論后疫情時期城市攤販經濟法律規制的優化

劉容昊

摘 要：攤販經濟是非正規經濟的一個亞種，其一方面能緩解低收入人群生存壓力，方便群眾生活;另一方面也造成市容問題，給城市治理工作帶來挑戰。2019年年末開始流行的新冠肺炎疫情給全球經濟和勞動力市場帶來了沖擊，各地政府為地攤“松綁”，民間重現“地攤熱”，城市對攤販經濟的法律規制亟待優化升級，才能規避亂象，形成對地攤的長效治理機制。

關鍵詞：攤販經濟;法律規制;非正規經濟

中圖分類號：D912.29;F121.23 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0061-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.061

1 問題提出

攤販經濟是城市中的一種邊緣經濟形式，屬典型的非正規經濟形式的范疇，是國家主流經濟的一種補充。據估計，中國的城市非正規就業者約有1.14億。[1]攤販經濟以其低成本、低技術、低風險的特質，幫助部分城市底層低收入人群解決了生計問題。然而，其無序發展也飽受非議，主要的批評有占用公共空間、影響交通和市容秩序等。更重要的是，改革開放以來，城市亟須發展經濟，創造和維護有助于吸引資本的城市形象成為城市制勝的戰略之一，攤販經濟被打上了“臟亂差”的標簽，一時成為各地“空間排斥”的對象。[2]流動攤販和城市執法人員在城市街頭上演著“貓鼠游戲”，甚至產生暴力沖突而“兩敗俱傷”，這些引起了公眾對既往流動攤販治理策略的質疑。實踐證明，政府對于流動攤販的治理需要“再思考”。數年前，廣州等城市就進行了針對攤販的“治理重構”，取得了一定的治理效果。

2019年年末開始流行的新冠疫情給全國各個產業帶來了不小的沖擊，自2020年上半年疫情的影響得到了控制，復工復產成為各地主要任務。施政者開始將目光投向“地攤經濟”，以期“保民生、保就業”，周轉庫存。2020年5月，成都市政府率先出臺《關于進一步深化錯時延時服務精準推動城市管理“五允許一堅持”的通知》，指出“允許設置臨時占道攤點攤區”“允許流動商販販賣經營”，為攤販經濟松綁。[3]6月，李克強總理在視察時指出“地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火?！?[4]隨后短時間內，各地紛紛響應，至少有60地通過設立疏導區等方式鼓勵發展地攤經濟，為攤販經濟更高水平的發展、更科學的治理打開了一扇窗戶。

后疫情時期指2019年年底武漢突發新冠肺炎以來國內疫情態勢得到控制，步入平穩的社會發展時期。[5]疫情帶來種種變局的背景下，“地攤經濟”獲得了熱度，其治理也迎來了新的契機和挑戰，想要與時俱進、邁向“善治”，法律規制必將在其中發揮舉足輕重的作用。如何繼承既往經驗、利用法律手段優化城市攤販治理，成為人們理應關注的問題。

2 理論概述：“攤販經濟”與“良法善治”

2.1 攤販經濟的界定

既往研究者針對攤販經濟的歸納有二元論說、合法論說與結構論說，從不同的角度解構攤販經濟。文章所指攤販經濟是通過在城市擺賣或者提供服務獲得收入而形成的非正規經濟形式。

2.2 攤販經濟的法治

攤販經濟的法律規制，是法治理論與原則在攤販經濟領域的具體體現。所謂“法治”，據王利明的觀點，即“良法善治”。良法（good law）是法治之前提，善治（good governance）是法治之目標、法治即兩者的有機結合。[6]后疫情時期的攤販治理，良法和善治缺一不可。前者要求人們應對攤販問題，不僅要“依法而治”，更要“依良法而治”。出臺一部專門的法規并不困難，困難的是出臺拿準攤販治理癥候的“良法”，即因地制宜、對攤販認識充分而深刻、尊重攤販作為非正規部門的特點的法規。這樣的法規要求各級部門在立法環節精益求精，推敲法規背后理論預設的正確性以及社會環境下的可行性。立法環節還要體現一定的自然法精神，如反映人民利益、公平公正、程序正當。

2.3 攤販經濟的善治

善治即good governance，達成善治是人們對攤販進行法律規制的目的?！吧浦巍?，即良好的治理。王利明認為，善治是民主、依法、賢能治理，還應是社會共治、禮法合治[6];俞可平認為，“善治”指公共利益最大化的治理過程和治理活動。[7]在攤販經濟中引入“善治”理論，有助于扭轉人們以往執法過程中的慣性思維，將對攤販的治理理念變為科學的、系統的、連貫的;同時提高攤販治理的效用，轉變之前不科學的管制方式造成的令人啼笑皆非的治理困局;更重要的是，在疫情后期這一特殊歷史時期，通過法律規制形成對這一城市痛點問題的長效治理。

3 攤販經濟善治目標及對策

3.1 優化方向和目標

攤販經濟的法律規制存在以下問題：有關法規立法層級低;攤販經濟主體的法律地位模糊;政策缺乏穩定性和可預期性;缺少非正式就業者幫扶法規;疏導區功能局限;“正規本位主義”仍在影響治理的思維方式等。以善治為視角，可以明確優化后疫情時期攤販經濟的法律規制的目標是達成符合“善治”的攤販治理。具體表現為：提高攤販經濟的有序性、尊重其作為非正規經濟形式的特質、明確權責、完善執法機制、形成協調的社區氛圍。

3.2 “善治”視角下的法律規制對策

善治具有合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效性、參與、穩定性、廉潔、公正十要素。[8]攤販經濟在后疫情時期的善治，不僅依靠施政者綜合運用這些要素構建治理體系，還依靠攤販自身以及社會的力量。本文提出如下對策。

3.2.1 厘清攤販的法律地位，完善非正規經濟相關立法

長期以來，攤販是否具有合法經營地位的問題存在爭議。退一步講，就連攤販究竟是何種經營主體，學界也未有共識。部分學者認為攤販是民法意義上的自然人，也有學者則將攤販視為商事主體。事實上，攤販具有經營性質，因而不是平常意義上的自然人;又不吻合商主體制度的規定，無法被商法規制和保護。可以說在立法上，我國對于流動攤販的認識和把握“先天不足”，也間接造成了城市攤販治理政策的不連貫。后疫情時期，攤販經濟的話語被中央重新提及，此時是引導攤販經濟良性發展的時機，應率先厘清攤販在經濟法領域的主體地位，將攤販經濟治理納入法治的正軌。

此外，與攤販相關的立法應當進一步完善。其一，應制定專門的非正規經濟管理法規，彌補法律空白。非正規經濟形態擁有巨大體量，與民生息息相關，理應受到立法者的重視，需結合國內外實踐經驗，據其特性立法?？梢允欠?，也可以是法律效力高的行政法規;其二，應完善規制攤販經濟的法律體系。當前規制攤販的立法層級較低，多為地方立法。國務院部門涉及攤販經濟的立法僅《個體工商戶管理條例》《無照經營查處取締辦法》等幾部，對其的主體認定和登記管理進行了間接的不完備的規定。同時，因涉及攤販的立法權被下放到地方，多地關于流動攤販的規定并不統一甚至相沖突。攤販經濟管理法規需要進一步統籌，去粗存精，形成科學的法規體系。[9]

3.2.2 提高綜合執法治理水平

攤販經濟的新發展需要城市執法部門更精細化的治理模式。此前，昆明曾采用數字化的管理方式并取得了初步成效，[10]上海曾嘗試通過行業準入制度等新型手段治理。攤販經濟的法律規制包含立法和執法兩個層面，實務中最有挑戰性和創新空間的便是后者。首先，治理應當涉及更多的主體，而非過度依賴城市執法部門。國家治理能力的現代化需要設計精妙的法律運作機制，單靠政府職能部門一個主體難以實現最優的治理效果。攤販經濟的治理同理，除綜合執法人員，公安人員、社區工作者甚至非政府組織等社會力量都可以參與到社會共治。其次，治理者需提高理論水平，更新對攤販群體的認識，理解擺攤現象背后的宏觀社會背景，才能靈活地、有溫度地執法，把握“貓鼠游戲”之外的攤販治理新的可能性。最后，還可以結合“互聯網+”等技術，借政策的“東風”，創新管理形式，實現治理目標。

3.2.3 轉變“正規本位主義”治理思路，尊重非正規經濟特性

我國城市的攤販治理政策曾隨著社會情勢、城市發展目標的變更而多次變化。雖然如今各地整體上積累了一些經驗，甚至創造出一定的成果，可是政策上的“正規本位主義”理念依舊在于治理實踐中。所謂“正規本位主義”，即以正規為參照系去評判和對待非正規性。[2]這折射了治理者內心對非正規經濟的一種偏見，即為了所謂更好的治理，非正規經濟要在治理過程中逐步向正規經濟看齊。規制非正規經濟少不了正規化的要素，但是非正規經濟本身作為一種獨立的經濟形式，有其穩定的特性。與前文加強非正規經濟立法相呼應，治理部門不能抱有“一堵了之”的想法，而應尊重其自身運行邏輯。

3.2.4 加強攤販法律權利保護，加大非正規就業者幫扶力度

攤販受法律保護的權利，學界主流認為主要有人格權、財產權、勞動權、經營權、生存權等，[11]過去幾年，城市執法人員侵犯攤販上述權利的情形時有發生。攤販作為弱勢群體，維權意識及尋求救濟的能力都較弱，也沒有暢通的維權渠道。后疫情時期對于攤販的治理，不應再將商販視為單純的治理客體，而應在執法過程中注意對其的權益保護，并形成操作性強的權利救濟渠道。

國際勞工組織相關報告顯示，即便是在新冠感染率相對可控的國家，疫情仍阻礙了強勁的經濟和勞動力市場的恢復，全球勞工收入預估下降了10.7%。[12]后疫情時期，經濟得到恢復，應將短期對非正規就業者的補貼和長期對非正規就業者幫扶相結合，出臺政策保障非正規就業人員生計，同時鞏固扶貧成果，防止大規模勞動人口轉向非正規就業。

參考文獻：

[1]黃耿志，薛德升，張虹鷗.中國城市非正規就業的發展特征與城市化效應[J].地理研究，2016，35（3）：442-454.

[2]黃耿志.城市攤販的社會經濟根源與空間政治[M].北京：商務印書館， 2015.

[3]成都政府網.成都市政府辦公廳關于進一步深化錯時延時服務精準推動城市管理五允許一堅持的通知[EB/OL].[2020-05-31].http：//www.chengdu.gov.cn/.

[4]中國政府網.李克強稱贊地攤經濟、小店經濟：是人間的煙火 [EB/OL].[2020-06-01].http：//www.gov.cn/.

[5]張冰青，賈志敏.后疫情時代地攤經濟的法律問題研究[J].現代商業，2021（2）：12-14.

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[7]俞可平.法治與善治[J]. 西南政法大學學報，2016， 18（1）：6-8.

[8]俞可平.增量政治改革與社會主義政治文明建設[J].公共管理學報，2004（1）：8-14，93.

[9]黃輝明， 陳明. 地攤管理法治化之進路[J].行政與法， 2020（9）.

[10]鄭緒萬. 昆明市流動攤販數字化管理研究[D].昆明：昆明理工大學，2019.

[11]蔣竇竇. 論城市流動經營者的憲法權利[D].北京：清華大學，2015.

[12] International Labour Organization.ILO Monitor，COVID-19 and the world of work. 6th edition[R/OL].[2020-09-23].http：//www.ilo.org/global/topics/coronavirus/impacts-and-responses/WCMS_755910/lang--zh/index.htm.

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