完善治理，讓數字經濟走實走穩

陳兵

3月5日，十三屆全國人大五次會議在京開幕，國務院政府工作報告中提出，2022年的工作任務之一，就是要促進數字經濟發展，加強數字中國建設整體布局。建設數字信息基礎設施，推進5G規模化應用，促進產業數字化轉型，發展智慧城市、數字鄉村。加快發展工業互聯網，培育壯大集成電路、人工智能等數字產業，提升關鍵軟硬件技術創新和供給能力。完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展、豐富人民生活。

“數字經濟”一詞已連續五年在政府工作報告中出現，與前幾年不同之處在于，今年的政府工作報告將“促進數字經濟發展”的內容獨立成段，不再僅作為“推動新興產業發展”的子項，而且對促進數字經濟發展內容進行了明確和細化，提出要完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展、豐富人民生活。

這一變化足以反映政府對數字經濟發展及其治理的認識深度和重視程度正在不斷提高。

今年1月，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，明確“十四五”時期中國數字經濟發展的指導思想、基本原則和發展目標，確定了八個方面的重點任務，部署了十一個專項工程。這標志著中國數字經濟發展將邁入深化應用、規范發展、普惠共享的高質量發展新階段。

數字經濟發展之所以受到如此重視，不僅是因為它廣泛存在于國民經濟社會生活的方方面面，還在于它是當今國家綜合實力的重要體現，是構建和改進現代化市場經濟體系的重要引擎和實踐場域。

數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正推動人類生產方式、生活方式和治理方式的深刻變革，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。

因此，為促進數字經濟規范持久發展，亟須正視中國數字經濟發展中面臨的關鍵問題，完善數字經濟治理，方能讓數字經濟“走實”“走穩”。

2021年作為“十四五”規劃的開局之年，中國數字經濟發展也迎來由“大”到“強”的拐點，數字經濟特別是平臺經濟正在歷經一場質量體檢與提升工程。

然而，在數字經濟發展中，仍然面臨著資本無序擴張、數據要素流通不暢、數據安全風險高，以及數據治理水平不足等問題。

數字經濟領域存在資本無序擴張的現象。受國內外產業鏈滯礙的影響，依托平臺（組織）和數字技術所創造的各類新業態、新產業、新模式為中國經濟產業“雙循環”提供了必不可少的發生場景、實現路徑及工具支撐。然而，隨著資本不斷向頭部平臺企業匯聚，資本要素所具有的消極影響也逐漸顯現，有些頭部平臺企業為追求利潤最大化，通過大量收購企業特別是初創中小型企業的方式不斷擴大經營范圍，在形成規模經濟的同時，在一定程度上抑制了中小企業創新發展的空間，還憑借其市場力量實施封鎖屏蔽、自我優待、強制“二選一”等行為，不當限制其他企業的發展空間和技術創新。

數據要素市場化配置仍面臨較大阻礙。數據要素市場化配置的程度與水平，決定了其價值能否充分釋放，對加快數據產業鏈、價值鏈重構與轉型升級意義重大。然而，現行法律制度尚未明確數據的權屬，全國統一的數據要素市場尚未建立，數據要素定價機制尚未明晰，數據監管行為與市場行為的邊界還不夠清晰，這些阻礙了數據要素市場化配置的充分實現。

此外，基于數據要素已成為企業、特別是平臺企業間競爭的關鍵要素，一些企業為排除限制競爭，濫用其數據優勢，構筑數據壁壘，這抑制了數據要素的有效市場流通與創新使用，為中小企業正常發展設置了不合理交易條件，推高其經營成本，減損了社會整體福利。

數據安全仍面臨較大風險。隨著大數據、云計算、人工智能、物聯網等技術的發展，社會正在高速邁進數據時代，人的每個行為皆可產生數據，這些數據不僅能夠為人們生活帶來便利，同時也有助于提升商品服務質量。然而，數據采集、使用、流動的擴圍和速率加快也增加了用戶信息安全風險。在現實中，用戶數據被泄露和濫用的事件時有發生，侵擾了用戶的日常生活，甚至侵害了用戶的人身財產安全。

同時，數據跨境流動也關涉國家總體安全。在經濟全球化背景下，數據跨境流動成為數字經濟時代顯著特征，為全球經濟增長注入活力動力的同時，也容易引起不同國家和地區有關數據管轄權及相關權益之爭，數據安全已成為國家安全的重要組成部分。

數字經濟治理協同性有待提升。步入數字經濟時代，傳統企業面臨數字化轉型和升級，新興企業更是應隨信息通信技術和數字數據技術的創新發展而高速發展。

在這一過程中，大多數企業都趨向數字平臺化與平臺數字化相融合的發展模式，企業的技術創新周期越來越短，商業模式變革越來越快，市場競爭具有高強度動態特性，對數字經濟治理提出極大挑戰。

此外，在國際和區際合作領域，數字經濟治理的協同性更加復雜，其涉及雙邊、多邊及區際協定間有關主權國家、國際組織、超國家組織，以及跨國企業等主體就數字數據標準規則設定、流動共享、管轄救濟等多方面事項的協調與認定。

隨著大數據、云計算、人工智能、物聯網等技術的發展，社會正在高速邁進數據時代。圖/IC

今年的政府工作報告提出，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，全面深化改革開放，堅持創新驅動發展，推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，統籌疫情防控和經濟社會發展，統籌發展和安全，繼續做好“六穩”“六保”工作。

同時，政府工作報告還強調，要深入實施創新驅動發展戰略，鞏固壯大實體經濟根基，促進產業優化升級，突破供給約束堵點，依靠創新提高發展質量。

為此，數字經濟發展必須緊緊圍繞“實”和“穩”兩大主題，規范有序展開。

首先，數字經濟發展要“走實”。

推動數字經濟與實體經濟深度融合。數字經濟是以數據資源為關鍵要素，以信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力的新經濟形態。

雖然數字經濟所依托的信息網絡具有虛擬性，但其發展不能與實體經濟脫節。

政府工作報告在提出促進數字經濟發展的同時，還強調要“建設數字信息基礎設施，推進5G規模化應用，促進產業數字化轉型，發展智慧城市、數字鄉村。加快發展工業互聯網，培育壯大集成電路、人工智能等數字產業，提升關鍵軟硬件技術創新和供給能力”。為此，數字經濟發展的“走實”，不僅需要加快推進數字產業化，強化新型數字基礎設施建設，還需要加快推進產業數字化，促進新一代信息技術的規?；瘧?，促進平臺經濟、共享經濟的健康發展，更好地支撐經濟社會的數字化轉型，讓整個社會都能夠分享到數字經濟發展紅利。

為資本設置好“紅綠燈”。政府工作報告在提出“加強和創新監管，反壟斷和防止資本無序擴張，維護公平競爭”的同時，也提出“要正確認識和把握資本的特性和行為規律，支持和引導資本規范健康發展”。

資本具有兩面性，在防止資本無序擴張的同時，支持和引導資本規范健康發展，激發資本的積極影響，就需要創新監管方式，為資本設好“紅綠燈”。通過明確和規范的正面和負面清單相結合的方式，進行動態監管、智慧監管等監管理念與方式的創新，引導和規范資本合理配置，更好地支持實體經濟發展。

加快推動數據要素市場化流通。數據具有虛擬性、非排他性、瞬時性、價值低密度性等特征，是與傳統的土地、勞動力、資本、技術等生產要素完全不同的一種新型要素，故對其權屬設定、權益分配與分享，以及權益保護與救濟等制度，以及實現機制的設計與實踐都有著全新挑戰。

政府工作報告指出，“完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展、豐富人民生活。數據要素的市場化配置關系著數據要素的潛力能否充分釋放?！睘榇耍氁浴皵祿嚓P行為”為基準，設計動態權屬制度，做好數據要素標準化的頂層設計，探索數據要素全國統一市場。同時，還需要建立健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的定價機制，加快形成“市場有效、企業有利、個人有益”的配置機制。

其次，數字經濟發展要“走穩”。

保障數據安全，筑牢數字經濟發展底線。發展固然重要，但也更需要以安全為保障和底線。失去安全，發展的穩定、可持續將無從談起。數據安全在政府工作報告中亦有體現，報告提出“要推進國家安全體系和能力建設。強化網絡安全、數據安全和個人信息保護”。

對個人數據安全問題，要注意平衡個人數據權利與企業數據權益之間的關系，聚焦數據全周期運行中的不同使用場景下的具體數據行為，構建以“與數據行為”為基準的數據分類方法。具體來說，經初次采集而得的個人用戶數據，在充分保障用戶知情且有效同意的情況下，實行“場景化授權”和“一次性授權”并行的模式，在有效保障個人用戶數據權利的前提下，加快數據流動共享和開發利用的頻次，促進數據價值的增值與釋放。

對國家在數據安全問題上的權利與義務而言，除需要滿足個人數據自決、保護企業合法數據權益等而應承擔的義務與責任，上升至國家層面，還包括本國對數據的控制權，以及免遭數據威脅的國家安全需要。為此，明確國家核心數據類別與內容，細化并嚴格落實數據出境安全評估等工作，也是當前筑牢數字經濟發展底線的關鍵任務。在國家安全利益面前，數據安全必須無條件得到保障，同時也要謹防以國家安全名義不當限制，甚至違法侵奪企業對數據要素進行自主經營與合法使用的權益。

建立全方位、多層次、立體化的協同監管體系。數字經濟的穩步發展，離不開治理提供的秩序保障。保障數字經濟穩步發展，不僅需要透明規范和公平公正的市場規則，還需要能及時因應復雜多變的數字經濟運行情勢的體制機制及其實踐能力。為此，政府工作報告提出“加快建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，提高監管效能”。

具體而言，就是要通過制度層面的創新，協同協力回應和解決當前監管體制機制不適配的問題，建立起系統觀念，做好制度工具與監管效能層面的“互聯互通互認”，形成制度合力，推動合力監管、整體監管、系統監管及智慧監管，實現公平競爭的市場環境與安心經營的法治環境“雙供給”，切實提高市場主體合規能力與營商信心。

要真正實現“促進數字經濟發展”這個目標，需清晰地認識到當前數字經濟發展中存在的種種問題，把握數字經濟發展中的重點與難點，有效提高數字經濟治理體系和治理能力的現代化水平，為數字經濟發展營造科學合理、規范有序的市場環境與法治環境，推動中國數字經濟發展“走實”“走穩”。

（編輯：朱弢）