山西支持轉型綜改的財政政策研究

摘 要：通過對近年來山西財政支持轉型改革的大動作和新動作進行論述，從總體上分析了財政支持轉型綜改的現狀，并在此基礎上進一步剖析，指出山西在財政支持方面的薄弱環節和突出問題。聚焦于關鍵問題，文章從財政視角出發，給出支持產業結構優化升級、提升科技創新供給水平、激發市場主體活力、提升生態環保保障水平等方面的政策建議。

關鍵詞：轉型綜改 財政 政策支持 山西

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）02-019-03

山西省作為全省域的資源型省份，在過去的發展中形成了以煤焦冶電等重工業為主的單一的產業結構，同時造成了創新能力不足、生態環境破壞等問題，對經濟的可持續發展造成了影響。從20世紀90年代開始，省政府已經意識到山西省資源型經濟轉型的迫切性，并出臺了一系列財政政策推動轉型發展，目前來看，雖然這些政策起到了一定的效果，但是轉型之路依舊漫長，多年來積攢的問題的解決需要更長的周期、更多的智慧。2021年是山西“十四五”轉型開局之年，財政應立足新發展階段，不斷優化政策供給，為全省重大戰略和轉型改革提供更加強有力的資金支持和政策保障。

一、支持轉型綜改的財政政策及實施效果

為推動資源型經濟轉型，山西充分發揮財政引導性和支撐性作用，不斷優化政策供給，為全省轉型改革提供了資金支持和政策保障，全省轉型綜改取得了初步成效。

（一）施展財政職能，支持產業結構優化升級

在支持產業結構優化升級方面，山西一方面安排財政資金加大技改投入力度，提升傳統產業創新能力，推動產業結構向高端化發展;另一方面突出重點定向發力，助力新興產業加快發展步伐。2017—2019年，全省連續三年共安排55億元支持企業實施技術改造，同時發揮財政資金的引導示范作用，撬動更多社會資本投入經濟發展建設領域。2018年，通過技改資金的引導共帶動全省工業企業技術改造投資455億元，較上年增長13.9%。2019年，省、市兩級全部設立技改資金，為企業參與重大科技專項或重點研發計劃、首購首用首臺套重大技術裝備、重大創新產品給予補貼或獎勵，當年工業技改投資增長20.9%。支持傳統產業升級改造的同時，財政通過定向施策，推動新興產業高質量發展，包括積極推動太行產業投資基金實體化運作，引導社會資金投向以高端制造業為代表的新興產業;對重大新興產業類項目給予資金補助，加快新興產業發展步伐;將縣級第三產業、新興產業產生的稅收收入增量省級分成部分，全部用于縣級新興產業發展。在一系列政策作用下，全省傳統、落后的產能不斷下降，新動能、高新技術產業增速逐漸上升，而且上升的幅度逐漸加大。

（二）加大財政科技支出，推動創新驅動

資源型經濟的轉型離不開科技創新。2018年，山西省級科技投入近20億元，較上年增長45.5%，資金總量和增幅為5年來最多。同時，科技成果轉化獎勵力度也大幅提高，省級科技獎勵資金由500萬元增加到6000萬元。2019年，全省科技經費投入力度進一步加大，財政科學技術支出84.25億元，占當年一般公共預算支出的1.79%。《中國區域創新能力評價報告2019》指出，2019年區域創新能力排名上升的7個地區中，山西上升了3位，排名得到了明顯提升，全省轉型動力愈發強勁。2020年，全省財政科學技術支出穩步增加，全年支出87.3億元，研發經費投入較快增長，增速達到10.4%。

（三）支持國資國企改革，助力民營企業發展

圍繞國資國企改革，山西出臺了財政支持國企國資改革九條政策意見，累計安排300多億元注入和轉增資本金支持國企改革脫困，并投入97.28億元財政補助資金用于深化剝離國企辦社會職能，多措并舉推動解決“三供一業”和廠辦大集體等國有企業改革歷史遺留問題。對國有資本經營收益分配比例進行了優化，將30%的國有資本經營收益調入一般公共預算統籌使用，另外的70%用于省屬國有企業培育新動能、發展新產業、解決歷史遺留問題及相關改革成本等支出。在激活民營企業發展方面，山西出臺了支持民營經濟“30條”政策，政策工具不僅多樣，而且含金量較高，對緩解企業融資難題起到不小作用。2019年，財政撥付中小企業發展專項資金2.7億元支持小微企業創業創新，出臺鼓勵知識產權質押融資財政支持政策及政府采購支持創新產品和服務實施細則，支持中小微企業創新發展。此外，還率先搭建起全國領先的省級“政采智貸”平臺，累計為102戶企業發放貸款2.5億元。

（四）加大生態環保投入力度，改善生態環境

在推動環境保護和生態環境改善方面，山西財政突出重點，采取了不少有力舉措。2018—2020年，山西投入近211億元省級生態環境保護資金，全力推進污染防治和生態環境綜合整治，資金投入年均增速達到20%以上。生態保護補償力度不斷加大，全省生態轉移支付資金投入規模由2008年的1.98億元增加到2020年的14.64億元。在加大財政投入的基礎上，山西還積極鼓勵各市運用股權投資、建立基金、PPP等多種模式，引導社會資本進入生態建設和環境保護領域，推動形成政府、企業和社會多元化的生態環保投入格局。截至2021年3月份，全省生態環保PPP項目36個，項目投資額共計198.42億元，其中，引導社會資本投資額達到185億元。

（五）助力綜改示范區發展，推進綜改主陣地建設

綜改示范區是山西轉型綜改的主陣地。山西出臺了多項財稅方面的政策助力綜改示范區發展，從財政資金直接支持企業創新、轉型，到設立產業基金、創新基金等間接支持方式的應用，構成了一個相對完整的政策體系。如，用于支持示范區科技創新的專項資金每年達到1億元，建立起對省級科技計劃、示范區研發機構和企業的穩定支持機制，同時還規定了轉型綜改示范區、開發區稅收增量兩個100%獎勵政策，各種獎勵的名目及其數額都大大超過以前，稅收方面對企業的優惠力度也有很大提高。可以說，綜改示范區轉型發展在較短時間內取得了很大的成功，財稅政策的作用巨大。

二、存在的問題

財政在推進轉型綜改中取得的成效可圈可點，但若結合山西當前發展階段特點，從政策實施效果的角度分析，財政支持政策依然存在以下幾個方面的突出問題。

（一）產業升級的財力支撐不足，支持方式有待完善

山西作為典型的資源型經濟省份，產業結構調整的市場內在動力不足，政府需要給予更加有效的財政支持和引導。從目前情況來看，對于產業升級與新舊動能轉換不論是在財力支撐上還是政策創新上仍存在一些不足。首先，山西對技改的投入規模雖有擴大，但與中部其他省份相比，差距仍然比較明顯。其次，從現有政策看，無論是對過剩產能的整改和清退，還是對新技術、新業態、新模式等創新型高技術產業的挖掘，財政多是以各種名稱設立專項扶持資金，在操作過程中，存在設立的專項資金名目繁多、資金過于分散、不能精準對焦等問題，最終導致資金的使用效果較差。最后，從政策內容上看，大部分扶持政策仍然是原有政策的延續，在扶持方式，主要以直接補助方式為主，基金等間接扶持方式仍然較少，容易造成過度依賴財政直接投入及效率低下等問題。

（二）科技投入存在差距，創新激勵政策需要改進

從山西科技投入水平看，科學技術支出在財政支出中的占比持續偏低。2017—2020年，山西財政科學技術支出占當年財政支出的比重僅維持在1.3%左右，2020年為1.29%，而全國平均水平已經達到4.1%，山西與全國相比存在不小差距。從研發投入強度看，山西2020年為1.2%，而全國同期為2.4%，山西處于全國較低水平。從創新激勵政策看，目前的財稅激勵主要體現在對創新成果的事后獎勵，財稅優惠適用于創新成果產生之后，主要是針對已經成功的科研成果所帶來的收益，而對于那些有創新需求卻缺乏創新實力的企業來說扶持就相對較弱。這種事后獎勵并不符合創新型企業的階段性需求，在很大程度上有違于創新型企業的發展規律。而且，能享受到政策支持的企業范圍比較有限，政策工具較為單一的問題也較為明顯。

（三）國有資本預算功能定位存在偏差，民營經濟政策效應釋放有限

隨著國資國企改革的探索和不斷深化，目前整體改革已取得了重大進展，但依然存在一些問題尚待解決。國有資本經營預算作為政府預算的重要組成部分，其功能定位不僅在于實現國有資本回報，更重要的是構建了國有資本的配置機制，但因受到多方面因素制約，國有資本經營預算目前還主要是“國有資本收益”預算，而不是真正意義上的“國有資本”預算，宏觀調配國有資本的功能需要進一步強化。對于民營企業，山西已有不少支持民營經濟和中小微企業發展的財政政策，特別是近年來密集出臺了多項為民營企業紓困解難的融資政策，但是，這些政策對于金融機構而言更多是一種“軟約束”，民營企業融資難、融資貴的問題依然難解。

（四）生態環保投入能力有限，多元投入機制尚不健全

經過多年的探索和實踐，山西的生態環保支出得到明顯增長，但同時也面臨著有限的可用財力與不斷上升的生態環保資金需求缺口較大的問題。由于產業結構和歷史性因素的影響，山西能源產業的發展對生態環境造成了嚴重的破壞，采煤生態破壞欠賬較多，不少地方財政尚是以“保工資、保運轉”為主，用于民生事業改善的可用財力極其有限，用于生態環境保護的財力更是捉襟見肘。對于山西而言，不僅要面對歷史欠賬，解決存量問題，又要整治層出不窮的新生污染，新老問題交織導致修復資金缺口較大，僅靠財政自身難以支撐，而多元化投入機制尚不健全，生態補償資金總體不足且來源較為單一。

三、政策建議

根據山西當前發展階段和財政實際，結合高質量發展要求，未來支持轉型綜改的財政政策應以補短板為核心，發揮財政政策促進產業結構優化升級、提升科技創新供給水平、激發市場主體活力、提升生態環保保障水平的重要功能，為順利推進全省轉型綜改提供更加有效的財力支撐和財政政策支持。

（一）支持加快產業結構優化升級，促進經濟轉型

傳統產業的升級改造是產業轉型過程中必不可少的環節，山西應進一步擴大傳統產業改造升級資金規模，通過無償資助、政策獎勵、貸款貼息等方式，加快傳統優勢產業轉型升級步伐。充分利用引導基金，積極爭取國家專項建設基金、工業強基等國家重大專項支持，針對全省煤炭、電力、焦化、鋼鐵等“老字號”“原字號”“初字號”能源產業的技術改造，每年給予一定資金支持，建立起穩定的技術改造財政投入機制。加強對重點新興產業支持，在全省支柱型、支撐型、潛力型新興產業領域開展示范應用，省財政每年重點支持產業化示范應用項目5個，按照項目實際完成投資的相應比例給予補助。發揮政府投資基金作用，通過設立新興產業創業投資引導基金、先進制造產業投資基金等政府投資基金，引導社會資本加大對新興產業、制造業領域投入力度。創新財政資金使用的方式方法，改“撥”為“投”，針對專項扶持資金過于分散的問題，建議設立新舊動能轉換引導基金，由省市政府共同出資，通過引導基金注資和市場化募集，吸引企業、金融機構以及社會資本進入形成基金群，對新動能培育重點領域進行精準支持。

（二）構建合理的創新投入體系，提升科技創新供給水平

科技創新是資源型經濟轉型發展的根本推動力。山西應緊扣“轉型出雛型”的重要階段性戰略目標，加大對戰略性新興產業和前沿尖端領域的科研投入力度，通過省級統籌整合資金、安排債券資金、引導市縣投入，全力支持“六新”建設[3]。聚焦重點產業技術領域，持續加大關鍵共性技術創新投入力度，對由山西牽頭的國家科技重大專項以及國家重點研發計劃項目，且對全省新舊動能轉換和重點產業發展能夠起到重要支撐作用的，省財政擇優按照1∶1比例給予配套支持。將政府投資引導基金和創新專項資金統籌使用于創新型企業，培育創新領軍企業和技術攻關的中堅力量。逐漸改變資金直接劃撥到企業的方式，主要采取以財政資金注入投資平臺公司或基金的方式，進行股權投資或跟進投資，撬動更多社會資本支持創新。強化對企業的創新激勵，充分運用研發費用加計扣除、加速折舊、投資抵免、提取準備金等間接優惠方式激勵更多企業投入到科技創新中。壯大高新技術企業隊伍，將中型企業納入“小微企業升級高新技術企業”財政補助范圍，由省財政給予一次性引導補助。對于利用利潤來擴大或重新投資的高新技術項目，給予再投資退稅的優惠政策，按照投資額的大小，按比例抵扣應納企業所得稅稅額。

（三）支持國資國企深化改革，幫助民營企業化解融資難題

國資國企改革是事關山西轉型綜改全局的重大戰略問題。財政支持新時期國資國企改革，不僅需要在微觀層面合理承擔國有企業改革的成本，強化公共服務，更應當作為國有資本的公共管理者和市場機制的保障者，管理好、調配好、使用好企業國有資本，健全國有資本宏觀管理，進一步完善相關財政治理制度和機制。要按照國家戰略和公共意志管理和調配國有資本，不僅是將現在的國有資本收益納入財政預算，而應將國有資本存量調整納入國有資本經營預算編制范圍，以預算編制的形式體現國家意志，決定國有資本退出和投入事項。針對民營企業面臨的融資難題，政府應加強財政資源與市場主體的對接，通過財政金融聯動，努力化解企業“燃眉之急”。實施財政金融互動獎補政策，引導金融機構加大民企支持力度，幫助民營企業獲得信貸支持。建立新型政銀擔風險分擔機制，加大政府性融資擔保機構的資本金投入力度，為中小微企業融資擔保增信。對于為民營企業發行債務融資工具提供主承銷服務的金融機構，按其年度累計發行額的一定比例進行獎勵。

（四）支持市場化融資模式應用，提升生態環保保障水平

生態修復是山西轉型綜改的重點任務之一，山西應牢固樹立生態優先理念，全方位加大生態環保投入，建立起財政資金對生態文明建設的長效投入機制。應明確資金投放重點，聚焦重點地區、重點領域，使財政資金向污染防治攻堅戰傾斜，確保財政投入與生態文明建設的重點任務相匹配。面對有限的可用財力與不斷上升的生態環保資金需求缺口較大的壓力，財政政策也勢必要支持推進生態環境保護市場化融資模式的應用。一是設立綠色產業基金，支持利用綠色債券、綠色證券、綠色發展基金等政策工具為生態保護服務;二是通過專門發行一定量的生態保護專項債券，為生態保護提供專項資金支持;三是通過PPP模式引入社會資金，運用債券、基金等金融工具，為PPP項目提供持續不斷的資金支持，撬動社會資本參與生態環境保護。

[基金項目：2021年度山西省社會科學院（省政府發展研究中心）規劃課題（YNYB202104）。]

參考文獻：

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[6] 李煒.完善財政支持國資國企改革的若干思考[J].財政科學，2016（06）：106-115.

[7] 山西省財政廳政策研究室.轉型綜改十年來的財政作為——2009年以來山西財政支持轉型綜改成效綜述及案例.山西財稅，2019（10）：4-8.

（作者單位：山西省社會科學院（省政府發展研究中心） 山西太原 030032）

[作者簡介：張婷（1981—），女，山西太原人，碩士，副研究員，主要從事財政經濟研究。]

（責編：李雪）