法治鄉(xiāng)村建設(shè)論綱

江必新，過安衡

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，黨和國家歷來十分重視“三農(nóng)”問題。2017年10月，黨的十九大報告作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。2018年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了建設(shè)法治鄉(xiāng)村“六個方面”(1)“六個方面”重要任務(wù)包括強化法律的權(quán)威地位、將政府涉農(nóng)工作納入法治化軌道、推動行政執(zhí)法力量向基層延伸、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機制、提高農(nóng)民法治素養(yǎng)、健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系。參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報》，2018年2月5日第1版。的重要任務(wù)。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的總體要求和主要任務(wù)。改革開放四十多年來，社會主義法治建設(shè)實踐表明，法治建設(shè)的根基在基層，難點在鄉(xiāng)村。本文擬對法治鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中完善鄉(xiāng)村振興立法、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、法治鄉(xiāng)村基本紅線、自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量與效力等若干問題進行分析和探討，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既有重要的理論價值，又有積極的現(xiàn)實意義。

一、關(guān)于完善鄉(xiāng)村振興立法問題

鄉(xiāng)村振興，法治先行。正如鄧小平同志所強調(diào)的，推進社會主義建設(shè)“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[1](第3卷，P.379)。法治鄉(xiāng)村要求鄉(xiāng)村治理過程中的任何一個環(huán)節(jié)都不得與現(xiàn)代法治的基本原則和基本精神相悖。完善鄉(xiāng)村振興立法，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的前提。

(一)要進一步完善涉農(nóng)法律制度體系

2021年6月1日，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計和重要法律支撐的《鄉(xiāng)村振興促進法》開始施行，標(biāo)志著運用法治推動鄉(xiāng)村振興的新時代到來。有學(xué)者指出：“《鄉(xiāng)村振興促進法》的基本目標(biāo)在于確保中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署貫徹落實，明確基本原則、基本方略和制度框架。”[2](P.14)《鄉(xiāng)村振興促進法》的著重點在促進，通過建立健全法律制度和政策措施，促進鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[3]這種立法定位決定了《鄉(xiāng)村振興促進法》宣示性、號召性和倡導(dǎo)性條款較多(2)如《鄉(xiāng)村振興促進法》第18、19、20、21、23、24、27、28、31、35、37、46、48、55條使用了“國家支持”“國家鼓勵”等宣示性、號召性、倡導(dǎo)性法律規(guī)范表述。，而規(guī)范性條款較少。

要充分發(fā)揮《鄉(xiāng)村振興促進法》的應(yīng)有實效，需要制定完善配套的法律法規(guī)。一是加快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，對成員確認(rèn)管理、組織登記、資產(chǎn)財務(wù)管理、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，為實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)益提供更加堅實的法律保障。二是推動制定《農(nóng)業(yè)投資法》《農(nóng)村金融法》《農(nóng)業(yè)保險法》等重要法律，完善農(nóng)村金融法律制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，促使金融資源更多流向農(nóng)村。三是適時制定或修改《糧食安全保障法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理條例》《植物新品種保護條例》等農(nóng)村食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)，建立健全農(nóng)村食品安全制度，提升農(nóng)村食品安全治理水平。由此形成以《鄉(xiāng)村振興促進法》為統(tǒng)領(lǐng)，由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件為支撐的涉農(nóng)法律制度體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的法制保障。

(二)要構(gòu)建科學(xué)有效的利益導(dǎo)向機制

無論對于國家發(fā)展，還是對于農(nóng)村進步，鄉(xiāng)村振興都是一場深刻革命。在這場革命中，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主力軍，農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興的“主戰(zhàn)場”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是為了農(nóng)民，也要依靠農(nóng)民。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)能否如期實現(xiàn)，很大程度上取決于農(nóng)民是否積極參與。馬克思深刻地指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。” [4](第1卷，P.82)洛克也說過：“人們組成這個社會僅僅是為了謀求、維護和增進公民們自己的利益。”[5](P.5)這表明，農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人，其是否積極參與到鄉(xiāng)村振興這場深刻革命中來，關(guān)鍵要看其切身權(quán)益能否得到有效保障。由此可知，保障農(nóng)民的切身權(quán)益，調(diào)動其參與鄉(xiāng)村振興的積極性，必將成為鄉(xiāng)村振興立法的出發(fā)點和著力點。

美國社會法學(xué)派的代表人物龐德認(rèn)為：“法律并不創(chuàng)造任何利益，法律的根本任務(wù)或作用就在于承認(rèn)、確定、實現(xiàn)、保障利益。”[6](P.197)法律關(guān)系實質(zhì)上就是利益關(guān)系，立法過程就是利益的協(xié)調(diào)和分配過程。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農(nóng)民因土地、礦產(chǎn)等資源問題引發(fā)的各類利益糾紛日益增加。同時，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的政策、資金、項目等資源也不斷流向農(nóng)村，使得農(nóng)村社會利益關(guān)系和利益格局日趨復(fù)雜化、多樣化。立法，作為一種分配社會利益的活動，只有妥善處理好各種復(fù)雜多樣的利益關(guān)系，保障農(nóng)民的切身權(quán)益，讓農(nóng)民真正得到實惠，才能調(diào)動其參與鄉(xiāng)村振興的積極性；反之，不僅達(dá)不到預(yù)期效果，還可能會引發(fā)深層次的社會矛盾。因此，筆者認(rèn)為未來鄉(xiāng)村振興立法要落實“以人民為中心”的發(fā)展思想，通過構(gòu)建科學(xué)有效的利益導(dǎo)向機制，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性，利用各種激勵和制約手段引導(dǎo)農(nóng)民的行為，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為廣大農(nóng)民群眾的自覺行動。

(三)要處理好立法與改革之間的關(guān)系

立法與改革，是我國當(dāng)前兩個鮮明的主題，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可回避的重要課題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面需要通過立法形式將社會實踐中一些成熟的、穩(wěn)定的經(jīng)驗或社會關(guān)系上升為法律規(guī)定，其核心是“定規(guī)矩”；另一方面又要借助改革舉措對原來確定的、但不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的舊制度或做法(如農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度)進行改變，其核心是“求突破”，因此鄉(xiāng)村振興背景下的立法與改革是一對“矛盾體”。同時，這種立法與改革又互為條件、相輔相成，立法為改革提供制度保障，改革為立法注入新的動力。從馬克思主義哲學(xué)觀看，鄉(xiāng)村振興背景下的立法與改革的關(guān)系，是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)工程，在這個系統(tǒng)工程中，需要辯證認(rèn)識并妥善處理好這對關(guān)系。

從實踐來看，改革開放四十多年來，為了妥善處理立法與改革的關(guān)系，在不同的發(fā)展階段和時代背景下，我國采用了“先改革后立法”“邊改革邊立法”“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”等不同的立法策略。[7]客觀而論，這些立法策略有利有弊，但在特定時代背景下，對它們的運用是成功的。例如，改革開放初期，當(dāng)時全國法律數(shù)量很少，很多領(lǐng)域都是無法可依，正因為采用“先改革后立法”的立法策略，加快立法速度，注重立法數(shù)量，才有2011年3月10日原全國人大常委會委員長吳邦國同志關(guān)于“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”的莊嚴(yán)宣告[8]，使得我國無法可依的狀況得到根本性改變。

自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視立法與改革工作，明確指出：“要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用。”[9](P.52)這一重要論述為在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下正確處理立法與改革的關(guān)系指明了方向：實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興立法對深化農(nóng)村改革的引領(lǐng)和推動作用。其一，當(dāng)改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致時，可以先修改法律以適應(yīng)改革。例如，2014年10月黨的十八屆四中全會提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)”。為了落實黨中央改革決策，全國人大于2015年3月修改了《立法法》，依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。其二，當(dāng)改革決策需要法律授權(quán)時，法律要快速地予以授權(quán)，立法為“先立后破、有序進行”服務(wù)。例如，根據(jù)黨中央作出的改革決策部署，全國人大常委會于2013年8月至2017年12月先后作出了金融體制、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度等21個授權(quán)決定。[10]其三，立法要為改革決策預(yù)留空間。例如，對于各地正在探索實踐的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，中央指定了改革的方向，但沒有具體成熟的意見，這時立法應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，為將來的改革發(fā)展預(yù)留空間。如此處理，實現(xiàn)立法與改革的有效銜接和良性互動，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的問題

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，是指鄉(xiāng)村治理主體在各自權(quán)力、職責(zé)范圍基礎(chǔ)上的行為模式以及相互之間的關(guān)系。 [11](P.41)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也可以稱為鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村治理主體的角色定位和關(guān)系互動是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的核心要義。就國家與社會的關(guān)系而言，“鄉(xiāng)村治理既是鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部治理，也是國家治理在鄉(xiāng)村的延伸”[12](P.106)。從宏觀方面來看，當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題主要體現(xiàn)為國家政權(quán)在鄉(xiāng)村治理場域中發(fā)揮不充分與村民自治能力不足等，這極大地制約了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，提升鄉(xiāng)村治理效能關(guān)鍵是完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，主要有以下三個著力點。

(一)強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法確定的一項基本原則(3)我國現(xiàn)行憲法序言部分第5段、第7段、第10段共有5處出現(xiàn)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，現(xiàn)行憲法第1條第2款規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這說明黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項憲法原則。，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。新時代背景下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革和完善要緊緊圍繞這一根本定位來展開，將強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)通過治理結(jié)構(gòu)設(shè)計嵌入鄉(xiāng)村治理的各個方面，并在基層黨組織的引領(lǐng)和推動下，讓鄉(xiāng)村走向善治之路：其一，通過強化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，激發(fā)基層黨組織活力，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供理論指導(dǎo)和方向保障；其二，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層黨組織的工作職能和履職范式，發(fā)揮鄉(xiāng)村政治資源的獨特優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村治理提供基礎(chǔ)條件與服務(wù)支撐；其三，通過建立健全以農(nóng)村基層黨組織為核心的良好的組織生態(tài)系統(tǒng)，避免因過度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成基層治理行政化和官僚化趨向，讓鄉(xiāng)村治理循序漸進發(fā)展。只有強化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，保證“以人民為中心”的實現(xiàn)，保持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間的良性互動，才能推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興。

(二)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部各治理主體的類型化處理

鄉(xiāng)村社會內(nèi)部治理主體主要包括村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、合作社組織等。在多元治理結(jié)構(gòu)下，這些不同的組織有著不同功能定位、價值取向和利益訴求，應(yīng)通過類型化方式來規(guī)定各自的治理結(jié)構(gòu)。對于村民委員會，既要理順其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，避免行政化傾向；又要規(guī)范村支兩委關(guān)系，減少兩者之間的“摩擦”；還要注意防止權(quán)力被村干部濫用、村民自治權(quán)力異化。確保村民委員會真正成為村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的群眾性自治組織。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，既要處理好其與村民委員會之間的關(guān)系，又要處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表人與其經(jīng)營者的關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為提升村民福利水平和農(nóng)村自我保障能力的有效途徑。對于合作社組織，既要處理好其與政府之間的關(guān)系，又要規(guī)范和完善其內(nèi)部監(jiān)督管理機制，確保合作社組織成為加強和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)村社會治理的有效載體。

(三)建立健全村級權(quán)力監(jiān)督體系

當(dāng)前有的基層政權(quán)腐化嚴(yán)重，不僅催生了黃賭毒盜、坑蒙拐騙等丑惡現(xiàn)象，而且這種嚴(yán)重腐化的鄉(xiāng)村基層政權(quán)往往與鄉(xiāng)村黑惡勢力、宗族勢力、“村霸”有著緊密聯(lián)系，直接侵害村民群眾的切身利益，惡化黨群干群關(guān)系，損害黨和國家形象，成為影響鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的誘發(fā)因素。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。建立健全村級權(quán)力監(jiān)督體系，提升鄉(xiāng)村治理能力，既是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本內(nèi)涵，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的迫切要求。相比過去強調(diào)發(fā)揮村級權(quán)力的能動作用，新時期鄉(xiāng)村治理邁入制度化、規(guī)范化和法治化發(fā)展軌道，更加注重對村級權(quán)力運行的有效監(jiān)管。要在群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級黨組織和有關(guān)部門監(jiān)督與會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的村級權(quán)力監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新建立比如村級小微權(quán)力清單制度，將這些監(jiān)督職能融入自治組織內(nèi)部，形成監(jiān)督合力，構(gòu)建科學(xué)、高效的現(xiàn)代村級權(quán)力監(jiān)督體系。讓村級權(quán)力在陽光下運行，體現(xiàn)出“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的主權(quán)在民思想的深刻內(nèi)涵。

三、關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系中“三治融合”的問題

鄉(xiāng)村治理，自古有之，但治理理念和方式各不相同。2017年黨的十九大報告明確提出，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[13]，這為我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向。然而，這種鄉(xiāng)村治理模式在實踐中正面臨著法治與自治、德治難以有效融合的尷尬困局。因而，有學(xué)者指出，“三治”的關(guān)鍵在于“融合”[14](P.12)，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新經(jīng)驗的精髓是有效“融合” [15](P.9)。如何有效促進自治、法治、德治融合，學(xué)術(shù)界進行了較為深入、細(xì)致的研究，并取得了富有啟發(fā)性的研究成果，但也存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在相關(guān)研究偏重“三治”的意義闡釋、關(guān)系定位及概念辨析等理論問題，缺乏對融合“三治”的具體實踐機制的深入探討。

自治、法治、德治作為我國鄉(xiāng)村治理的不同方式，應(yīng)該是具體的實踐，而不是抽象的概念。因此，“三治”有效融合需要依托于具體的實踐機制。筆者認(rèn)為，湖北省宜都市推行家庭文明誠信檔案制度的鄉(xiāng)村治理模式，較好實現(xiàn)了自治、法治、德治的有效融合，這種做法值得推廣。據(jù)報道，宜都市在全市155個行政村(社區(qū))結(jié)合自身實際，以家庭為單位，建立家庭文明誠信檔案，實行積分管理，將文明守禮、誠實守信、遵紀(jì)守法等行為終身記錄應(yīng)用[16]，將垃圾分類、鄰里糾紛、助人為樂、誠實守信、創(chuàng)業(yè)帶富、門前“三包”、參與志愿活動等行為與文明誠信打分直接掛鉤，并設(shè)立獎懲分明的激勵機制，促使村民自覺主動履行文明誠信義務(wù)。例如，以文明誠信80分為標(biāo)準(zhǔn)，對于年度80分以上的家庭，將在文明家庭評選、銀行免息貸款、產(chǎn)業(yè)幫扶等方面給予優(yōu)惠；對于年度80分以下的家庭，將在各類幫扶項目、評先評優(yōu)活動、集體經(jīng)濟分紅等方面受到不利影響。家庭文明誠信檔案制度的實行，讓守信者受益、讓失信者受限，有效調(diào)動了村民自治積極性，促進了“三治”的融合。

推行家庭文明誠信檔案制度促進“三治”有效融合的實踐邏輯在于：第一，凝聚鄉(xiāng)村多元主體治理力量，激活自治活力。如宜都市讓村民參與，對每戶家庭的道德文明情況進行評審，發(fā)揮村民作為治理主體的作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理工作由“管”到“治”的轉(zhuǎn)變；第二，織牢鄉(xiāng)村精細(xì)治理網(wǎng)格，強化法治兜底。盡管鄉(xiāng)村治理以村民自治權(quán)的行使為主，但這種微觀的自治權(quán)力運作不能脫離法治的約束。而村規(guī)民約在其中發(fā)揮了積極作用，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的規(guī)則之治；第三，打造鄉(xiāng)村道德教化柔性支撐，敦厚德治滋養(yǎng)。宜都市家庭文明誠信檔案制度建設(shè)的德治經(jīng)驗，在于把文明誠信打造成一種價值實體，將諸多法治和德治所追求的內(nèi)容(如不搞鋪張浪費)轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約中村民的文明道德義務(wù)。家庭文明誠信檔案制度將民主自治、村規(guī)民約、道德風(fēng)俗等三方面內(nèi)容融為一體，較好體現(xiàn)了自治、法治、德治在同一制度中的有效融合。

家庭文明誠信檔案體系的建立，是“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的生動實踐。要把家庭文明誠信檔案制度作為一種常態(tài)化的融合“三治”的鄉(xiāng)村治理機制，還需建立配套制度措施：其一，建立一套科學(xué)有效的文明誠信考評體系。明確考評主體、考評對象、考評內(nèi)容、評分標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運用、保障措施等事項，讓家庭文明誠信行為可以量化；其二，建立多部門聯(lián)動工作機制。明確由宣傳部門牽頭，由精神文明機構(gòu)具體負(fù)責(zé)，聯(lián)合司法、民政、公安、綜治等部門，建立服務(wù)于鄉(xiāng)村治理的多部門聯(lián)動工作機制，為文明誠信建設(shè)做足政府動員；其三，充分利用外來社會力量。宜都市家庭文明誠信檔案制度建設(shè)的成功實踐表明，家庭文明誠信檔案制度之所以能夠有效融合“三治”，并在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮積極作用，不僅要依靠村委會的力量來保證其實施，還要借助其他社會力量來推動其落實。要充分發(fā)揮退休干部、退休教師的“余熱”作用，積極組建紅白理事會、道德評議會、鄉(xiāng)風(fēng)文明理事會等自治組織，激發(fā)多方參與熱情，讓鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)村民“自己的事情自己辦”。

四、關(guān)于法治鄉(xiāng)村的基本紅線問題

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須堅守以下“四條紅線”，這也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的著重點和著力點。

第一，耕地保護紅線。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，重視農(nóng)業(yè)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，歷來是固本安民之道。土生萬物，地發(fā)千祥。耕地是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，保護耕地就是保護我們的生命線。與其他國家相比，我國耕地總面積并不處于劣勢，但“人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高和后備資源不足是中國耕地資源的基本國情”[17](P.51)，而且在較長時間內(nèi)不會改變。為切實保護耕地，《土地管理法》將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策。2019年1月，中央一號文件強調(diào)，“要嚴(yán)守18億畝耕地紅線”。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全予以高度關(guān)注，提出要抓好八項重點任務(wù)，其中之一就是要“解決好種子和耕地問題”。2021年12月，中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)，“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。這些表明，黨和政府對耕地保護予以高度重視。在實施鄉(xiāng)村振興特別是推進農(nóng)村土地制度改革過程中，要通過硬措施，嚴(yán)格耕地保護責(zé)任，既要遏制耕地非農(nóng)化，又要防止耕地過度非糧化，不折不扣地守住18億畝耕地。

第二，糧食安全紅線。民以食為天，食以安為先。糧食安全是社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，是“國之大者”。我國是一個有著14億人口的大國，黨和政府歷來高度重視糧食安全問題。毛澤東同志曾作出“吃飯是第一件大事”[18](P.236)的論斷，提出“以糧為綱、全面發(fā)展”[19](PP.46-52)的方針。習(xí)近平總書記也指出：“保障好初級產(chǎn)品供給是一個重大戰(zhàn)略性問題，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，(我們的)飯碗主要裝中國糧。保證糧食安全，大家都有責(zé)任，黨政同責(zé)要真正見效。”[20]牢牢守住糧食安全紅線，其一，要強化規(guī)劃剛性約束力，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度；其二，要夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；其三，要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高種糧效益；其四，要加快推進糧食安全保障立法進程，通過法律形式對糧食安全保障作出明確規(guī)定。

第三，生態(tài)保護紅線。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存、生產(chǎn)和生活的必備條件。人類發(fā)展活動必須尊重自然，否則就會遭到大自然的懲罰。恩格斯在《自然辯證法》中深刻指出：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮τ诿恳淮芜@樣的勝利，自然界都對我們進行報復(fù)。” [21](第3卷，P.998)過去較長一段時間，在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也帶來了生態(tài)環(huán)境不同程度的破壞。良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民致富的最大優(yōu)勢和寶貴財富。相比城市，由于環(huán)境保護意識淡薄、相關(guān)法律政策缺失等多種因素，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)突出。保護生態(tài)環(huán)境本身就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是在發(fā)展生產(chǎn)力。要處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價，不能走殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展之路。保護生態(tài)環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一條基本紅線，必須嚴(yán)守。習(xí)近平總書記指出，要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出的位置，“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式”[22](第2卷，PP.209-210)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要牢固樹立綠色發(fā)展理念。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持人與自然和諧共生，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。

第四，農(nóng)民權(quán)益保護紅線。鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建。對于農(nóng)民來說，土地就是“命根子”，是生產(chǎn)權(quán)益最集中的體現(xiàn)。農(nóng)民土地權(quán)益是其根本利益之所在，是直接關(guān)系我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民生存與發(fā)展的重大問題。鄉(xiāng)村振興場域中的農(nóng)民權(quán)益保護紅線主要是農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”如何通過法律規(guī)定有效實現(xiàn)。

其一，土地所有權(quán)。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，鄉(xiāng)村振興的核心在于盤活土地資源。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然會涉及農(nóng)村集體土地征收問題。只有充分保障被征地農(nóng)民的根本利益，才能調(diào)動其參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性、創(chuàng)造性。如何保障被征地農(nóng)民的根本利益？筆者認(rèn)為，要嚴(yán)格規(guī)范公共利益，并對被征地農(nóng)民依法給予充分補償。即土地征收的前提一定是為了公共利益的需要，這是國家給農(nóng)民的一個基本保障。需要強調(diào)的是，還要注意防范部分公司、企業(yè)或者其他主體打著為了維護公共利益需要幌子，實則是為了牟取私利。

其二，土地承包權(quán)。黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。為了充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2019年11月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，就保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的重要意義、總體要求、政策內(nèi)涵、推進措施、基礎(chǔ)工作等五個方面提出了指導(dǎo)性意見。從我國目前的情況看，農(nóng)村土地承包關(guān)系大體穩(wěn)定。2018年12月29日修改的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)開了口子。(4)《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系可以根據(jù)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在個別農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，但要嚴(yán)格依法依規(guī)進行。

其三，土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，它是一種用益物權(quán)，簡單說是指在承包的土地上經(jīng)營的權(quán)力。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，關(guān)鍵要把握兩點：其一，保障承包人(農(nóng)民)的根本利益，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性；其二，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包地的農(nóng)業(yè)用途，保障國家糧食安全。在同時涉及到抵押擔(dān)保時，原則上只有土地經(jīng)營權(quán)能作抵押擔(dān)保，而土地所有權(quán)和土地承包權(quán)不能作為擔(dān)保物，必須守住這條底線。

五、關(guān)于自治與他治的關(guān)系問題

自治屬于民主政治范疇，本質(zhì)上就是民治。[23](P.5) 鄉(xiāng)村治理場域中的自治，是指某一共同體的公共事務(wù)由共同體內(nèi)全體成員進行自主管理，根據(jù)本地的社會、政治、經(jīng)濟、文化、歷史、生態(tài)等條件決定公共事務(wù)的治理之道。[24](P.2)村民自治是內(nèi)生于中國本土的一種基層社會主義民主政治的制度創(chuàng)新，被認(rèn)為是鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)。他治是與自治相對的概念，是“治于他”或者“被他治”的意思，它體現(xiàn)為國家權(quán)力在社會公共生活中的在場。新時代中國鄉(xiāng)村社會治理，既需要自治，也需要他治。

政治作為一種治理國家的行為，從治理主體看，它涵括了政權(quán)之治和政黨之治。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用被虛置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力擴張、村民自治權(quán)受到擠壓等“三權(quán)”關(guān)系失衡的不良跡象。正確處理鄉(xiāng)村振興背景下的自治與他治的關(guān)系問題，關(guān)鍵是要理順以下兩對權(quán)力關(guān)系。

一是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是社會主義法治的根本要求，也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。習(xí)近平總書記指出：“辦好農(nóng)村的事情，關(guān)鍵在黨。黨管農(nóng)村工作是我們的傳統(tǒng)，這個傳統(tǒng)不能丟。”[25](P.188)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，一方面，要加強基層黨組織建設(shè)，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、凝聚力量的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，確保法治鄉(xiāng)村建設(shè)始終保持社會主義方向。另一方面，又要注意把握好一個度。黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是政治方向、政治原則、政治立場領(lǐng)導(dǎo)，是把方向、管大局、保落實，而不是大包大攬、事無巨細(xì)去管。黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，既要充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，又要全面激活村民自治的無限活力，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間找到最佳契合點。

二是處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系。《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》明確提出，加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目標(biāo)是，到2035年，法治鄉(xiāng)村基本建成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國社會治理體系中最基層的政權(quán)組織，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的推動者和主導(dǎo)者，其職能是否充分發(fā)揮，在很大程度上決定了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)能否如期實現(xiàn)。推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極主動履行職權(quán)，在信息溝通、政策傳達(dá)、資源分配等方面發(fā)揮重要作用，為村民自治做堅強后盾；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要準(zhǔn)確定位其在鄉(xiāng)村治理中的角色，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，將基層管理權(quán)力向核心領(lǐng)域收縮，減少不必要的行政干預(yù)，給村民自治一定的空間，培育村民自治的主體意識和自治能力。只有理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的有效銜接和良性互動。

六、關(guān)于公法與私法的融合治理問題

公法與私法的融合治理在鄉(xiāng)村治理場域中主要體現(xiàn)為村民自治組織與其成員之間的法律關(guān)系的調(diào)整問題。村民委員會是實現(xiàn)村民自治的組織形式，也是鄉(xiāng)村治理的重要力量。由于村民委員會自治權(quán)與行政公權(quán)的身份混同，使得村民委員會與其成員之間的法律關(guān)系亦變得相對復(fù)雜，既包含私法關(guān)系，也包含公法關(guān)系。前者如Y村村民委員會在沒有法律法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托的情況下，基于自身職能定位，在分配村集體的土地補償金時與村民之間發(fā)生的爭議；后者如Z村村民委員會為了維護本村公共利益行使法律法規(guī)委托的公權(quán)力、執(zhí)行自治章程或村規(guī)民約等而形成的法律關(guān)系。對村民自治組織與其成員之間的法律關(guān)系處理得好與壞，既關(guān)系到村民合法權(quán)益的有效保護，也關(guān)系到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，還關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進。

公法與私法的劃分最早由羅馬法學(xué)家烏爾比安提出，一直都是法學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。公法規(guī)范與私法規(guī)范都是社會治理的主要方式，但在適用范圍、規(guī)制手段、法益保護等方面有著明顯差異。在鄉(xiāng)村治理場域中，對村民自治組織與其成員之間發(fā)生的爭議，亦應(yīng)適用不同的法律規(guī)范予以調(diào)整。一是村民自治組織因法律法規(guī)授權(quán)或受行政機關(guān)委托、執(zhí)行自治章程或村規(guī)民約等與行使自治權(quán)有關(guān)而與其成員之間發(fā)生的爭議，宜運用公法規(guī)則進行調(diào)整，相關(guān)爭議可參照行政訴訟程序進行處理。二是村民自治組織在沒有法律法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托的情況下，基于自身的權(quán)利，對行使與自治權(quán)無關(guān)的爭議，宜運用私法規(guī)則進行調(diào)整，相關(guān)爭議可參照民事訴訟程序進行處理。然而，鄉(xiāng)村治理中公共領(lǐng)域的亂象往往與私人領(lǐng)域的失序勾連在一起，需要公法與私法融合治理，已是不爭的事實。

需要強調(diào)的是，無論公法抑或私法，都是社會現(xiàn)實的體現(xiàn)和反映，在鄉(xiāng)村治理中所追求的根本價值具有相通性。鄉(xiāng)村需要公法和私法融合治理，但這種融合治理并非完全的“公法私法化或者私法公法化”(5)公法私法化或者私法公法化是“以自治為導(dǎo)向的私法與以管制為目標(biāo)的公法，通過強制性規(guī)范這一媒介，相互交錯和融合在一起，為實現(xiàn)自治和管制的雙重目標(biāo)”。見鐘瑞棟《“私法公法化”的反思與超越——兼論公法與私法接軌的規(guī)范配置》，《法商研究》，2013年第4期，第117頁。，而是在面對具體問題時，根據(jù)不同性質(zhì)的法律關(guān)系，選擇適用公法規(guī)范或者私法規(guī)范，積極回應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求，有效實現(xiàn)良好社會治理狀態(tài)的主要目的。

七、關(guān)于法律法規(guī)授權(quán)或課責(zé)農(nóng)村自治組織的問題

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理是必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，基層執(zhí)法任務(wù)繁重與執(zhí)法力量薄弱之間的矛盾越發(fā)凸顯，不僅給經(jīng)濟發(fā)展和民眾生活帶來不便，也給政府權(quán)威和政府形象的樹立形成障礙。緩解這一突出矛盾的主要思路為：

首先，推動執(zhí)法力量向基層傾斜，強化基層執(zhí)法隊伍。鄉(xiāng)村振興，核心在人。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治服務(wù)中心建設(shè)為契機，根據(jù)鄉(xiāng)村執(zhí)法需求，生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、治安管理、醫(yī)療衛(wèi)生等與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)的主管部門將執(zhí)法力量向基層傾斜，增加派駐人員，有效解決基層執(zhí)法人員不足問題。要加強基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和法治素養(yǎng)培訓(xùn)，將政府涉農(nóng)事項納入法治化軌道，提升行政執(zhí)法效能。要完善基層執(zhí)法隊伍管理，嚴(yán)格實施執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范基層執(zhí)法行為。

其次，通過立法授予農(nóng)村自治組織(村民委員會)涉農(nóng)行政執(zhí)法職能，執(zhí)行涉農(nóng)行政事務(wù)。這樣處理，一方面，進一步將執(zhí)法力量下沉至鄉(xiāng)村，能緩解當(dāng)前基層行政執(zhí)法任務(wù)重和執(zhí)法人員少的矛盾；另一方面，由更熟悉當(dāng)?shù)貙嶋H情況的農(nóng)村自治組織參與執(zhí)法，能提升執(zhí)法效能。當(dāng)然，相關(guān)法律法規(guī)在授權(quán)或委托農(nóng)村自治組織時，需要把握以下幾點：一要進行科學(xué)評估，評估是否確有必要將相關(guān)執(zhí)法權(quán)限授予或委托給農(nóng)村自治組織；二要進行合理資源配置，在授予或委托相關(guān)執(zhí)法權(quán)限給農(nóng)村自治組織時，合理配置人、財、物等執(zhí)法力量和資源，確保該項職權(quán)被授予或委托后能夠真正落地見效；三要進行制度配套，建立健全執(zhí)法隊伍管理、執(zhí)法文書制作、執(zhí)法權(quán)力清單、重大執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法績效評估等配套制度，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

八、關(guān)于自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量與效力問題

村民自治章程和村規(guī)民約都是村民會議根據(jù)法律法規(guī)和國家政策，按照一定程序，結(jié)合本村實際情況，制定通過的實行村民自治的行為規(guī)范。其產(chǎn)生方式有兩種：一是村民會議制定，二是對村民生活中逐漸形成的風(fēng)俗習(xí)慣的認(rèn)可。自治章程和村規(guī)民約作為“軟法”，是鄉(xiāng)村法治秩序中不可或缺的重要部分，合理利用可以彌補“硬法”的不足。然而，囿于村民法律知識和法治意識缺乏、參與度不高、制定程序不正當(dāng)?shù)戎T多原因，致使自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量不高，村民認(rèn)可度低，效力匱乏，其在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、弘揚優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和維護鄉(xiāng)村秩序等方面的積極作用尚未充分發(fā)揮。

自治章程和村規(guī)民約是內(nèi)生于村民自治的制度規(guī)范，本質(zhì)上是村民讓渡權(quán)利達(dá)成的某種契約，其“有效性的實質(zhì)依據(jù)是基于同意的社會權(quán)力，形式依據(jù)是合法程序”[26](P.67)。作為契約性的自治章程和村規(guī)民約，其質(zhì)量應(yīng)該是效力的基礎(chǔ)和前提。誠如亞里士多德所言：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[27](P.199)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理，理應(yīng)是良“法”之治。只有質(zhì)量上乘并符合客觀實際的自治章程和村規(guī)民約，才能得到村民的認(rèn)同，并真正轉(zhuǎn)化為他們的自覺行動。為此，需要著力強化以下三點：

第一，提高自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量。質(zhì)量不高，是當(dāng)前自治章程和村規(guī)民約最大的問題。提高自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量的路徑為：其一，充分激發(fā)村民參與熱情。廣大村民是鄉(xiāng)村民主自治的主體，他們能積極參與并建言獻策，不僅有利于提高自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量，還有助于推動自治章程和村規(guī)民約貫徹執(zhí)行；其二，完善制定和修改工作機制，主要包括讓鄉(xiāng)村法律顧問參與機制、草案審核機制、備案審查制度等；其三，健全合法有效的執(zhí)行機制，可由村民委員會具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，村民代表會議和村民代表大會監(jiān)督執(zhí)行，分工負(fù)責(zé)，相互配合，確保自治章程和村規(guī)民約真正得以貫徹落實。

第二，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)定底線。自治章程和村規(guī)民約作為村民實現(xiàn)民主自治的重要形式，能規(guī)定什么，不能規(guī)定什么，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)定明確底線。一是，不得違反法律法規(guī)，突破國家現(xiàn)有法律框架，侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利。如村規(guī)民約不得規(guī)定外嫁女不能繼承娘家遺產(chǎn)。二是，不得違反國家政策。如在三胎生育政策全面放開的當(dāng)下中國，自治章程和村規(guī)民約不得規(guī)定一對夫婦只能生育一個或兩個子女。只要其內(nèi)容沒有突破現(xiàn)有法律和政策底線，國家理應(yīng)尊重，給村民自治留有足夠的創(chuàng)造空間。

第三，建立合憲性與合法性審查機制。合憲性與合法性審查機制具有通過篩查和阻止違法決策或行為，維護國家法治統(tǒng)一性的積極功效。自治章程和村規(guī)民約是村民自治的直接依據(jù)，其內(nèi)容違法與否，不僅關(guān)系到村民的合法權(quán)益，也關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。建立合憲性與合法性審查機制，由特定的主體，按照一定的程序，對擬提請村民代表大會表決的自治章程草案和村規(guī)民約草案進行審查，“過濾”掉違憲違法成分。確保自治章程和村規(guī)民約既有民主自治的鄉(xiāng)土性，又能與現(xiàn)代法治精神相契合。

九、關(guān)于多元化糾紛解決機制建設(shè)的問題

鄉(xiāng)村社會治理水平特別是矛盾糾紛化解能力直接影響著社會和諧穩(wěn)定，影響著群眾的安全感、獲得感、幸福感，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，為全面深化多元化糾紛解決機制改革指明了方向。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。多元化糾紛解決機制作為社會矛盾化解的有益探索和社會治理體系的組成部分，需要進一步凝聚共識，整合多元力量，構(gòu)建銜接機制，打造共建共治共享的社會治理新格局。這是中國社會必須由“管理”邁向“治理”的根本原因所在，也是法治社會建設(shè)的現(xiàn)實背景和基本主題。[28]在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立健全多元化糾紛解決機制，主要有以下三個著力點。

(一)賦予行政機關(guān)以附帶民事爭議的裁決權(quán)

行政裁決是指行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行裁處的行為。(6)2018年12月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，對“行政裁決”的概念予以界定。行政裁決制度作為一種矛盾糾紛解決機制，與其他糾紛解決方式相比，具有與生俱來的經(jīng)濟高效、專業(yè)性強等獨特優(yōu)勢。創(chuàng)設(shè)這一制度的初衷與當(dāng)前鄉(xiāng)村社會民事糾紛日漸增多且日趨專業(yè)化和復(fù)雜化的客觀現(xiàn)實高度契合。然而，囿于目前我國中央層面尚無行政裁決制度的統(tǒng)一立法，關(guān)于行政裁決的相關(guān)規(guī)定散見于《土地管理法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《商標(biāo)法》《專利法》《政府采購法》《植物新品種保護條例》《中藥品種保護條例》《集成電路布圖設(shè)計保護條例》等單行法律法規(guī)中。實踐中大量與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，因缺乏法律法規(guī)明確授權(quán)，即便當(dāng)事人提出行政裁決申請，行政機關(guān)也無權(quán)或怠于進行裁處，使得行政裁決制度的獨特優(yōu)勢無法彰顯。在鄉(xiāng)村治理場域中，賦予行政機關(guān)以附帶民事爭議的裁決權(quán)，將那些因缺乏法律法規(guī)明確授權(quán)但與行政管理活動密切相關(guān)而游離于行政裁決范圍之外的民事糾紛，賦權(quán)行政機關(guān)一并作出裁決，無論對于緩解司法審判“量”和“質(zhì)”的雙重壓力，還是對于維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，抑或?qū)τ诰S護社會和諧穩(wěn)定，都能發(fā)揮積極功效。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心

調(diào)解可以及時化解各類社會糾紛，能夠有效避免矛盾升級和外溢，因而被稱為基層社會矛盾糾紛的“減壓閥”和“過濾器”。[29](P.23)當(dāng)前基層社會矛盾糾紛的頻發(fā)性和復(fù)雜化決定了調(diào)解參與主體的多元化，使得糾紛調(diào)解也呈現(xiàn)出“組織多元、運行不暢”的窘境，既不利于調(diào)解機構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，也不利于各調(diào)解機構(gòu)之間有效銜接。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心，各部門及社會組織等調(diào)解主體以“物理位移”的方式入駐中心，并通過建立協(xié)調(diào)機制催生矛盾糾紛調(diào)解處的“化學(xué)反應(yīng)”。這種“一站式服務(wù)”化解鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的實體機制，既方便村民群眾，讓村民“最多跑一地”就能化解矛盾糾紛，又能有效整合矛盾糾紛化解資源力量，促使鄉(xiāng)村調(diào)解工作所需的調(diào)解資源下沉。當(dāng)然，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾調(diào)解中心需要強化以下幾點：其一，需要強有力的領(lǐng)導(dǎo)中心，例如以政法委或者司法局作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，對中心進行日常管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；其二，要健全相關(guān)法律制度，推動中心運行制度化、規(guī)范化和法治化，促進調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接；其三，要完善在線調(diào)解平臺，打破“信息壁壘”困境，提升在線化解矛盾糾紛能力，讓信息多跑路，讓村民少跑腿。

(三)人民法庭實行巡回審理

人民法庭作為基層人民法院的派出機構(gòu)，是法院密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，人民法庭要選取典型案例，開展巡回審判，把庭審現(xiàn)場搬到田間地頭、農(nóng)家小院，就地化解矛盾糾紛。(7)實踐中有通過車載法庭、馬背法庭、帳篷法庭、田間法庭、草原法庭等多種方式開展巡回審判。這種靈活的辦案形式既能方便村民群眾及時化解各類矛盾糾紛，又能進行現(xiàn)場普法宣傳教育，切實提高村民群眾的司法獲得感，讓廣大村民群眾感到法就在身邊，達(dá)到“審理一案、教育一片”的法律效果和社會效果。

十、關(guān)于鄉(xiāng)村法治宣傳教育問題

法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。[30]干部群眾的認(rèn)可、信任和積極參與是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)力量。在某種程度上，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的難點在于鄉(xiāng)村干部群眾法律信仰缺失和法治意識淡薄，因此需要借助國家“八五”普法規(guī)劃契機，通過開展鄉(xiāng)村法治宣傳教育活動，培養(yǎng)干部群眾的法治意識和法律信仰，在鄉(xiāng)村社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境和法治氛圍，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的法治基礎(chǔ)。

其一，推進鄉(xiāng)村法治文化陣地建設(shè)。利用鄉(xiāng)村已有公共文化設(shè)施，著力打造法治文化廣場、法治景區(qū)、法治和諧家園、法治文化一條街、法治大院、法治展覽館、農(nóng)家法治書屋等具有地方特色的法治文化陣地，讓廣大干部群眾能夠出門見法治、抬頭看法治、茶余飯后議法治，在潛移默化中接受法治文明的熏陶。

其二，落實一村一法律顧問制度。將法律顧問服務(wù)費用列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買法律服務(wù)的方式，根據(jù)“屬地優(yōu)先、就近服務(wù)”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一選聘法律顧問，再分配到各行政村莊，實現(xiàn)鄉(xiāng)村法律服務(wù)全覆蓋。明確法律顧問主要職責(zé)是向鄉(xiāng)村干部群眾提供法治宣傳、法律咨詢、法律援助、參與調(diào)解等服務(wù)。規(guī)定法律顧問提供法律服務(wù)的最低時限，例如規(guī)定每名法律顧問每個月進鄉(xiāng)村不得少于4天，每年為農(nóng)村基層組織和干部群眾提供法律服務(wù)不得少于50小時。建立法律顧問服務(wù)考核評價機制，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，對考核結(jié)果實行獎罰措施，引導(dǎo)法律顧問主動為鄉(xiāng)村提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)產(chǎn)品，促進法律顧問服務(wù)工作制度化、規(guī)范化、長效化。

其三，實施鄉(xiāng)村“法律明白人”和“法治帶頭人”雙培養(yǎng)工程。火車跑得快，全靠車頭帶。在駐村干部、人民調(diào)解員、村兩委班子成員、退伍軍人、退休干部、退休教師、老黨員、新鄉(xiāng)賢等人群中確定和培養(yǎng)一批“法律明白人”和“法治帶頭人”，充分發(fā)揮其在宣傳政策法規(guī)，引領(lǐng)廣大村民自覺尊法、學(xué)法、守法、用法，預(yù)防和化解農(nóng)村社會矛盾糾紛中的示范帶頭作用，使廣大干部群眾的規(guī)則意識和法治思維內(nèi)化于心、外化于行。

其四，加強農(nóng)村義務(wù)教育。法治鄉(xiāng)村，關(guān)鍵在人。建設(shè)法治中國，要從教育著手。切實加強農(nóng)村義務(wù)教育，全面改善農(nóng)村義務(wù)教育基本辦學(xué)條件，不斷提升農(nóng)村義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量。采取有效舉措，保障適齡兒童和青少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，提高公民素養(yǎng)，培養(yǎng)青少年國家觀念、公民意識和法治意識。讓“權(quán)利有保障、義務(wù)必履行”的法治精神和法治理念成為中小學(xué)義務(wù)教育的重要內(nèi)容，從一開始就根植于每個孩子的頭腦深處。