“三圈”理論視角下鄉村治理積分制政策執行的困境與路徑研究

王志芬

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

治理有效是鄉村振興戰略總要求之一，是鄉村振興的基礎。為改善鄉村治理，國家積極倡導在鄉村治理中推廣積分制，充分發揮積分制的功能效用。積分制的應用范圍廣泛、可操作性強，在鄉村治理各領域都取得了一些成效，但由于積分制嵌入鄉村社會的時間較短，目前還處于實踐探索階段，積分制運行過程中仍存在諸多問題，不僅影響了積分制自身的健康發展，也制約了積分制在鄉村治理中的效能。因此，本研究在“三圈”理論視角下，以“價值圈”“能力圈”和“支持圈”組成為分析框架，對2020 年農業農村部公布的在鄉村治理中推廣運用積分制的典型案例進行分析，研究積分制政策執行的基本情況，分析積分制推進過程中面臨的現實困境，并嘗試提出改善政策執行效果的路徑，以提高積分制在鄉村治理中的效能，加強鄉村治理和促進鄉村全面振興。

1 鄉村治理中積分制政策執行的基本情況

近年來，為解決鄉村治理中的重難點問題，采用積分制推進鄉村治理開始在農村探索實踐。2018年發布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出，要以表現換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法，實現社會愛心捐贈與貧困群眾個性化需求的精準對接［1］。可見，積分制最早是作為一項扶貧措施嵌入鄉村治理中的。與鄉村振興戰略相銜接，2020 年發布的《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》提出，積分制可以有針對性地解決鄉村治理中的重點難點問題，符合農村社會實際，各地可因地制宜在鄉村治理工作中推廣運用積分制。鄉村治理中運用積分制，是在農村基層黨組織領導下，通過民主程序，將鄉村治理各項事務轉化為數量化指標，對農民日常行為進行評價形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質獎勵，形成一套有效的激勵約束機制［2］。

目前來看，大多數地方政府對于積分制在鄉村治理中的實踐都進行了自發探索和推廣，形成了比較豐富的案例。本研究對2020 年農業農村部公布的在鄉村治理中運用積分制的8 個典型案例進行梳理（表1），總結出積分制在鄉村治理中取得的成效。一是積分制使得對村民行為的評價有了明確依據，增強對村民個體行為的激勵和約束，改善了鄉村社會風氣。二是將遵紀守法、家庭美德等納入積分考評內容，通過村民參與，創新了“三治”結合的載體。三是積分制把各種村級事務的管理指標化、具體化，解決了鄉村治理沒依據、沒抓手的問題，促進了鄉村治理有效。

表1 積分制在鄉村治理中的實踐模式

積分制的運行創新了基層治理模式，是加強鄉村治理的有效工具。但由于積分制政策處于執行初期，其內容標準還不夠優化、應用范圍還需進一步拓寬、推進機制還有待健全，政策整體上還不夠成熟，迫切需要一邊探索一邊總結經驗。在實踐中不斷完善積分制政策的內涵，優化積分制政策執行的路徑。

2 “三圈”理論視角下鄉村治理中積分制政策執行的困境

2.1 “三圈”理論的基本分析框架

“三圈”理論是領導者在公共管理領域廣泛使用的一種分析工具，用來對公共政策制定與執行的有效性進行案例分析，并作出科學決策［3］。20 世紀90年代，哈佛大學教授馬克·穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中首次提出“三圈”理論，分別為價值圈（value circle）、能力圈（capability circle）和支持圈（support circle），三者共同構成公共政策的基本分析框架。

2.1.1 關于“價值圈”的闡釋 價值圈中的“價值”指的是公共政策所要實現的目標，即公共政策要能維護公共利益，滿足公共需求。新公共管理理論認為，公共政策的制定與執行是統一的，在建設服務型政府的背景下，公共政策的價值由公共部門和公共政策服務對象共同決定，是以公眾偏好為導向、通過政治協商達成的結果［4］。

2.1.2 關于“能力圈”的闡釋 能力圈中的“能力”指的是政策執行主體為實現目標所需要具備的條件，包括人力、物力、財力、信息、技術等，強調資源的可得性和管理運作能力。一般來說，政策執行主體的能力與政策執行效果成正相關關系，政策執行主體的能力越強，政策執行的效果越好。

2.1.3 關于“支持圈”的闡釋 支持圈中的“支持”指的是公共政策執行需要獲得利益相關群體的支持，讓核心利益群體、中間利益群體和外圍利益群體都積極參與到政策執行中來。“三圈”理論認為，價值圈、能力圈和支持圈是相互關聯、相互作用的，三者疊加會形成7 個不同的區域（圖1），用來表示公共政策執行時的不同狀態［5］。

圖1 “三圈”理論

價值、能力、支持三者的重要程度是有差異的，價值處于上層位置，是最為重要的，沒有價值的公共政策就會失去存在的意義；能力和支持處于底層的平行位置，兩者的重要性是相同的，能力強調內在結構，支持側重外部環境。價值圈、能力圈和支持圈構成公共政策執行的生態系統，共同影響公共政策執行的狀態；缺少任何一方，都有可能導致公共政策執行的失敗。當處于“耐克區（V+C+S）”時，代表“三圈”相互重疊，公共政策執行具備了成功的條件；當“耐克區（V+C+S）”面積不斷擴大時，代表“三圈”通過自我完善和協調統一，使公共政策執行效果不斷改善；當“三圈”完全重合時，意味著公共政策執行效果處于最優（理想）狀態。

2.2 “三圈”理論視角下鄉村治理中積分制政策執行的困境

當前鄉村治理積分制政策正處于執行初期，盡管積分制對加強鄉村治理起積極作用，但也暴露出諸多問題，限制了積分制在鄉村治理中的效能發揮。從“三圈”理論視角來看，當前積分制政策的執行主要面臨村民的價值認同模糊、地方政府和村級組織能力建設不足、社會力量的行動支持不足等困境。

2.2.1 “價值圈”：村民的價值認同模糊 在“三圈”理論中，價值是起點，具有價值的政策更有執行力。積分制政策有明顯的社會價值，而價值本身帶有一定的主觀判斷，導致政策執行主體與政策服務對象對價值的認知程度存在不同。一方面，作為政策執行主體的黨和政府高度認同積分制政策的價值，要求各省市充分認識積分制在鄉村治理中的重要意義，采取適當的管理方式和手段，發揮積分制的效能。截至2020 年8 月，全國已有20 個省、自治區、直轄市以及34 個地級市政府相繼實施了積分制政策。另一方面，作為政策服務對象的廣大村民對積分制政策的價值認同模糊。由于村民的文化水平普遍較低、思想觀念比較滯后，加上鄉村社會的封閉性，造成村民無法充分理解積分制的內涵和功能。部分農村地區黨委干部主導積分內容和積分評價標準的設置，在沒有了解村民意愿的情況下，往往照搬其他地區的做法，采取一刀切的行政命令方式去運行積分制［6］。積分制的結果運用也并不完善，目前村民通過積分一般兌換一些生活用品，但不能將積分折算為現金，也未能與農業社會化服務、個人信用等領域結合，導致積分制運行不能充分回應村民需求，出現村民價值認同模糊的問題。

2.2.2 “能力圈”：地方政府和村級組織的能力建設不足 在“三圈”理論中，能力是基礎，政策執行主體具備相關能力就更容易實現目標。當前，鄉村治理積分制政策存在執行主體能力建設不足的問題。一方面，地方政府的資源協調能力不足。資源是積分制運行的重要保障，但由于條塊分割的屬地管理限制，積分制在運行過程中呈現出資源碎片化狀態。地方政府各自為政，財權與事權不匹配問題日益凸顯，資源協調效率低下，造成“漏斗效應”。此外，壓力型體制下地方政府對村級組織的行政控制和干預過強，自上而下的財政資金撥付成為積分制運行的主要資金來源［7］，鄉村社會對政府的資源依賴性太強，不利于積分制的長久運行。另一方面，村級組織的治理能力不足。在中國農村，村級組織是地方政府行政管理的末梢，積分制的運行依賴于村級組織的積極動員，但由于村級組織的治理能力不足，阻礙了積分制的可持續發展。村級組織是鄉村振興的根據地，在地方實踐中，部分村干部思想渙散，將積分制的運行看作短期的治理行為，缺乏長遠規劃。農村經濟發展水平制約了村級組織實施積分制。農村集體經濟的“空殼化”現象使得村級組織的物質基礎薄弱，為積分制運行提供的保障有限，不利于維護村級組織的權威和行動力，造成其自治能力的萎縮。

2.2.3 “支持圈”：社會力量的行動支持不足 在“三圈”理論中，支持是重點，政策執行離不開利益相關群體的支持。農村積分制政策執行的利益相關群體除了村民這一服務對象外，主要指為積分制管理提供幫助、維護村民利益的社會力量。本研究主要分析社會組織和鄉鎮企業。當前，農村積分制政策的執行存在社會力量支持力度不夠的問題，積分制運行缺乏良好的外部環境。一方面，社會組織參與的動力不足。受管理經驗不足、管理體制不健全以及人員流動大等因素的影響，社會組織自身建設不完善，社會組織參與積分制運行的專業能力欠缺。社會組織參與積分制運行缺乏相應的法律法規來規范其行為，社會組織在積分制中的角色定位不清，參與積分制運行的積極性不高［8］，容易使社會組織陷入“無能為力”的困境。另一方面，鄉鎮企業參與的空間有限。鄉鎮企業是農村經濟發展的主要力量，在資金、人才、技術方面具有巨大優勢，但在地方實踐中，鄉鎮企業參與積分制管理的空間有限，無法充分發揮鄉鎮企業的作用。目前，相關政策支持缺乏，政府并沒有實質性的優惠政策去鼓勵企業參與積分制運行，更沒有明確的法律法規和制度安排，對企業參與積分制運行做出硬性規定。而企業以追求利潤為第一發展目標，在沒有利益聯結的情況下，僅通過社會責任和道德約束，難以促使其主動參與到積分制運行中。

3 “三圈”理論視角下鄉村治理中積分制政策執行的路徑

從“三圈”理論的分析框架來看，公共政策價值的實現建立在公共政策本身合法性的基礎上，并且依賴于政策執行主體的能力和利益相關群體的支持。因此，要促進價值圈、能力圈、支持圈三者之間的協調統一，不斷擴大政策執行的“耐克區”。通過增進村民的價值認同、加強地方政府和村級組織的能力建設、尋求社會力量的行動支持，構建政府、村民、社會組織、鄉鎮企業多元主體合作共治的政策執行網絡，以提升鄉村治理中積分制政策的執行效果。

3.1 服務對象精準靶向：增進村民的價值認同

村民是積分制政策的主要服務對象，也是核心利益群體，要想提升積分制的政策執行效果，必須以維護村民利益為靶向，精準實施積分制，增進村民的價值認同。一方面，要在全社會大力營造推廣運用積分制的良好氛圍，加強村民對積分制的了解。政策發布機構可通過電視新聞、權威網站等渠道，廣泛宣傳積分制；社會主流媒體可通過微博、微信公眾號等積極報道積分制在基層社會治理中的事例；村委會可通過村頭喇叭、入戶拜訪、集體文化活動宣講等形式，讓村民充分認識積分制的價值。另一方面，建立村民利益表達機制，讓村民充分參與積分內容和對象的確定，從實際需要出發，將積分制與村民關心的各項事務有機結合起來，讓村里的事變成自己的事，繼續探索更多的“積分+”模式，精準回應村民需要。例如，將積分與購買農業生產設備結合，村民積分越多，得到的優惠補貼越多；將積分與村民信用結合，村民積分數量多的，在申請住房貸款時可適當提高貸款額度等。部分有條件的地區，還可以將積分變現，增強村民的獲得感。此外，要規范積分制運行的程序，通過民主協商、群體監督，讓村民全方位全過程參與積分制的運行，防止政策執行偏差。

3.2 執行主體內部再造：加強地方政府和村級組織的能力建設

地方政府和村級組織要通過內部再造加強積分制政策執行主體的能力建設，以強化積分制運行保障。一方面，要提高地方政府的資源協調能力。依托財政制度改革，厘清各級政府的財權和事權，完善“人隨事走，費隨事轉”的機制，明確各自的責任。各級政府要加強縱向協作和橫向聯動，以整體性治理的理念改變政策執行過程中資源的分散化和碎片化，有效整合資源，形成政策執行合力。為了讓積分制運行有充足穩定的資金作為支撐條件，在資金的籌集上，政府要帶頭引導，匯集多方力量，通過財政資金補助、集體經濟投入、社會各界捐贈的方式，拓寬資金渠道。另一方面，要提高村級組織的治理能力。始終堅持基層黨組織引領，發揮基層黨組織的作用，以堅定的政治立場和正確的工作方法開展積分制管理。建立鄉村治理責任制，將鄉鎮黨委書記和村支部書記確立為責任人，將積分制的運行效果納入鄉村治理考核指標，以督促責任人組織實施積分制。此外，不斷完善村級組織的信息化建設，利用互聯網和大數據等現代技術，促進積分管理的電子化、智能化和精細化。

3.3 利益相關群體外部協作：尋求社會力量的行動支持

除了政策執行主體能力的內部再造，利益相關群體的外部協作能有效彌補地方政府和村級組織的不足，通過政社合作、政企合作的方式，促進鄉村治理積分制的運行更加順暢。一方面，通過內外兼修，激發社會組織參與積分制運行的動力。在鄉村振興背景下，社會組織不僅是公共服務的提供者，還是積分制政策實施的參與者，在村民、社會和政府之間架起溝通和互動的橋梁。社會組織要通過完善組織管理體系和評估監督體系為自我增能，通過發揮專業優勢、加強資源整合和自我發展的能力為自己造血。此外，政府要加快社會組織的立法進程，幫助社會組織破除參與積分制實施的壁壘，通過政府的“賦權”和政社合作，讓社會組織有更多的支持，為其發展供血。另一方面，擴大鄉鎮企業參與積分制運行的空間。在政策支持上，地方政府要對鄉鎮企業進行一定的稅收優惠和補貼，對積極承擔社會責任的鄉鎮企業在產業發展、水排污權交易方面給予一定的傾斜，通過利益吸引鼓勵鄉鎮企業捐贈一定的資金來保障積分制的長久運行。在相關法律法規的建設上，將鄉鎮企業納入積分制政策執行多元主體中，在《鄉村振興促進法》中強化鄉鎮企業的作用，為其參與積分制管理提供機遇。

4 小結

積分制在鄉村治理中的運用，實際上是社會變遷與政策創新并行的過程，旨在為鄉村振興提供有效的模式和可行的路徑。“三圈”理論是符合公共政策議程邏輯的理論指引，本文系統分析了積分制政策實施過程中涉及的服務對象、執行主體以及利益相關群體在價值圈、能力圈、支持圈方面的問題，提出政府、村民、社會組織和鄉鎮企業等多元主體合作共治的路徑，以確保積分制在鄉村治理中的行穩致遠，讓積分制成為鄉村振興的助推器。未來積分制的運行，將加快探索形成“省級引導、市縣落實、一把手推動、鄉村運用、村民參與”的工作機制，以積分制作為風向標，打造共建共治共享的社會治理格局。