我國農村集體經營性建設用地入市進展探索

郭錦濤 薛忠華 林嘉誠 金典

摘 要：集體經營性建設用地入市有助于構建城鄉統一的土地市場、增加農民收入、推動鄉村振興。文章在已有的大量研究基礎上，通過對集體經營性建設用地入市的必要性及意義、存在的問題和對策建議等方面進行文獻梳理，以期為進一步的理論研究和政策實踐提供便利。

關鍵詞：集體經營性建設用地;土地市場;增值收益分配

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）02-0040-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.02.040

隨著我國城市化進程的迅速推進，對建設用地的需求也日益增加，但在城鄉二元土地制度下，農村土地市場的巨大潛能受到限制。2015年，全國人大常委會對“三塊地”改革試點工作做出了正式授權，其中集體經營性建設用地入市改革的政策措施在各試點地區推進最為深入，其改革的實際成效也最為明顯。2020年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》正式實行生效，這為集體經營性建設用地入市奠定了根本的法律基礎。在此背景下有必要對學術界關于集體經營性建設用地入市的研究成果進行分析，以期為后期改革的持續推進以及相關研究提供參考。

1 集體經營性建設用地入市的必要性及意義

呂萍等（2018）認為城鄉分割的二元土地制度是限制土地要素在城鄉之間有序流動的主要原因， 并已經成為城鄉統籌發展的關鍵障礙，因此有必要推進集體經營性建設用地流轉。魏來，黃祥祥（2020）指出，為了健全統一的土地市場，就需要保證農村集體經營性建設用地與國有建設用地在共同發展權方面擁有平等競爭的地位，而集體經營性建設用地入市可以有效打破政府在一級土地交易市場的壟斷狀況。劉探宙，楊德才（2018）以瀘縣為例，指出集體經營性建設用地入市不僅可以幫助農民獲得更多的收益，而且能為當地農業的新型發展帶來更多的選擇與機遇。王瑞民，劉守英（2018）認為，對于農村地區缺乏有效抵押品的小微企業而言，他們不僅可以在集體經營性建設用地入市后獲得土地的穩定使用權，而且可以利用集體土地的使用權進行抵押貸款，以此來緩解融資難的問題。

2 集體經營性建設用地入市存在的問題

2.1 入市中的法律制度問題

鄭風田，焦萬慧（2015）認為法律沒有明確規定擁有集體土地所有權的農民集體的具體構成要素和運行原則，也沒有明確產權代表和執行主體的權限與地位。Li Huang（2018）認為過去我國法律規范嚴格限制集體建設用地流轉，許多地方通過“良性違憲”來突破現行法律的限制，后期雖然國家通過“授權立法”模式進行改革，但法律規范嚴重滯后于社會現實的發展。盡管《土地管理法》的修訂為農村集體經營性建設用地入市解決了基本的法律制度障礙，然而其中仍然存在不完善的地方。陸劍，陳振濤（2019）認為農村集體經營性建設用地依舊缺少法律地位與法律規則，這主要表現在其使用權的設立規則缺位、確權制度缺位與權能受限制。

2.2 入市土地范圍與市場受限制問題

劉亞輝（2018）指出存量集體經營性建設用地呈現地塊零碎與用途混合的態勢，雖然對這一情況已有現行的整治措施，但在實際操作過程中，由于地塊與政策的特殊性，依然難以較好地執行入市操作。劉守英（2013）指明我國當今土地市場實際上是由地方政府主導的市場，導致供求被嚴重扭曲。陳明（2018）認為改革中的土地要素市場仍然未能完全開放，各個試點地區推進入市的行為本質上是在政府的直接干預下進行的，沒能充分體現出各類市場主體的意志，并且在入市價格等方面市場化程度較低。舒幫榮等（2018）將集體經營性建設用地入市流轉分為政府主導和市場主導兩類，認為雖然現在未完全由市場進行配置，但會逐漸形成“隱性市場→政府主導→規范市場”的演化路徑，將來會建立規范化體系下市場主導的集體經營性建設用地入市機制。

2.3 增值收益分配問題

王小映（2014）重點關注政府能否參與收益分配的問題，其認為政府允許規劃變更用途與加強土地開發強度的行為引起的集體經營性建設用地增值是個別性的并且差異較大，基于公平角度應該歸公。陳紅霞，趙振宇（2019）認為集體經濟組織內部進行的土地收益分配缺乏合理性和制度保障，很容易導致分配不公。黃慶杰，王新（2007）認為在農村集體土地流轉與收益分配中，農民的知情權、參與權、決策權往往受到侵犯，因此也很難保障農民的權益。在新修訂的《土地管理法》中并未涉及此內容。岳曉武（2019）認為這是恰當的，根據收益分配“初次分配基于產權、再次分配基于稅收”的原則，集體經營性建設用地入市產生的土地收益應該屬于集體建設用地的所有權人，政府可以通過稅收等方式進行收入再分配。

3 完善集體經營性建設用地入市的對策建議

3.1 建立完善的集體建設用地市場體系

陸劍（2019）將集體經營性建設用地入市過程中必要的市場體系簡要概括為集體經營性建設用地出讓規則體系、土地利用規劃制度體系、土地價格管制與土地收益分配體系三方面。管必英，王雙金（2020）主要針對市場體系構建提出了自己的建議：首先，健全入市相關制度。對入市主體身份與建設用地產權進行嚴格界定，明確產權關系。其次，建立國有與集體建設用地同等運行機制。主要涉及產權管理一體化、用途管制一體化與資產管理一體化，給予農民權益更好的保障。此外，統籌入市相關配套規則，表現在合規合制規則、依法登記規則與自治管理規則上，為入市以及市場交易整體過程提供有力保障。

3.2 構建利益均衡分配機制

陳紅霞，趙振宇（2019）認為應當從以下四個方面建立集體經營性建設用地入市收益的利益均衡分配機制：一是收益共享機制。增值收益應當是由地方政府、集體組織與農民個人共享的。政府可以提取調節金進行農村反哺，集體組織則可以用來擴大生產或經營建設，農民則積極維護自身利益。二是差異化的分配機制。對于農村內部收益而言，根據權利主體的各自權屬進行差別化分配。三是股權化分配機制。即確立股權制，將利益確權分配到各個農戶手上，享受土地分紅。四是長效分配機制。集體經濟組織應該更多考慮將收益優先用于基本社會保障的建設，努力提高農民集體的生活水平和生活質量。

3.3 統籌“三塊地”改革

嚴金明等（2018）提出明晰“三塊地”范疇，政府要更精準確權、更完善賦權，賦予農民自由選擇土地微觀功能的權利，讓農民可以根據自身需求選擇相應的產權交易市場。陳耀東（2019）建議進一步明確土地征收和集體經營性建設用地入市之間的關系，對于同時符合土地征收與入市流轉的集體經營性建設用地，應當優先適用于集體經營性建設用地入市的有關規定。陳明（2018）認為“三塊地”改革中最重要的便是突出農戶個人收益水平增加，保障集體收入合理利用。劉探宙，楊德才（2018）提出應發揮“三塊地”改革的綜合統籌的疊加效應。

4 研究述評

綜上所述，學者們從制度建設、收益分配等方面指出現在的困境，并提出了相應的對策建議。農民作為集體經營性建設用地入市的重要參與者和集體土地所有權的實際主體，盡管學界研究都明確要保障農民權益，但從其實現路徑、影響因素及其作用機制方面進行深入、系統的研究目前總體上還很少看到。同時由于改革時間有限，有效數據量較少，已有研究多針對特定地區進行案例研究，有深度但缺乏廣度，難以揭示一般性的改革經驗。因此，如何系統地揭示集體經營性建設用地入市中農民權益實現的主要路徑及其中的關鍵影響因素，并進行有效的多案例比較和分析，形成可復制可推廣的政策建議，值得進一步的探討。

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