公共突發事件視閾下的社會治理機制與實施路徑研究

摘 要：近年來，隨著社會經濟的發展，公共突發事件日益多樣化，對社會治理機制提出了新要求。現有情況下我國社會治理機制表現出在曲折中前進、范圍逐漸拓展、治理結構優化、技術助推治理升級等趨勢，但隱藏于其中的問題依然不容忽視。文章對公共突發事件的處理從四個方面提出應對措施，即強化制度執行能力，構筑整合性治理的“根基”;加強技術創新，為跨區域治理助力;完善治理結構，全方位實施網狀治理;構建系統平臺，提升多元化治理成效。

關鍵詞：社會治理機制 公共突發事件 整合性治理 網狀治理

中圖分類號：F016.3;D924.32? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）02-017-03

引言

黨的十八大以來，黨中央從黨和國家事業發展全局出發，將“社會治理現代化”納入到了改革與法治雙重驅動的戰略部署中。黨的十九屆四中全會又指出要進一步加快社會治理現代化，不斷提升社會治理的效能。當前，在公共突發事件視閾下，我國社會治理機制還表現出一些問題，亟待進一步提升社會治理的有效性。如在2020年爆發的新冠肺炎疫情，為人民的正常生活帶來了重大影響，以習近平同志為核心的黨中央積極開展治理，最終取得了抗疫勝利，但也暴露出我國在社會治理方面還存在社會動員不足、應急能力欠缺、公眾防范意識薄弱等問題。通過創新和完善社會治理機制，不僅能夠促進社會進步、提升國家發展的水平，而且還能夠增強國民的幸福感和滿意度。本文以公共突發事件為立足點，分析社會治理機制有關的內容，嘗試從不同的角度提出一些社會治理機制創新的見解，以求教于同仁。

一、公共突發事件的內涵與特征分析

（一）公共突發事件的內涵

公共突發事件指的是突然發生的，已經造成或者可能會造成重大人員傷亡、為人們帶來財產損害、對生態環境帶來破壞，或者對社會正常運轉帶來危害的緊急事件。依據公共突發事件的嚴重程度、性質、影響范圍、可控性等，可以將其劃分為四個級別，即Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級。其中Ⅰ級指的是特別重大的公共事件，也就是造成的危害非常大;Ⅱ級指的是重大公共突發事件;Ⅲ級指的是較大公共突發事件;Ⅳ級指的是一般公共突發事件。

在科學技術日新月異和現代化持續推進的新時代，我國社會也進入到了關鍵轉型期，社會快速發展的同時各個層面的風險也日益積累。我國從改革開放以后，經濟發展水平日益提升，但我們在發展經濟的同時也付出了諸多代價，社會生活和生產過程中積累的風險逐漸暴露出來，原有的行政管理模式不再適應，因此要詳細分析風險特征，從其特點出發構建社會治理的新體系，不斷推動社會治理功能的轉變，最大限度地降低公共突發事件的威脅。

（二）公共突發事件的特征

1.不確定性特征。不確定性是公共突發事件的一個重要特征，由于公共突發事件是突然發生的，且會威脅到社會正常秩序，人們難以對其進行提前預測，所以其所造成的損害、持續的時長、威脅的范圍等，都難以進行確定。尤其是在當前新時代下，人類社會發展進入到了高科技、多元化時代，擺脫了風險的線性因果關系，社會系統也逐漸向非線性方向推進，社會公共突發事件產生的因素更為復雜多樣，導致其不確定性更高。大型工程、科學技術、遺傳工程等快速發展都會擴大系統的不確定性，一旦人類對社會自然規律造成沖突，就很容易引發危機，從而加劇不確定性事件的發生。

2.復雜性特征。公共突發事件的產生往往是多領域、多因素復雜交織的結果，而非某一領域發展所造成的。當今我國各個領域的發展日益交融，公共突發事件發生的環境更為復雜，某一領域的變化甚至會帶來國家整體的危機，這導致事件本身的復雜性特征也逐漸顯現出來。

3.突發性特征。公共突發事件具有顯著的突發性特征，這一特征指的是公共突發事件無法被人們提前預料到，人們難以確定其發生的時間，因而其很容易演進到不可控的局面中。例如，2020年新冠肺炎疫情發生之前，人們并沒有提前做出預防，且對其發生的時間無法準確掌握，最終導致疫情蔓延擴散嚴重。

二、公共突發事件下我國社會治理機制的現狀與問題

（一）在曲折中前進：從碎片化治理向整合性治理轉變

公共突發事件治理是一項極為繁瑣的工作，單靠原有的碎片化治理模式是難以取得理想效果的，只有站立在國家發展的整體層面上開展治理，并樹立堅定的整體化理念，才能夠取得有效成果。從我國現有的公共突發事件治理狀況來看，各有關部門已經開始通過互聯網對工作進行整合，實現了有關部門之間信息的互通，公共突發事件的治理也逐漸從過去碎片化向整合性方向轉變，治理效果日益顯著。但由于受到經濟發展模式、技術水平等各種因素的限制，還存在管理部門職責分工不明確、多元主體利益差異等問題，在對公共突發事件處理過程中無法實現責任與義務的均衡，導致危機應對難以滿足人民對發展的要求。如，在新冠肺炎疫情發生的初期，因為各個有關部門之間沒有科學對權責進行劃分、無及時開展管控等，導致疫情快速傳播;而在2021年7月20日河南暴雨期間，也因為各部門沒有及時做好工作協調，導致鄭州市地鐵運行的管控出現漏洞，最終五號線內多名乘客遇難。可見，我國公共突發事件治理機制在曲折中前進，隨著國家的發展社會治理機制不斷向好，但隱藏于其中的問題也不容忽視。

（二）范圍逐漸拓展：從單一區域治理向跨區域治理轉變

不同公共突發事件的起源不同，影響的區域范圍也不同，既有本區域內的事件，也有跨區域事件，例如新冠肺炎疫情就是跨區域的公共突發事件，其所造成的影響是全國性的，甚至是全球性的;而河南“7.20”暴雨、無錫高架橋側翻等則屬于本區域的公共突發事件，其所造成的影響更多局限于本地區。從管理模式方面來看，本區域的公共突發事件往往是依靠本地區政府部門進行治理，而跨區域的公共突發事件則需要各個有關區域的協作，要通過構建跨地區的協同治理機制提升跨區域治理的成效。過去因為受到思想觀念、通信技術等多種因素的影響，在面對公共突發事件時，我國政府更多的是采用單一區域性治理的模式，也就是在發生跨區域公共突發事件之后，以某一區域或者某幾個區域的治理為主，其他區域難以及時進行協調和援助。而公共突發事件又往往沒有明確的區域界定，所以這種單一區域的治理模式容易導致治理結果大打折扣。當前隨著通信技術的發展，各區域之間聯系的日益緊密，我國政府對公共突發事件的治理追求高效、融合，從過去單一區域治理逐漸向跨區域治理轉變。例如，在面對新冠肺炎疫情突發時，中央政府果斷作出決策，偌大的武漢在大年除夕的前一夜封城，各地政府積極配合與協調，快速對政策進行了落實，且在對感染者信息進行調取的過程中，各地區有關部門也積極進行聯網協助，使各項信息均被全面調取出來。

（三）治理結構優化：從獨立性治理結構向網狀結構轉變

在改革開放以前，我國社會經濟發展水平較低，各個區域之間處于“各自為政”的局面中，相互之間的聯系欠缺，社會整體處于封閉狀態。加之國家物質資源匱乏，各個區域在發展中面臨著嚴重的資源威脅，因此公共突發事件也相對較為單一，且各個事件之間相互獨立、互不影響，在對事件進行治理的過程中，往往是政府包攬，不同部門針對事件的實際情況開展專業化或者單一性治理。而隨著改革開放的不斷推進，國家經濟發展水平日益提升，尤其是近年來隨著互聯網的快速發展，各個區域之間的聯系更為緊密，公共突發事件的治理環境發生了變化，治理方式逐漸開始由過去的單一縱向或者橫向治理向網狀結構治理轉變，治理效果也更為顯著。當前在多元經濟時代下，我國各領域中的公共突發事件更為顯著，且具有十分強烈的互動性、開放性和擴散性特征，且逐步走向多元化和復雜化方向。在這種背景下原有的單一性治理模式表現出諸多缺陷，因此我國政府及時轉變治理理念，綜合性治理和網狀結構治理應運而生。但網狀結構治理是一項復雜的工作，需要構建新的治理體系和治理構架。縱觀當前我國公共突發事件治理狀況，政府雖然初步構建了網狀結構，但是各主體之間的聯系還存在欠缺。受到傳統思想觀念以及利益不均衡等因素的影響，各個有關機構不能深入溝通和聯系，對公共突發事件的治理難以形成強大的合力。

（四）技術助推治理升級：從單一人治向多元化治理轉變

在過去，由于經濟發展水平低下，各領域之間的聯系不夠緊密，所以社會公共突發事件的類型也較為單一，事件通常涉及到大型工程、自然生態、交通等有關的內容，危機發生的概率低，在對這些事件進行應對的過程中，往往將人的力量放在重要位置，通過單一人治的途徑展開治理，較少地對事件開展專業化的預測、評估、分析等。而在當前社會經濟快速發展的過程中，公共突發事件的類型更多，涉及到的范圍更廣，且危害性更大，原有的單一人治方式難以對突發事件及時、正確處理，導致治理效果不顯著。所以政府開始探索多元化治理模式，利用計算機、大數據等技術對事件信息進行搜集，分析公眾訴求，探索事件的深層次原因，使公共突發事件的治理效果得到大幅提升，政府控制風險的能力也持續增強。但我們在看到優勢的同時也應當認識到當前政府在多元化治理方面的欠缺，例如沒有構建科學的信息搜集機制和危機應急機制，且對輿情分析不夠透徹等，導致多元化治理存在不足。

三、公共突發事件下社會治理機制的創新路徑

（一）強化制度執行能力，構筑整合性治理的“根基”

在新時代新背景下，公共突發事件治理的緊迫性更高，公眾對治理成效的要求更高，因此要重視整合性治理的運用，充分發揮多方力量，不斷提升治理的效果。這需要對各個有關部門做好職責分工，并強化其制度執行能力，使各主體有明確的職責權限，能夠嚴格依據規范行事。從橫向上，要將原有狀況下各部門“各自為政”的局面破除掉，構建資源共享、信息互通、工作聯動的機制，以對社會治理資源進行科學整合，及時應對公共突發事件帶來的危機;縱向上，則要為地方政府賦予更高的能動性和自主性，使之根據地方的實際狀況制定具體的政策和措施。同時還要對不同主體之間的職責權限進行劃分，遵循“條塊結合”的原則，充分發揮地方社會團體、社區等這些“塊”在利益協調、危機治理中的作用，將政府在公共突發事件治理中的權力適當下放給他們，達到責權利相統一、管人管事相結合的效果，實現他們與政府各部門這個“條”的融合。例如，對不同的社會團體、組織機構劃分對應的職責，使之有明確的權限范圍和工作內容，一旦發生公共突發事件能夠及時挖掘重點，有的放矢展開管理。政府有關部門則要在自身的職責范圍內進行利益協調、資源調配等，通過合作取得理想的治理效果。

從本質來看，“條塊結合”是復雜社會網絡結構細化的體現，也是分層治理的重要途徑，不僅突出橫向上“塊”的職責，而且還體現出了縱向“條”中不同部門的作用發揮，這種模式職責清晰、層次分明，有助于形成社會治理的合力，取得事半功倍的治理效果。

（二）加強技術創新，為跨區域治理助力

社會公共突發事件治理是一個涉及多層面、多領域的綜合性工作，尤其是在當今各領域日益融合的新時代下，對跨區域治理提出了更高要求，而跨區域治理的實施離不開互聯網技術的運用，因此加強技術創新顯得十分關鍵。一方面要對社會治理有關機構的人員加強技術培訓，多提升他們的綜合技能，在面對公共突發事件之后有充足的技能對信息進行搜集，并運用網絡傳播機制散發預警信息，運用大數據技術掌握風險動態，不斷提升風險預警的科學性;另一方面還要在各有關部門之間構建互通平臺，實現各主體之間信息的實時流通。例如，在公安部門、司法部門、公共突發事件應急指揮機構等之間構建信息傳遞平臺，在平臺中設置公共突發事件信息窗口，包括群眾信息、事件影響范圍信息、預警機制信息等，定期對信息進行更新，便于各主體及時獲取信息，并根據信息及時展開工作。

（三）完善治理結構，全方位實施網狀治理

1.遵循治理規律，有效開展分類治理。為了深入有效把握公共突發事件特點，提升公共突發事件治理效能，應當從商業空間、生產空間、社區空間、文化空間等多維度對其特性進行把握，從多層面入手進行研究和分析，不斷提升分類治理的科學性，為網狀治理結構的建設打好基礎。這需要對公共突發事件發生的苗頭進行細化研究，從不同的領域分析公共突發事件的跡象，遵循治理規律健全治理系統。同時還要建立預測預警機制、快速反應機制、防范機制和巡邏治安機制，通過各項機制的結合，構建立體化的防控管理體系，為分類治理提供保障。

2.推動“三治融合”，有效實施綜合治理。公共突發事件具有較高的綜合性特征，單靠某一個領域的治理往往難以取得理想效果。綜合治理的實施，能夠提升治理的全面性，提高治理效果。因此應當推動自治、法治與德治“三治”的融合，實現協調與互通。首先，健全和優化自治體系。雖然很多公共突發事件具有區域限定，屬于區域性事件，但是其離不開多區域的協調與配合，因此要構建科學的自治體系，以本地區為基礎，實現多區域的融合自治，充分發揮基層民主協商作用，例如健全工會、職工代表大會、地區公共突發事件管理團體等民主管理機制。其次，完善法治體系。中央政府依據國家公共突發事件的發展情況構建針對性的應急管理機制，通過中長期立法規劃、公共突發事件治理薄弱環節的立法，形成科學的規范體系。同時還要整合紀檢監察、行政執法、行政監管等制度資源，提升各領域、各部門人員對公共突發事件治理的全覆蓋。最后，創新德治體系。將社會公德、個人品德、家庭美德等相互統一起來，鼓勵公民加強自律，主動為社會公共突發事件治理提供幫助。最終在各環節、各領域人員的共同努力下，以網狀結構模式對公共突發事件進行徹底性治理。

（四）構建系統平臺，提升多元化治理成效

多元化治理指的是多方位、全面化治理，是將各個領域、各個環節的資源有效銜接起來，共同展開治理的活動。而要想真正實現各領域資源的銜接，必須要建立輻射全國的系統平臺，通過平臺的形式將各個主體協調在一起。如上本文提到了要構建融合公安、司法等部門的信息傳遞平臺，在此基礎上還要對平臺進行豐富，將公共突發事件有關的預警、預防等機制納入進來，發揮各方合力對事件進行預防。同時，還要注意凸顯政府的主體作用。在社會治理網絡結構中，政府占據的是核心地位，其應當與其他主體實現有機交融，加強對其他社會治理主體的培育，并構建對應的平臺，而非一味地依靠自身力量。也就是說，對公共權力的活動邊界，政府應當做到有所為、有所不為。例如，在面對自然災害時，政府雖然可以提供資金方面的幫扶，且能夠實施救援，但難以及時根據災區人民的需求提供針對性的心理輔導，且在社會關系重建中無法發揮有效作用，而社會組織則在一定領域中可以補充，甚至替代政府的部分功能。從本質來看，這是公權力與公民權利相互之間博弈的結果，而非“零和博弈”，如果能夠科學協調關系，那么就能夠取得理想的治理效果;而如果關系處理不當，就容易引發“蝴蝶效應”，進而威脅到社會的穩定。因此，加強政府與社會組織關系的建立至關重要，對此可以構建專業的預警分析部門，就不同公共突發事件下政府活動的邊界進行界定，為推進多元化治理打好基礎。

[課題：1.重慶市社科規劃一般項目“文脈傳承視閾下重慶建設世界一流旅游目的地的路徑研究”（項目編號：2020YBSH113）;2.中共重慶市委黨校2019年校級一般（青年）科研項目“習近平關于調查研究思想的結構體系研究”（項目編號：CQDX2019A-003）。]

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（作者單位：中共重慶市委黨校 重慶 400041）

[作者簡介：周芳名（1985—），女，重慶人，中共重慶市委黨校社會和生態文明教研部副主任、副教授，研究方向：基層社會治理、社會文化變遷。]（責編：紀毅）