基于國有企業發展和安全目標的新型審計監督體系研究

董緒林

[摘要]大型國有企業面臨的發展機遇和安全挑戰前所未有，構建助力企業發展和安全的新型審計監督體系成為亟待研究的課題。新的發展觀、安全觀、統籌觀和系統觀的“四新融合”是新型審計監督體系的基礎。構建以提高站位、聚焦重點、轉型升級、以人為本為核心的“四位一體”體系勢在必行。

[關鍵詞]國有企業? ?發展和安全? ?統籌? ?審計監督

一、新型審計監督體系研究的背景

當前，我國面臨復雜多變的發展和安全環境，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，各方面風險不斷積累甚至集中顯露。復雜多變的發展和安全環境，深刻影響著各產業和企業。國有企業，尤其是大型國有企業（以下簡稱國企或企業）作為中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，發展和安全任務尤為繁重艱巨。內部審計是大型國企治理的基石，是安全、穩定、健康運轉的有力支撐，在防范風險、推動發展等方面發揮著獨特而重要的作用。新的企業發展和安全環境，深刻影響著審計理念觀念、組織管理、方式方法，建立在傳統發展方式下的大型國企內部審計已難以適應新發展階段和新發展理念的要求，審計監督重點、審計評判標準和審計成果開發亟待轉變，基于企業發展和安全目標構建新型審計監督體系正日益成為大型國企所需。

二、新型審計監督體系的內涵

新型審計監督體系的內涵是“四新融合”（如圖1所示），即包括該體系的發展觀、安全觀、統籌觀和系統觀四個方面，這四個方面不是相互獨立的，而是相互融合、相輔相成的。

（一）新型審計監督體系之發展觀

新型審計監督體系以新發展理念把握新發展階段、新發展格局，崇尚創新、注重協調、倡導綠色、厚植開放、推進共享，轉變思想觀念，轉換思維方式，正確把握改革和發展中出現的新情況新問題，運用五大發展理念來指導企業內部審計事業發展，通過發揮審計的監督和保障作用，推動五大發展理念在企業改革發展各個領域落地生根，變成普遍實踐。一是堅持鼓勵創新。審計注重保護改革發展中的新生事物，對突破原有制度或規定，但有利于維護企業利益，有利于企業調結構、補短板，有利于企業降低成本、提質增效，有利于企業新舊動能轉換，有利于企業防范化解重大風險，有利于企業資源節約利用和安全環保，有利于企業提升經營績效的創新舉措，堅決予以支持鼓勵，積極促進規范和完善，大力推動形成新的制度規范。二是堅持推動改革。審計關注影響企業改革發展的深層次問題，對制約和阻礙重大政策措施在企業貫徹落實，制約和阻礙企業結構性改革推進，制約和阻礙企業創新、激發活力，制約和阻礙企業轉型升級、提高績效等體制機制性問題，予以及時反映，大力推動企業完善制度和深化改革。三是堅持客觀求實。以是否符合中央決定精神、重大改革方向作為審計定性的標準，把推進企業改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤，同明知故犯的違規行為區分開來;把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違規行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違規行為區分開來，審慎作出結論。

（二）新型審計監督體系之安全觀

新型審計監督體系立足于總體企業安全觀，著眼于加強企業安全體系和能力建設，完善企業安全體制機制，對風險關注的重點從單個組織轉向整個企業層面。新型審計監督體系以新風險為導向，既警惕企業出現“黑天鵝”事件，又防范企業出現“灰犀牛”事件。一是新型審計監督體系預警各類風險。新型審計監督體系使監督視角投向未來，從而增強對風險的透視力。注重預測風險，審計建立預測風險的運轉機制，把預測風險作為防范風險的起點。搞好風險種類、風險部位、風險走向、風險規模、風險周期、風險危害等多內容預測，建立預測風險數據庫，強化對風險多特征、全方位的預測。注重預判風險，在預測風險的基礎上，審計對風險表現形式作出具體判定。注重預報風險，審計通過對企業相關信息采集、整理、加工、提煉，及時揭示傾向性問題，特別是揭示反映體制、機制等方面存在的共性問題，為從根本上解決問題提供數據支持。二是新型審計監督體系評估各類風險。評估風險等級，審計按風險的作用程度不同做好大、中、小不同等級的分類評估，使評估風險具有針對性強的特點，為做好對各類風險的有效管理和應對奠定基礎。評估風險動因，審計從分析動因入手，收到由表及里的實際功效。評估風險幅面，審計根據風險波及程度做好宏觀、中觀、微觀三個層面的評估，通過多層面的風險評估，為抵御風險做準備。三是新型審計監督體系定位各類風險。通過搜尋目標，推斷事態，最后導航定位。比如，審計鎖定重點工程項目的風險，這些工程項目基本上都是投資額大、建設周期長，極易發生多重風險的項目，而審計就是要對工程的質量風險、招投標風險、經濟簽證風險、投資損失等重大風險予以重點關注。四是新型審計監督體系調控各類風險。在完備制度上控制風險，審計以健全制度為切入點，著力解決企業制度要素殘缺不全的問題;以增強制度的執行力為切入點，著力解決企業制度執行不力的問題，扭轉內控的薄弱狀況和消除盲點區間，使內控程序流程化、嚴謹化和鏈接化。

（三）新型審計監督體系之統籌觀

新型審計監督體系運用統籌的方法論，詮釋發展和安全是一體之兩翼、驅動之雙輪。把企業發展作為安全的基礎，增強企業發展的協調性和可持續性，從源頭上預防企業安全問題的產生。把企業安全作為發展的保障，實施企業安全戰略，為企業生存、發展和興盛提供有力保障。運用統籌這個方法論，打開企業發展和安全工作的視界，在錯綜復雜的形勢面前辨明前進方向、分清輕重緩急。運用辯證思維、戰略思維和價值思維抓好企業發展和安全統籌。運用辯證思維方式，以全面的、發展的觀點分析和解決企業發展和安全問題。從企業發展和安全的整體性去分析和解決問題，避免“一葉障目不見泰山”的片面性;從企業發展和安全的不斷運動變化中去分析和解決問題，避免“刻舟求劍”的僵化思維方式。運用戰略思維方式，從企業發展和安全長遠角度分析和解決問題。企業作為過程而存在，需要處理好不同階段發展和安全的關系，從當前和長遠的關系中去分析和解決問題，不能急功近利。運用價值思維方式，著眼于企業發展和安全的根本價值追求進行判斷和謀劃，權衡利弊得失，在交織糾纏和相互沖突的價值之間，確定與企業發展和安全價值追求深度契合的選項。國際內部審計師協會于2020年7月發布了全新的風險管理“三線模型”，相較于2013年版的“三道防線模型”，刪去了原名稱中的“防御”一詞，突出了風險管理在價值創造方面的目標和使命。新型審計監督體系統籌發展和安全的方法論，與這一變化完全契合。新型審計監督體系與“三線模型”一樣，已不再局限于風險管理，而是著眼于企業的整體治理，它強調的是更為積極和平衡的風險管理。企業基于風險的決策，既重視風險負面影響，采取必要的行動進行防范，同時又抓住機遇，采取更為進取、積極的發展方式。當企業的機遇捕捉能力和風險承擔能力達到有效平衡時，就具備了提升價值、創造價值的潛力。

（四）新型審計監督體系之系統觀

新型審計監督體系運用系統理論，把審計作為一個相互聯系、相互作用的整體來把握。新型審計監督體系是審計系統整體的優化、結構的耦合、機制應變的協調。新型審計監督體系要求內部審計把企業全部資金資產納入審計視野，以促進企業完善治理和實現目標，在審計計劃、審計資源、審計報告等方面的組織實施中突出整體協調與資源整合，建立目標統一、層次清晰、運轉高效的審計工作體系，推動審計高質量發展。系統理論指導下的新型審計監督體系有三個特征。一是著眼全局，視野寬廣。新型審計監督體系不是簡單地擴大規模和數量，而是要堅持從全局出發，從宏觀上思考，從總體上把握，用全局思想指導工作，統領微觀審計，跳出審計干審計，發揮內部審計的高層次監督和服務作用。具體來講，就是在拓展審計廣度的基礎上，注重審計高度和深度，把每個審計項目放在行業運行和企業經營的大框架中進行考察與分析。審計實施中注意將微觀審計中發現的問題提升到企業全局高度進行分析研究，著重從體制、機制、制度層面提出切實可行的審計建議。二是方法創新，統籌協調。新型審計監督體系主動適應經濟發展新階段，改革創新，用系統理論指導審計實踐，做好審計項目計劃、整合審計資源，探索財務審計、經責審計、管理審計和專項審計等有機結合;改革審計工作方法，探索大數據技術在審計項目中的應用，不斷推動科技強審。三是注重整合，提高實效。新型審計監督體系為確保審計的時效和質量，對現有審計資源進行有效整合，打破審計按地域、科室分工的傳統組織模式，建立適應新型審計監督體系需要的組織模式。按照審計系統化、規模化、一體化、信息化及審計成果高端化的要求，實施“上下聯動”的“大兵團式”作戰，系統揭示管理中存在的突出問題。

三、構建新型審計監督體系的路徑

構建新型審計監督體系，在實現路徑上主要從四個方面入手，概括起來就是提高站位、聚焦重點、轉型升級、以人為本（如圖2所示）。這四個方面是一個需要貫通起來理解、結合起來把握、協同起來推進的基于企業發展和安全目標的整體，體現了前提、關鍵、根本和保障四位一體高度統一的內在邏輯。

（一）提高政治站位，認清審計工作責任使命

以政治眼光和做到“兩個維護”的高度認識和把握大型國企內部審計工作，推動企業實現發展和安全。在企業集團各層面廣泛開展學習貫徹活動，認清審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，認清黨領導的國有企業是推進國家現代化的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎，認清旗幟鮮明講政治是國有企業的本色，把講政治貫穿于企業發展和安全以及審計工作的全過程。企業主要負責人應負責審計工作、分管審計部門。企業集團各個層面都要認識到內部審計是企業治理的基石和重要保障，認識內部審計在保護國有資產安全、實現企業治理體系和治理能力現代化方面不可替代的重要作用，把加強審計監督、落實審計整改擺在突出位置來抓。不斷推進審計成果高端化、審計價值最大化。審計不僅要查錯防弊、強化監督，發揮防范重大風險、確保經營合規的作用，還應著眼于企業發展大局謀劃工作、部署工作、推動工作、落實工作，著眼于企業發展大局觀察問題、分析問題、研究問題、解決問題。準確把握企業改革發展的新形勢、新任務、新要求，以高度的責任感、榮譽感和使命感，履職盡責，助力企業高質量發展。

（二）緊扣發展大局，做好重點領域“經濟體檢”

審計工作提綱挈領才能綱舉目張，才能發揮審計服務企業發展和安全目標。內部審計在著眼于全覆蓋的同時，應強化對重點領域和關鍵環節的監督。一是加大對企業重大決策部署落實情況的審計監督力度。聚焦企業治理能力提升開展審計，推動企業科學、規范、高效運行;聚焦國有資本布局結構優化開展審計，推動國有資本向優勢產業、核心主業集中，向產業鏈、價值鏈高端集中;聚焦市場化改革開展審計，推動更加尊重市場經濟規律和企業發展規律，破除利益固化藩籬，深度釋放改革紅利;聚焦新舊動能轉換開展審計，推動現有產業提升優勢、新興產業擴容增效，新業態新模式快速成長;聚焦對標提升開展審計，推動深入查找剖析企業管理的薄弱環節，汲取世界一流標桿企業管理精髓;聚焦效率變革開展審計，推動深化精益運營;聚焦審計發現問題整改開展審計，大力化解審計發現問題累積的風險。二是加大權屬公司運營中重大風險隱患揭示力度。以管資本為主改革國有資本授權經營體制，授的是經營權，高授權下的審計監督必須強化，必須加大對重大風險隱患的揭示力度，防止“一放就亂”。審計必須融入企業風險防控體系，深度分析研判各類風險，以一步步“先手棋”下好防范風險的“一盤棋”。審計揭示對全局、對有未來根本性影響及存在重大風險的問題，揭示傾向性、苗頭性問題，以推動堵塞漏洞、避免損失，防止局部性問題演變為全局性問題，防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題。在具體舉措上，強化“三個著力”：著力揭示資金鏈安全、融資擔保、工程項目、物資購銷、法律訴訟等重點領域風險，防范風險聯動傳導;著力跟蹤存量風險變化，推動重大存量風險化解，落實存量風險化解主體責任;著力揭示高風險領域制度流程等薄弱環節，推動加強高風險領域制度建設和流程再造，不斷豐富化“險”為“夷”的工具箱，增強防控和駕馭風險能力。三是加大經營績效審計力度。重點抓好“三個方面”：要吃透企業契約化管理和薪酬制度改革的精神，深入研究考核政策，精準掌握考核指標，合理確定審計標準，做到“一把尺子量到底”;要關注契約化管理可能出現的風險，杜絕為追求指標急功近利，不顧風險隱患的情況，推動落實相關部門、權屬公司董事會、經理層的風險防控責任;要在制度設計、執行及考核等各環節，在業務主管部門、權屬公司董事會、經理層等各層面，深入研究契約化等改革中存在的深層次問題，推動完善體制機制，促進政策落地生根，激活企業高質量發展的內生動力。四是加大權屬單位公權力運行審計力度。要聚焦經濟責任，加強對經濟責任審計工作的統籌謀劃和整體推進，推動各級領導干部自覺接受審計監督，依法用權、秉公用權、廉潔用權。將審計監督與巡察、紀檢等監督貫通起來，做到工作相互促進、成果相互利用，形成監督合力。堅持容糾并舉，將審計監督與“三個區分開來”結合起來，促進領導干部履職盡責、擔當作為。

（三）把握改革契機，推動審計工作轉型升級

審計要把握國企改革契機，全面推動審計工作轉型升級，走出一條監督與服務并舉、以新興科技為支撐、高質量發展的新路子，助力企業發展和安全。一是堅持監督與服務并舉，全面履行審計職能。準確把握審計職能定位，寓服務于監督之中，在監督中體現服務，在服務中加強監督。發揮“一審二幫三促進”作用，“審”就是發現問題，“幫”就是幫助整改問題、改善經營管理，最終目的是“促進”企業發展。二是以新興科技為支撐，實現審計跨越式發展。以企業信息化建設為契機，推動構建與“三重一大”決策、投資、財務、資金、運營等業務信息系統相融合的“業審一體”信息化平臺。著力創建大數據審計工作模式，探索并實施ERP條件下大數據技術的應用，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，拓展審計監督和服務的廣度和深度。探索遠程輔助審計方法，通過遠程手段，實現重點領域的實時審計，使被審計單位的財務和業務隨時進入審計視野，及早發現問題，抓早抓小，防微杜漸。三是增強質量意識，強化審計質量控制。樹立全員審計質量管理和全過程審計質量管理理念，建立健全審計質量控制體系。規范審計項目實施管理，做到“五個不能錯”：審計程序不能錯、適用法規不能錯、事實認定不能錯、文字表述不能錯、定性評價不能錯，確保審計質量經得起歷史和制度的檢驗。高度重視優秀審計項目培育，打造優秀審計項目樣板，發揮優秀審計項目示范帶動作用。每一個審計項目都要提前謀劃，提前布局，精準發力，把工作抓實抓細，推動審計項目出精品，審計成果上高端。四是創新工作機制，提升審計全覆蓋質量。深入推進審計項目、審計組織方式“兩統籌”。加大審計資源統籌整合力度，實行一組多審、一審多果、一果多用，提升審計工作整體效能。根據項目特點和審計人員經驗和專長，增強審計組專業性、互補性和戰斗力，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。五是強化審計整改，做好審計“后半篇文章”。各被審計單位應擔負整改主體責任，其主要負責人是審計整改第一責任人，并將審計整改責任層層落實，配檔推進問題整改，從體制機制層面打牢“補丁”。業務主管部門抓好問題整改督促、協調和指導，樹立“業務主管部門不抓問題整改就是不履職盡責”的觀念。審計部門發揮問題整改總牽頭和再督辦作用。完善審計整改閉環管理工作機制并推動有效運轉，通過后續審計等方式進行整改驗證和督查，對重點問題進行重點督辦。企業黨委審計委員會充分發揮議事協調作用，從組織上保障審計整改的嚴肅性、權威性。對整改不力造成不良后果的，按相關規定嚴肅追責問責。

（四）堅持以人為本，打造全面過硬審計鐵軍

努力打造一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的審計鐵軍，為大型國企發展和安全提供人才保障。一是突出抓好“德”的建設，筑牢理想信念。以“德”為先，恪守“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計價值觀。講責任，當好國有資產的“看門人”，做到守土有責、守土盡責;講忠誠，忠于企業，忠于審計事業，矢志不渝，百折不撓;講清廉，打鐵還需自身硬，恪守審計“八不準”工作紀律;講依法，崇尚和敬畏法規、制度，按照法規、制度的規定和要求開展審計工作;講獨立，無私無畏，客觀公正，秉公辦事;講奉獻，勤勉敬業，奮發向上，為審計工作和企業發展貢獻力量。二是突出抓好“能”的建設，提升履職能力。在審計隊伍能力建設上，既要有規范的培養體制，也要有創新的管理機制。堅持規范化的人才培養，提高審計隊伍專業能力水平。應依托各級內審協會等培訓平臺，提升理論水平，開闊審計視野，走在行業前沿。以審代培，采取導師帶徒等形式，在審計實戰中經風雨、見世面、長才干、壯筋骨。探索創新化的管理機制，不斷拓寬人才引進途徑，堅持人崗相適，有計劃地加強審計新鮮血液的補充，抓好審計領軍人才培養，暢通審計人員職業發展通道。三是突出抓好“行”的建設，勇于擔當作為。既善于發現、敢于揭露審計監督中的各類問題，也要站在推進企業治理現代化的高度，加強深層次思考，為企業提供高質量的審計服務，在擔當中實現新作為。

基于國企發展和安全目標的新型審計監督體系符合現代企業管理理念和審計原理，其功能定位顯著提升，作用范圍顯著拓展，其與審計實踐相結合形成的審計理念、思路、方式、方法和技術，明顯優于原有的傳統審計模式。新型審計監督體系統籌了大型國企發展和安全，有助于促進企業發展質量、結構、規模、速度、效益和安全相統一。新型審計監督體系助推內部審計提質增效，促進審計發展新舊動能轉換，不是由設機構、增經費、配人員來實現，而是靠審計理念、體制機制、技術方法創新予以實現。

（作者單位：山東鋼鐵集團有限公司，郵政編碼：250000，電子郵箱：125399984@QQ.com）

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