高校財務治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究

董宇

黨的十八屆三中全會提出了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更加明確“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務”。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的這個大背景下，高校的財務治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必須緊跟時勢，有所作為，搭建完善的高校財務治理體系。本文就是通過分析高校財務治理體系和治理能力存在的問題，研究和解決問題，形成完善的財務治理體系。

一、高校財務治理結構的問題

（一）高校的法人地位在財務治理方面難以徹底彰顯

按照教育法的規(guī)定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”，這就明確了高校法人的地位，其作用就是高校擁有了民事權利和民事責任。而我國的高校絕大部分由國家設立，屬于政府機構直接管轄的范圍，學校的校長、書記一般由政府主管部門選派，代表管理學校，為社會培養(yǎng)人才。政府也通過各種手段對學校進行管理。因此，學校雖然是自主辦學，有一定的自主性和獨立性，但在物資采購、經(jīng)費使用和資源配置等重要經(jīng)濟活動方面，還是會受到很多政府的規(guī)制，履行各種嚴格的程序，有時候影響效率和效果，難以發(fā)揮作用。

（二）高校的利益相關者共同治理乏力

高校的利益相關者既有內部的管理者、教師和學生，又有外部的政府、捐資的企業(yè)或校友，學生家長和社會公眾等，他們都對財務治理享有各自的權利，但沒有起到充分的作用。一是高校對“統(tǒng)一領導，分集管理”的理解和實施程度各異，對于集權和分權的關系把握不足，難以調動二級單位開展財務工作的積極性，二級單位沒有充分發(fā)揮其經(jīng)濟活力。二是教師和學生對于學校財務治理的參與度不高，與學校的財務治理基本脫節(jié)，也不關心學校的財務狀況，雖每年都有預決算的公開，但基本沒有師生查看分析，大家都沒有共同行使自己財務治理的權利的意識。三是捐資的企業(yè)和社會公眾基本不關注學校的實際運營情況，沒有充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。

（三）高校的治理體系不完善

高校執(zhí)行的是“黨委領導下的校長負責制”，但是財務治理決策的機構職權不夠明晰，缺乏專業(yè)性。工作機構和職責的分配五花八門，比較隨意，容易出現(xiàn)物資采購、資產(chǎn)管理和資金分配使用等職責劃分不清，多頭管理，相互推諉的現(xiàn)象。

二、高校財務治理能力的問題

（一）預算管理體制機制不夠完善

目前來看，高校基本建立了預算編制體系，財政預算和學校校內預算也逐步趨同，慢慢解決了“兩張皮”的問題，按照制度能夠公開信息。但是，我們發(fā)現(xiàn)，預算管理不斷優(yōu)化的情形下，仍然存在一些深層次的問題需要我們關注，一是學校對資金支出的控制力弱，一些剛性支出無法削減，收支難以平衡;二是預算發(fā)布比較晚，從上一年7月開始編制財政預算，一直到當年3月才完成，之前一直處于無預算，按上年常規(guī)執(zhí)行的狀態(tài);三是各部門單位對財務預算缺乏必要的了解，編制人員沒有全程參與學校戰(zhàn)略管理，財務最后的數(shù)據(jù)可能與實際不符合;四是項目評審招標的周期長，有時候當年度未能迅速完成，更別說支付額度。

（二）成本核算規(guī)則難以執(zhí)行

2019年開始實行政府會計制度，其一個主要作用是采用權責發(fā)生制進行成本核算。在會計核算方面已經(jīng)提取固定資產(chǎn)折舊費和無形資產(chǎn)攤銷費等，但是由于成本核算需要精細化管理，基本沒有實施各部門、各單位、各專業(yè)的成本全面核算，沒有對各共有的費用進行歸集和攤銷，僅僅是按照制度進行會計分錄計量。

（三）績效管理只在形式，缺乏實質

政府一直致力于推動“績效引領”，每年都要報送績效目標，完成項目后還要報送績效評價情況，對績效管理的重視顯而易見。但是，在實際的操作中，學校普遍存在應付的問題，績效的目標與實際情況不吻合，績效自評也是流于形式，未形成閉環(huán)管理。資金使用的執(zhí)行沒有圍繞績效來開展，沒有通過績效管理來提升財務治理能力。

（四）信息化建設未形成互聯(lián)互通

高校對信息化建設越來越重視，都努力將財務系統(tǒng)納入“智慧校園”的范疇，但是到目前為止，還是只有少部分學校能將財務系統(tǒng)與校內其他部門的信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，大部分學校還存在“信息孤島”的問題，資產(chǎn)管理、科研管理、教務管理、后勤管理和財務管理未形成協(xié)同機制。

三、優(yōu)化財務治理結構體系的措施（一）形成財務治理理念

多年以來，財務管理的概念深入人心，但大家對財務治理的理念比較模糊，甚至不懂財務管理和財務治理的區(qū)別，因此，要促進財務治理現(xiàn)代化，形成財務治理的觀念非常重要。學校從校領導到中層干部到普通管理人員，都需要轉變思想觀念，一是樹立財務全局觀，把握學校發(fā)展戰(zhàn)略，讓財務治理服務于學校大的縱橫發(fā)展;二是樹立績效管理觀念，克服應付的心理狀態(tài)，將財務決策、執(zhí)行和監(jiān)督都圍繞著績效來開展;三是樹立精細化管理思維，要用成本來衡量辦學效果。

（二）優(yōu)化財務治理組織結構

高校財務治理的組織結構，需要綜合考慮內部的管理者、教師和學生，外部的政府、捐資的企業(yè)、學生家長和社會公眾等，體現(xiàn)多元主體的治理過程，滿足各利益相關者的綜合訴求，最終保證決策、執(zhí)行和監(jiān)督的科學有效。

一是加強黨委全面領導，把握全局，體現(xiàn)的是財務治理的決策權。學校是政府領導的事業(yè)單位，實行的是“黨委領導下的校長負責制”，高校黨委對財務全面領導，執(zhí)行黨和國家的方針政策，把握上級教育部門的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，決定學校改革發(fā)展的重大經(jīng)濟事項，選好用好管理層，特別是財務部門負責人，建立財務決策和議事的規(guī)則，設立內控委員會、預算委員會、資產(chǎn)管理委員會等專業(yè)咨詢機構，為學校的財經(jīng)工作提供專業(yè)有效的意見和建議，提高財務決策的科學性和透明性。

二是落實校長負責制，合理配置資源，依法科學理財，體現(xiàn)的是財務治理的執(zhí)行權。學校要形成“統(tǒng)一領導”和“分級管理”的管理體制，實現(xiàn)自上而下規(guī)范管理和自下而上積極反饋的財務運行流程。首先，充分發(fā)揮校長作為學校法人的重要作用，在黨委領導下全面負責財務工作，擬訂財務戰(zhàn)略規(guī)劃，組織實施重大經(jīng)濟事項，加強國有資產(chǎn)管理，建立強有力的財務機構和隊伍。其次，充分發(fā)揮財務機構專業(yè)的財務管理職能，處理好財務日常工作，對外加強與財政、稅務、審計和銀行等的關系，對內善于聯(lián)系學校其他業(yè)務處室，促進財經(jīng)工作健康有序開展。最后，構建多層次的財經(jīng)管理經(jīng)濟體系，確立各部門、單位的經(jīng)濟負責人，將財經(jīng)工作的責任層層落實到二級單位，形成自上而下一級管好一級的模式，并建立經(jīng)濟責任辦法，獎罰并舉，對經(jīng)濟管理有效的部門單位進行獎勵，對管理不善造成損失的部門單位進行懲罰。

三是建立教代會、紀委監(jiān)察、審計乃至學生代表會等多元聯(lián)動的監(jiān)督體系，發(fā)揮利益相關者的監(jiān)督作用，防范財經(jīng)風險，保護國有資產(chǎn)安全完整，體現(xiàn)的是財務治理的監(jiān)督權。首先，充分發(fā)揮教代會的監(jiān)督作用，激發(fā)廣大教職工間接管理學校的積極性，主張其管理學校的權利。其次，充分發(fā)揮紀委監(jiān)察和審計的監(jiān)督作用，加強對學校所有經(jīng)濟活動的監(jiān)察、審計，找準經(jīng)濟活動的風險和問題，積極探索專業(yè)的監(jiān)督方案。最后，還要發(fā)揮學生的監(jiān)督作用，適時召開學生座談會，傾聽學生對學校管理的意見和建議，從中窺探資金的使用是否保障了學生的利益，是否滿足了學生的學習需求，是否提升了學校的教學和生活環(huán)境。

四、優(yōu)化財務治理能力的措施

（一）強化預算功能，加強預算的編制和執(zhí)行

財務預算在財權配置中起主導作用，是財務治理的重要組成部分。財務預算要科學預測年度所有財務收支，發(fā)揮規(guī)范合理配置經(jīng)濟資源的重要作用，應從以下多個方面來解決其存在的問題。首先是需要上級財政解決的問題，學校只能通過向上級反映問題來尋求上級的支持，反饋應盡早做好預算安排，提早下達財政預算，最好是能做三年規(guī)劃，以便學校提前做好項目庫建設、項目評審和招標工作。其次是加強學校預算控制力，從黨委到校長到預算委員會向各部門單位施加壓力，盡己所能節(jié)約支出，響應政府“過緊日子”的號召，避免赤字預算的情況。再次是加強組織業(yè)務部門學習，讓部門編制人員不僅深入掌握預算編制的原則和方法，也理解學校的整體發(fā)展規(guī)劃，做細做實財務預算。最后，要嚴格執(zhí)行剛性預算，充分發(fā)揮預算應有的管理和資源配置功能，保證預算的約束力，不隨意突破預算，保證預算執(zhí)行效果。

（二）逐步采用成本計量方式

學校應該充分了解政府會計制度實施的目的，盡快掌握權責發(fā)生制的精髓，不再僅僅停留在會計分錄的計量，而是能夠全面開展成本核算，核算各二級學院的收入，將成本科學合理分攤到各學院、各專業(yè)，朝成本精細化管理方向努力，最后達到通過分析收支合理安排專業(yè)及學生規(guī)模，優(yōu)化學科和專業(yè)的目的，讓學校的治理也反映出效率和效果。

（三）合理制定績效目標，發(fā)揮績效管理的作用

在進行預算編制時，應該科學細化績效目標，將績效目標作為預算申報的前置條件，保證績效能夠實施和考核。2021年7月，廣東省財政廳專門做了績效目標培訓，明確績效目標是全面實施預算績效管理的抓手，要求編制預算時要從微觀向宏觀拓展，從產(chǎn)出向效益傾斜，目標審核與項目審核需融合，目標設置與職能、規(guī)劃銜接，同時第一次明確提出對績效目標質量進行考核。這對績效目標的設定提出了很高的要求，不再是形式上選取幾個績效目標填寫，而是真正地圍繞中心工作，認真思考人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務等具體業(yè)務，制定出切實可行的目標任務，在工作中能夠圍繞這個方向而努力，在工作完成后能夠用當初的指標來衡量效率和效果。學校的預算委員會能夠按照學校的發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)評估來對績效目標綜合考核，將年度資金按輕重緩急分配到各相關項目之中。

學校應該強化績效目標編審，加大對重大支出政策的預期績效研判，增強成本意識，認真核算教育培養(yǎng)成本，論證項目必要性、可行性、經(jīng)濟性和科學性，做實項目績效目標，實行財政資金績效目標申報全覆蓋，全面反映財政投入的產(chǎn)出、效益和滿意度，績效目標審核不通過的項目不能編入預算，嚴格落實預算安排與項目入庫、績效評價結果、審計意見、執(zhí)行進度等“四掛鉤”機制。將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，提高資金使用績效。

（四）搭建智慧財務平臺

財務的信息化建設不能僅僅停留在財務部門自身的核算系統(tǒng)、預算系統(tǒng)、收費系統(tǒng)等主要系統(tǒng)的整合，而是要與其他職能部門聯(lián)合起來，將各職能部門的業(yè)務進行統(tǒng)籌，形成一個完整閉合的流程。財務系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、教務系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、學生系統(tǒng)等搭建成智慧財務平臺（圖1），建立資源信息共享，發(fā)揮協(xié)同效應，提升學校財務信息化水平。在這個綜合平臺下形成大數(shù)據(jù)環(huán)境，建設完善的數(shù)據(jù)庫，將傳統(tǒng)的會計憑證信息與管理會計，相融合用于學校管理的方方面面。

這個智慧財務平臺包括服務門戶層、決策層、財務管理層和平臺層四個層面，其中服務門戶層包含財務手機移動服務中心和財務網(wǎng)上自助服務中心，主要服務于廣大教職員工，決策層包括報表發(fā)布、執(zhí)行分析、績效評價、決策支持和風險防控，主要服務于財務處長及學校領導等高層管理人員，財務管理層包括預算管理系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、薪酬個稅系統(tǒng)和繳費易系統(tǒng)，主要服務于一般的財務工作人員，平臺層包括統(tǒng)一基礎資料、信息發(fā)布管理、權限管理、第三方接口和后臺服務管理等，這四個層次還要跟人事系統(tǒng)、銀行、科研系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)和教務系統(tǒng)等相連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的相互交融，達到業(yè)財融合的目標。

財務治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設是一個循序漸進，不斷完善的過程，不能一蹴而就，我們既要向政府申請政策和經(jīng)費等支持，也要從自身出發(fā)，正視高校財務治理存在的問題，不斷探尋解決問題的辦法，為財務治理現(xiàn)代化鋪平道路，積極推動高校內涵發(fā)展。

參考文獻：

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責任編輯 朱守鋰

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