2021年版，第271頁。。開放而復雜的校外培訓服務是教育活動的形式之一，有效治理亦離不開教育系統各要素乃至社會系統各要素之間的協作(59)尹達《教育治理現代化：理論依據、內涵特點及體系建構》，《重慶高教研究》2015年第1期，第6頁。。因此，有必要突破當前義務教育階段校外培訓服務準入運行機制過于單薄的制度缺陷，在堅持行政部門主責的同時，調動行業組織、專業研究力量和其他社會力量的積極參與，實現多元主體協同共治。

首先，行政部門承擔主責，優化行政監管體系。其一，厘定責任，設立機構。明確不同層級和不同職能部門在校外培訓服務準入監管中的具體責任。各地盡快比照教育部校外教育培訓監管司的設立定位，創設校外培訓機構審批與管理的專門機構，統籌協調相關工作。其二，完善機制，網格聯動。水平層面完善多部門聯合審批機制，垂直方向加強指導與問責，建立省市縣三級多部門聯動的網絡化治理機制。其三，軟硬并舉，創新執法。在法律法規明確授權的范圍內恰當使用強制性行政執法手段，創新行政指導、行政獎勵、行政調解、行政協議等柔性執法手段，并以充分的信息公開有效實現權力監督。其四，技術支持，智能監管。加快建設“全國中小學生校外培訓機構管理服務平臺”，促進跨省跨部門經驗共享與協作，并加強對在線培訓的有效監管。地方建立校外培訓服務準入監管數字化平臺，并積極探索利用人工智能和大數據技術輔助提升監管效率的智能化監管手段。

其次，調動校外培訓服務行業自律，支持構建行業內部監督體系。從日本(60)高牟《日本民辦教育培訓行業自律模式探析:以全國學習塾協會為例》，《比較教育研究》2018年第8期，第15-20頁。和我國臺灣地區(61)尚紅娟《臺灣地區補習班的發展概況與政府監管》，《教育發展研究》2017第10期，第35頁。的經驗來看，以行業協會為主體構建行業自治機制，能夠在準入評估和服務、行業監督和規范、專業發展和激勵等諸多方面彌補政府行政監管的不足。因此有必要重視行業自身參與對構建現代治理格局的重要價值，扶持建立義務教育階段校外培訓服務準入的行業激勵、保障和監督機制。例如，在從業人員準入的專業能力審查方面，目前非學科類培訓人員未有資質標準。然而由行政部門負責這一資質審查存在較大的難度。首先，從業人員的專業資質標準應當兼顧專業水平和執教能力兩方面，但是非學科類培訓的學習內容豐富多樣并且隨著社會需求的變化快速創新，這就要求人員資質標準不僅需要全面覆蓋各領域，還需要動態調整。其次，在政府簡政放權的背景下，人力資源和社會保障部制定了《國家職業資格目錄(2021年版)》，但并未包含專門面向校外培訓服務從業人員的職業資格(62)《國家職業資格目錄(2021年版)》，中華人民共和國人力資源和社會保障部，2021年12月2日發布，2021年9月16日訪問，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/SYgundongxinwen/201710/t20171024_280005.html。。因此，若要以新設從業人員資格行政許可的方式開展校外培訓服務從業人員專業能力審查，可能存在一定的制度障礙。就此，可充分發揮全國性行業自治團體的專業自治力量，鼓勵研制校外培訓從業人員專業能力的行業評價標準，并由行業自治團體組織人員進行從業能力的行業評價，以配合政府清單管理，實現對個人從業準入的合理監管。

再次，暢通義務教育階段校外培訓服務準入監管中的多元參與通路。在專業力量參與方面，建立教育專家參與的校外培訓服務準入規則建設機制和準入資質專業審查機制，并鼓勵支持專家學者開展義務教育階段校外培訓服務準入監管研究。在社會力量參與方面，完善對校外培訓服務的投訴舉報處理機制，將投訴舉報處理結果記入機構和人員的從業信用記錄，并納入準入審查之中；調動媒體客觀報道校外培訓服務正負面典型，積極宣傳校外培訓服務準入標準，充分發揮輿論監督作用。