高校制度建設的考察與分析
——以安徽省F高校為例

陳 剛 王 剛

（阜陽師范大學 安徽阜陽 236037）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化教育領域綜合改革”的總要求。深化教育領域綜合改革是黨和國家立足于新時代，著眼“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，對教育改革提出的新要求。[1]（P163）高校深化綜合改革，就必須加強制度建設，為其提供必要制度保障。

為了解高校制度建設情況，積極推進高校制度建設，課題對安徽省F高校制度建設進行了調研。調研主要圍繞F高校制度建設總體情況、存在的問題和不足以及加強制度建設意見建議等進行。調研主要采取調查問卷方式進行，同時進行了座談交流，查閱了制度文本。調研對象主要為機關單位和二級學院的領導干部、一般管理人員、教師以及其他人員。調研共發放問卷500份，回收問卷492份，有效問卷492份，問卷回收率為98.40%，有效率為98.40%。

一、高校制度建設存在的主要問題

（一）在制度認知方面。制度認知是運用制度、遵守制度和維護制度的根本。當前，高校教職工對制度認知普遍存在不足，不僅了解和掌握制度甚少，而且不能正確認識和評價制度。調查發現（本調查為文中所提課題組自行調查，除特殊說明外，本文數據均出自該調查），在所列的學校十項重要制度中，對《大學章程》了解的為37.60%，對《績效考核試行辦法》了解的為52.64%，對《公務接待管理辦法》了解的為27.03%，對《中層領導人員管理辦法（試行）》了解的為15.24%，對《二級學院黨政聯席會議實施辦法》了解的為17.28%，對《采購辦法（試行）》了解的為21.34%，對《科研項目評審與推薦辦法》了解的為24.59%，對《財務管理辦法》了解的為23.17%，對《重點領域關鍵環節監督辦法（試行）》了解的為11.38%，對《教學事故認定與處理辦法（試行）》了解的為26.22%。被調查人對制度的“了解”普遍只是知道大概內容，知道具體內容的則很少，知道所有內容的則沒有。另外，4.47%人認為制度建設不重要，10.77%人認為人情大于制度等。

（二）在制度制定方面。制度制定是制度建設的前提，制度制定是否健全完善直接關系到制度的執行和遵守。一是深化“放管服”改革、簡政放權制度體系不健全，特別是規范校院兩級管理權限的制度體系尚未建立。二是學校一些事務沒有相應的制度調整，造成制度盲區的出現。三是一些制度不適應或不完全適應學校實際情況，影響制度執行效果。四是一些制度之間不協調不統一，存在矛盾和沖突。五是一些制度不符合黨內法規和國家法律規定。六是一些制度規定明顯不公平、不合理。調查顯示，教職工也普遍認為制度制定存在不足，其中，合規性不足為13.01%，合理性不足為35.77%，科學性不足為34.96%，民主性不足為39.02%，公正性不足為21.75%，及時性不足為43.70%，健全性不足為43.29%，規范性不足27.03%。

（三）在制度執行方面。習近平總書記指出：“法規制度如果不落實，只是寫在紙上、貼在墻上、編在手冊里，就會成為‘稻草人’‘紙老虎’，不僅不能產生應有作用，反而會損害法規制度的公信力。”[2]（P89）制度建設，重在增強有效性，貴在提升執行力。從某種意義上說，執行制度比制定制度更為費力、更為重要、也更具有現實意義。[3]（P3）當前，高校在制度執行中也存在眾多問題。一是部分黨政領導干部以言代替制度，以權壓制制度，干預制度執行情況時有發生。二是制度執行不嚴格、不到位，有制度不依，違反制度現象屢見不鮮。三是制度執行不規范、不透明、不公正現象也較為突出。調查發現，10.57%人認為制度執行受到干預，43.70%人認為制度執行不到位，27.85%人認為制度執行不嚴格，21.54%人認為制度執行不合規。在“三重一大”制度執行情況中，認為較好為31.71%，認為較差為4.76%，認為一般為30.49%，說不清為33.13%。

（四）在制度遵守方面。制度制定的目的是遵守和執行制度，如果制度制定出來卻不能嚴格遵守和執行，制度制定的目的和意義就將無法實現，制度的權威和尊嚴也將蕩然無存。當前，高校部分領導干部和教職工不遵守制度現象較為突出，不能嚴格按照制度規定行使權利和履行義務，特別是領導干部更為嚴重。調查顯示，25.20%人認為教職工不能遵守制度，33.54%人認為領導干部不能遵守制度。在自身利益受到侵害時，絕大多數教職工并非按照制度規定來解決問題，而是選擇制度以外方式方法來解決問題。調查表明，在與學校發生糾紛時，57.32%人選擇找校領導解決，9.96%人選擇向法院提起訴訟，13.82%人選擇向教育廳反映，23.58%人選擇找紀委解決，10.37%人選擇向仲裁機關申請仲裁，28.66%人選擇忍了，只有18.09%人選擇按制度規定解決。

（五）在制度監督方面。制度監督是現代制度建設的重要組成部分，是對制度運行和操作合規性進行監察和督導的重要手段，是實現制度的重要保障。從目前來看，高校不僅監督機構不夠健全，監督機制不夠完善，監督程序不夠規范，而且監督人員不足，監督力度不夠，監督手段偏軟，監督效果不佳，不能真正發揮其應有作用。調查顯示，25.61%人認為監督機構不健全，33.83%人認為監督人員不足，23.78%人認為監督機制不完善，18.14%人認為監督程序不規范，12.70%人認為監督力度不夠，27.65%人認為監督效果不足等。

二、高校制度建設存在問題的原因分析

（一）思想認識不夠。思想認識是問題產生的根本。廣大教職工特別是領導干部對制度建設的重要性以及對制度建設中存在的問題認識不足，是導致制度建設存在問題的關鍵。個別單位或個人在制度建設中并非出于公心，而是為了單位或者個人利益，也會造成制度制定難以科學合理、公平公正，制度執行難以嚴格公正。另外，在傳統人治思想和高校長期行政化消極影響下，一些領導干部形成了“人治”思維定勢，缺少法治觀念和法治思維，習慣于以權力代替制度，也必然導致制度建設存在問題。調查顯示，22.56%人認為學校對制度建設重視不夠，6.71%人認為學校不重視制度建設；在制度制定中，34.15%人認為制度部門利益明顯，19.92%人認為制度體現個人意志；在制度執行中，17.28%人認為不符合個人利益是制度執行難的重要原因。

（二）制度自身不足。高校制度系統有效運轉首先依賴于系統內部各要素的健全、完善，如果系統內部各要素存在缺陷，系統功能正常發揮將無疑受到影響。與此同時，制度制定、制度執行、制度遵守、制度監督等要素之間也是相互作用和相互影響，任何一個要素的不健全、不完善，也勢必會對其他要素產生消極作用和影響。當前，高校無論是在制度制定、執行方面，還是在制度遵守、監督方面都存在一定的問題和不足，這不僅導致整個制度系統難以有效運轉，系統功能難以正常發揮，制度應有作用難以實現，也影響到每個要素有效運轉，要素功能難以正常發揮，作用難以實現。另外，缺少責任追究制度，責任追究不力，懲罰力度不足，違反制度成本過低也是導致制度建設存在問題的重要原因。調查顯示，在制度執行難中，13.82%人認為是制度自身原因，37.20%人認為是缺少責任追究；在制度得不到遵守中，39.02%人認為是制度本身不合理，53.25%人認為是缺少有效監督。

（三）宣傳教育不力。制度意識是人們對制度的理性、情感、意志和信念等各種心理要素的有機綜合體。制度意識是制度建設的內在精神條件，是制度建設得以實現的關鍵。制度信仰是制度意識的核心，是制度得以有效實施的保證。由于制度宣傳教育不力，導致一些黨政干部和教職工制度意識較為淡薄，他們不能正確認知評價制度，難以形成制度信仰，對制度缺少敬畏之心，對制度沒有信賴感和依賴感，學習、運用、執行、遵守和維護制度的積極性、主動性和自覺性不高。黨政干部和教職工制度意識淡薄，缺乏制度信仰，勢必會對制度制定、執行、遵守和監督等產生不利影響，造成制度建設存在眾多問題和不足。調查顯示，43.29%人認為制度宣傳教育不到位，46.14%人認為制度意識不強；在制度執行難中，48.78%人認為是缺乏制度意識；在制度得不到遵守中，50.41%的人認為是缺少制度意識。

（四）社會環境影響。社會存在決定社會意識，社會環境的好壞對人們心理是否健康具有決定性的影響作用，社會環境提供的行為模式、生活方式等對行為人的行為產生具有決定性的塑造作用，違反制度心理的產生以及違反制度行為的實施與社會上存在大量消極因素的負面消極影響有關。改革開放以來，我國經濟發展迅速，社會變革較快，但思想文化建設卻沒有相應跟上，一些人理想、信念動搖，人生觀、價值觀和道德觀錯亂，道德水準下降，導致社會失范以及社會控制力弱化，社會上違反道德、違反政策、違反制度甚至違法犯罪現象劇增，為社會樹立大量不良榜樣，引發大量的模仿性行為，這勢必會對制度建設產生消極影響，導致制度建設存在這樣或那樣問題。調查顯示，在制度執行難中，20.03%人認為是缺少執行環境；在制度得不到遵守中，19.11%人認為是社會消極影響。

三、加強高校制度建設的思考建議

（一）正確認知制度。正確認知制度是制度建設的根本。提高廣大教職工特別是領導干部思想認識，充分認識高校制度建設的重要性、必要性以及復雜性、緊迫性，切實增強制度建設的責任感、使命感，提高制度建設的自覺性、堅定性。認真落實責任，加強組織領導，強化協調配合，明確責任分工，完善制度機制，強化監督管理，嚴格責任追究。調動廣大教職工特別是領導干部學習、宣傳制度的積極性主動性，豐富他們制度知識，提升他們制度意識。

（二）科學制定制度。科學制定制度是制度建設的前提。及時推進制度的“立改廢”，構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的制度體系。加大制度審查，確保制度符合黨內法規和國家法律以及上級政策和制度，提高制度的合規性。充分發揚民主，廣泛聽取廣大教職工的意見建議，提高制度的民主性。加強調查研究，使制度符合學校實際，提高制度的科學性。樹牢公平正義理念，使制度體現公平正義，提高制度的公正性。建立完善制度制定制度，規范制度制定，提高制度制定的規范性。

（三）嚴格執行制度。嚴格執行制度是制度建設的關鍵。嚴格規范制度執行，做到執行主體、權限、程序、內容、形式符合規定。推進制度執行改革，不斷完善制度執行的針對性、可操作性和實效性。建立健全制度執行責任制和錯誤追究制，確保制度執行單位、部門及其人員能嚴格按照制度辦事。加強對領導干部的管理和制約，避免干預制度執行，避免以權代替制度、以言代替制度。加強對制度執行人員教育，提高制度執行人員的能力素質，提升他們按照制度辦事的自覺性。

（四）全員遵守制度。全員遵守制度是制度建設的基礎。積極開展制度宣傳教育，培養提升教職工制度意識，讓制度成為一種信仰。學校黨政要率先垂范，帶頭遵守制度，不能超越制度，更不能凌駕于制度之上。強化領導干部制度意識，提高他們依制度決策，按制度辦事的自覺性，帶頭遵守各項制度。公正嚴明執行制度，樹立制度之重、制度之威，提大教職工對制度的信任感、依賴感、正義感和神圣感。加強對教職工思想政治教育和道德教育，為遵守制度提供必要的思想道德基礎。

（五）有效監督制度。有效監督制度是制度建設的保障。規范制度監督主體、對象、權限、內容、方式等，使制度監督規范化、制度化。健全完善制度審查、問責、糾錯等機制，及時查處違反制度行為，嚴肅規范追責問責，確保制度有效運行。強化對制度制定、執行、遵守等監督力度，確保制度制定科學合理、制度執行嚴格規范、制度遵守全面有效。建立健全制度監督機構，配足專門監督人員，整合強化各種監督合力，提升監督能力和監督實效。