資源枯竭型城市加強財源建設的思考

摘? 要：資源枯竭型城市在當今外部形勢惡化、國內經濟下行壓力加大、前有發達縣市發展遙遙領先、后有過去落后縣市在國家扶持下日益趕上的形勢下，要在夾縫中尋求突圍，需要通過加強領導、轉變觀念、依靠創新、調整結構、加大資金投入、建立激勵機制、推動城鄉協同發展、大力發展新興產業等措施以促進自身快速發展。

關鍵詞：資源枯竭型城市? ? 財源建設? ? 突圍

一、資源枯竭型城市財源建設面臨的不利環境

（一）受疫情沖擊、整個世界經濟衰退，外部環境持續惡化

突如其來的新冠肺炎疫情帶來重大危機，世界經濟衰退，金融風險增大，貿易保護主義抬頭，美國等國家不斷去中國化和全球化，使全球產業鏈、供應鏈面臨斷裂風險。我國雖率先實現經濟增長，但隨著西方國家逐步復工復產，出口增速也會出現邊際放緩，未來會更加艱難。

（二）國內經濟增速趨緩，下行壓力加大，不確定性因素增多

疫情也對我國經濟生活帶來很大影響，我國雖率先實現經濟增長，但下行壓力增大，2021年第三季度的GDP增速已回落。消費難以啟動，投資邊際效應下降，受煤炭、原材料等價格飆升，限電限產等因素影響，企業利潤微薄，經營困難，未來經濟增長具有很大的不確定性。

（三）資源枯竭型城市多轉型困難、發展緩慢，財源建設異常艱難

1.資源枯竭，財源支柱坍塌，改革滯后，收支結構不合理，致使收支矛盾激化。資源枯竭型城市過去主動依賴資源，資源枯竭后，支柱財源坍塌。另外，資源枯竭型城市財政體制改革滯后，收支結構不合理。我國實行分稅制后，縣鄉財權與事權不匹配。金融危機后，個人所得稅起征點和企業所得稅稅率下調、取消農業稅、實施“營改增”、免征增值稅和營業稅門檻降低、減半征收企業所得稅擴圍等措施，使主體稅種稅基縮減。應對疫情又大規模減稅降費。但支出不斷加碼，扶貧、三農、教育、環保等“補短板”增多，一系列民生保障政策均需縣市配套，醫保、養老標準提高，防范化解各類風險也要縣市財政兜底，致使縣市收支矛盾激化，捉襟見肘，大多淪為“吃飯財政”。資源枯竭型城市更加困難，不僅收入減少，還要治理沉陷區、恢復環境，安置礦山關閉的下崗職工，財政收支矛盾更加尖銳，更無力推進財源建設。

2.資源枯竭，優勢轉化為劣勢，自我發展能力弱化，后續財源增長乏力。資源型城市也曾風光過，資源豐富、財力充足、GDP排名靠前，一些干部群眾便忽視財源建設。待資源枯竭，又依賴國家，產生“等‘靠’要”的思想，缺乏財源培植研究，生財聚財動力不足。而且，資源型城市多處山區或邊遠地區，發展路徑單一、多是初級產品，產業鏈條短、市場化程度低、經濟轉型遲緩。資源枯竭后，礦山關閉、職工失業，城市自給率較低的資源枯竭型城市，對經濟發展的支持力度弱，“造血”功能日趨弱化，財源建設也就日益艱難。

3.國家經濟增速趨緩，轉移支付壓力加大。進入經濟發展新常態，我國多數地區經濟增長由高速變為中高速，疫情期間，甚至變成低速乃至衰退。為應對疫情，國家既要減稅降費，又要加大對公共醫療、應急管理等領域投資，難有更多財力加大對資源枯竭型城市的轉移支付力度。

4.財源結構單一，稅收集中度過高， 基礎極為脆弱，財源建設后勁乏力。資源型城市的財源過去嚴重依賴資源型產業，產品多是初級產品，精深加工少，產業鏈條短，輻射能力弱，發展空間狹窄，還易受政策影響，一旦市場或政策波動， 就易陷入困境。其次，資源型產業一次性稅源占比大，沒有可持續性。資源枯竭后，轉向發展房地產業，但土地資源的有限性和土地出讓金的一次性，也使財政收入不可持續，隨著房地產市場的變化，財政大多陷入深淵。再次，資源產品屬于初級產品，其價格上漲，下游產品會跟著漲，為穩定物價，國家就要抑制其價格。最后，資源性產業屬于投入型產業，科技含量低、乘數效應小，產業的關聯性、輻射性不強，難以產生綜合效應和引領帶動作用，后繼財源難以為續，后勁乏力。

5.資源型城市一業獨大，經濟轉型困難，歷史包袱沉重，替代產業難以跟上。資源枯竭型城市經濟轉型困難。首先，資源開采一次性投資大，設備、鉆井、洞道、房屋等資產利用鎖定性高，難以回收或轉作它用，產業結構剛性，轉型困難。其次，歷史包袱沉重。國企改革后，原有社會職能交給地方，但這些轉接過來的單位和人員吃慣了大鍋飯，效率低，歷史包袱較重。還有，改革開放后，因資源開采見效快，易致富，致使私營、個體小礦迅猛發展，其“掠奪式”開采使地面沉陷、房屋開裂、河塘干涸，治理“后遺癥”需巨大財力。資源枯竭后，礦山關閉，職工失業補償、養老保險、醫療救助、就業再就業等，讓財政壓力巨大。再次，由于資源枯竭，財力緊張，難以增加投資，既使接續產業無法跟上，也使資源優勢難以挖掘利用。如煤矸石、粉煤灰、冶煉渣等，本可轉化為資源，卻多廢棄不用，即使有企業開發也散而不強，技術層次不高，缺乏精深加工，難以形成替代產業。此外，培育支柱產業需長期持續投入，待資源枯竭再發展往往為時已晚。

6.資源型城市往往交通不便，基礎設施落后，招商引資困難，財源建設條件較差。近年來，我國消費難以啟動，出口不利，投資就成了拉動經濟的主要動力。但資源枯竭型城市多地處山區，交通不便，基礎設施落后，為生產服務的現代服務業薄弱，城鎮發育不全，人口聚集少，企業招工特別是技術熟練工人難招，致使招商引資困難。當前政府轉換角色，由重投資轉向重監管與服務;國有企業也把投資重點轉向關系國民經濟命脈的重點行業，而資源性枯竭城市往往缺少這些行業，難以得到青睞;民營企業規模小，自有資金少，融資難融資貴，也無力增加投資;建立“兩型社會”對招商引資有嚴格的環境要求，很難引來外資，更難形成配套。而產業需要集聚，若上下游產業不完善，相關產業不配套，生產成本會很高，投資方就不感興趣。由于缺乏大項目大產業支撐，資源枯竭城市的財源建設往往難見成效。

7.資源枯竭，入不敷出，對創新的投入不足，難以提高財源建設的質量與水平。創新是財源建設的主要推動力，資源枯竭城市往往對創新投入不夠。首先，資源開采屬于勞動密集型產業，以銷售原礦為主，企業缺乏創新的動力與熱情。其次，風光時不想投，資源枯竭想投又無力投。其產品多為初級產品，處于產業鏈前端和價值鏈低端，深精加工的產品少，高附加值、高科技含量的少，產業的規?；⒓夯蛔?。再次，資源開采見效快，而創新投入時間長、見效慢、風險大，導致資金大量投入資源開采，而重復投資易使開采失控，產品供大于求，價格下跌，導致稅源萎縮。隨著資源枯竭，創新投入少的弊端顯現，缺乏新的經濟增長點，產業轉型緩慢，新經濟、新業態很少，經濟增長和財源建設的質量與水平難以提高。

8.資源枯竭，滋生亂罰款、亂收費現象，使財源建設的環境受到影響。實行分稅制后，流轉稅的大部分集中于中央，地方財政多來自零散小稅，額度小、穩定性差、征管難度大，致使縣鄉財力嚴重不足，捉襟見肘。加之資源枯竭，稅收減少，一些地方和部門便從自身利益出發，巧立名目亂收費、亂罰款，既損害了政府形象和權威，又挫傷了企業生產經營和投資的積極性，破壞了稅源涵養和財源建設的環境，讓外商望而生畏，根本不敢來投資，由此形成惡性循環，使財源建設更加困難。

二、資源枯竭型城市進行財源建設的對策建議

（一）加強組織領導

要充分發揮社會主義的制度與組織優勢，加強領導，成立由主要領導親自掛帥，各主要部門負責人參加的財源建設領導小組，制定規劃、明確重點、理清思路、積極部署，評估各項工作，定期召開會議，統籌解決財源建設中的重點難點問題。

（二）轉變觀念，不等不靠，增強危機感與憂患意識

應充分認識財源建設的緊迫感，克服“等‘靠’要”的依賴思想，積極自救，建立激勵機制，激發內生動力，發展接續產業，優化產業結構，以擺脫資源依賴，實現產業轉型和困境重生。

（三）依靠創新，發展科技，培養人才，打造龍頭企業，充分發揮其引領作用

要加大投入，完善人才引進、培養和使用機制，建立科技與經濟相結合、科技鏈與產業鏈相銜接、科研機構與企業相融合的新機制， 使科技從經濟發展的外生變量變為內在動力。培養一批特色優勢突出、集聚效應明顯、輻射帶動力強、財政貢獻率高的主導產業，打造一批實力強、業績優、品牌響、納稅多、污染少的優質企業，充分發揮其引領帶動作用，推動經濟從要素、投資驅動向創新驅動轉型，為財源建設增添強大實力。

（四）改造傳統產業，積極發展先進制造業和現代服務業，大力發展現代經濟

要引進先進技術改造傳統產業，不斷提升資源開采與深加工的水平;要按照有利集聚、彰顯特色的要求，大力發展先進制造業和現代服務業，既培養一批龍頭企業，擁有“拳頭產品”，爭做細分領域的“冠軍”，又大力發展專精特新中小企業，力求成為“配套專家”，推動其向專業化、精細化、特色化、新穎化方向發展。其次，要引進現代技術對煤粉灰、礦渣、廢氣等廢棄物進行加工利用，變廢為寶，充分利用資源稟賦打造特色經濟，走可持續發展道路。再次，要加強園區建設，科學規劃，引導同類企業向相應園區集聚，相互配套，形成項目集中、產業集群、企業集聚和資源集約新模式，促進產業孵化和關聯發展、規模發展、層鏈發展、集群發展。

（五）加大資金投入力度，為推進財源建設提供堅實的基礎

要加大對財源建設的投入，這就要積極發展經濟，拓展稅源，這是根本之策。其次，要加強征管，保證應收盡收;并完善財政支出結構，堅決壓縮行政一般性支出，嚴禁興建樓堂館所和鋪張浪費，減少零散、低效、盲目支出，擠出財力搞財源建設。再次，制定獎補政策，通過招商引資，擴大財源建設投資渠道;通過專項資金對有關重大項目加大扶持;對新開辦轉型企業和接續產業給予所得稅減免;設立專項貸款支持中小企業發展等，以發揮財政的“撬動、放大”作用，激活社會資本發展接續產業。最后，要積極向上反映困難，強化與上級對口部門的項目對接，積極篩選項目，做好可行性研究，以便于對接上級的規劃與項目安排。

（六）建立獎懲機制，強化激勵作用

要建立獎懲機制，對各部門、單位、企業在財源建設的投入、表現進行考核監督，對給予的資金不用于轉型發展或效果不明顯的要淘汰出局;成效明顯的在經費安排上要給予傾斜;貢獻突出的單位與個人要給予獎勵，對稅收貢獻較大的企業實行貸款貼息或其他投資性補助;充分利用產業優惠政策，促進龍頭企業做大做強，促使其深耕細分市場，增強創新實力。

（七）深化行政改革，轉變政府職能，優化營商環境

要不斷優化營商環境，加強專題調研和問題排查，發現問題列入清單，領導親自抓，直到解決為止。要深化“放管服”改革，減少審批事項，簡化辦事程序，創新服務方式，鼓勵萬眾創業。要打破壟斷，放寬市場準入，營造統一開放、公平有序的競爭環境;全面落實國家減稅降費政策，切實減輕企業負擔。要轉變支持財源建設的方式，變直接投資為間接扶持，變資金扶持為機制引導;通過稅收返還、稅費減免、信貸貼息、以獎代投等優惠政策，并與金融、土地、價格等政策相配合，給予企業政策和資金扶持;對重點企業實行掛牌保護，建立領導定期聯系制度， 及時了解企業困難， 為其排憂解難。通過創造良好投資環境，吸引投資者前來投資興業，促進產業轉型和財源建設。

（八）加快推進城鎮化建設，促進鄉村振興，推動城鄉協同發展

要加快推進城鎮化建設，深化戶籍、就業、教育、醫療、社保等改革，讓進城務工人員與居民享受同等待遇;不斷完善供排水、能源、通信、“三廢”處置等基礎設施，完善國有土地收購、整理、儲備、拍賣等制度，實現土地收益最大化。要整合區域內城市資源和資產，加強對城市空間廣告、道路橋梁冠名、大型公共設施等市場化經營，拓展財政增收渠道;要借集體土地入市東風，精心謀劃，使其成為城市建設新的突破口;要抓住鄉村振興機遇，發展壯大村集體經濟，發展以鎮、村為單位的特色經濟，推動鄉鎮財源建設和城鄉協調發展。

（九）做大做強商貿物流產業，大力發展新興經濟產業

農產品不易保存，農戶經營小而散，獲取市場信息的能力弱，容易因價格波動一哄而上、一哄而下，增產不增收。要改變這種狀況，既要為農民提供信息引導，又要發展商貿物流產業，讓電商、快遞進農村，這既有利于農民擴大銷路，增加收入，也有利于擴大消費，增強經濟發展動力。要引入社會資本，大力發展電商、網紅直播等新興經濟產業、新型商業模式，培育優質稅源，形成拉動經濟與稅收雙增長的新動力。

參考文獻：

[1]姚瑋，李文杰.“夾心層”資源枯竭型城市如何推進財源建設——以耒陽市為例[J].北方經濟，2020，（10）.

（作者單位：耒陽市財政局）

責任編輯：康偉

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