變革中的空間規(guī)劃與空間治理改革探索
——以深圳為例

牛 雄，田長豐

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所， 北京 100010；2.河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 風景園林與藝術(shù)學(xué)院， 河南 鄭州 450002)

一、引言

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，空間規(guī)劃改革是生態(tài)文明體制改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會審議通過了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確提出建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，要求全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，在2035年基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，以及安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。這意味著我國自此進入了以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向的空間發(fā)展和空間治理新時代。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標，空間治理是國家治理體系中不可缺少的核心內(nèi)容，而空間規(guī)劃體系的建立是空間治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同年8月26日修改后的《中華人民共和國土地管理法》第十八條規(guī)定：“國家建立國土空間規(guī)劃體系……經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)。”至此，基于國家治理視角的空間規(guī)劃整體性結(jié)構(gòu)性改革在全國范圍內(nèi)逐漸鋪開。

二、空間治理視角下的空間規(guī)劃與治理實施路徑

(一)空間治理路徑取向梳理

作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全新命題，“空間治理”在學(xué)術(shù)研究、一線規(guī)劃實踐的探索基本可以概括為三種路徑：

路徑一以“中國之治”為主題，指引空間治理實踐。“中國之治”自身蘊含著中國優(yōu)秀文化的歷史承載和豐厚的治理經(jīng)驗[1]，可以從中國的發(fā)展模式[2]、新時代的國家治理問題[3]和中國式的治理理念、治理方略和治理愿景[4]來做解讀。但目前來看，“中國之治”主要集中在馬克思主義理論和政治學(xué)范圍內(nèi)的原理詮釋、科學(xué)內(nèi)涵解讀和政治意義的討論，尚沒有對具體的“空間”承載物做深入的研究。

路徑二以“技術(shù)路線”為主題，見于地理學(xué)和城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐。在地理學(xué)內(nèi)，提出了 “國土空間治理學(xué)”概念[5]，偏重于國土空間開發(fā)保護格局設(shè)計工作。在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，基于對“多規(guī)合一”和“國土空間規(guī)劃”實踐中學(xué)理問題的考慮，學(xué)者們從3個角度做了深入的研究。一是受建筑學(xué)影響，維持原有的空間營造的技術(shù)工具觀念，將空間治理視為一個可以通過技術(shù)工具實現(xiàn)的路徑，表現(xiàn)在城市設(shè)計控制[6]、海綿城市[7]等實踐領(lǐng)域。二是將“空間治理”視為中國城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟學(xué)[8]，將規(guī)劃實踐視為一種公共政策，肩負著資源調(diào)控、維護公平與正義、保障公共利益和公共安全的角色。三是試圖以“空間治理”作為破解現(xiàn)實社會問題的切入點，在實施新型城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[9]、流動人口市民化[10]、鄉(xiāng)村治理[11]等社會問題開展學(xué)理研究。

路徑三以“價值取向”為主題。過去我國的規(guī)劃管理主要以西方的規(guī)劃理論為主，如倡導(dǎo)“交易性規(guī)劃(Transactive Planning)”和“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃(Communicative Planning)”。這些規(guī)劃理論忽視了城市物理層面的時空特征，只強調(diào)抽象的經(jīng)濟社會關(guān)系；關(guān)注的是各種利益集團在空間治理舞臺上的斗爭，忽略了普通民眾對城市空間的視覺觀感和心理感受[12]。伴隨著國土空間規(guī)劃體系改革的推進，要求堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發(fā)，在實踐中不斷豐富規(guī)劃專業(yè)的生態(tài)維度，用規(guī)劃傳導(dǎo)美好生活的溫度[13]。

(二)我國空間規(guī)劃體系的系統(tǒng)重塑

改革開放40多年來，傳統(tǒng)的空間規(guī)劃及治理體系在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用。但也存在著規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、多部門交叉管理、規(guī)劃周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，為地方城市的空間治理工作增加了不少壓力，增加了執(zhí)行難度，導(dǎo)致部分地方政府出現(xiàn)了“執(zhí)行不力”“執(zhí)行乏力”和“執(zhí)行偏力”的狀態(tài)，嚴重影響了地方城市的空間治理效能。

改革后的空間規(guī)劃及治理體系，是國土空間規(guī)劃體系的整體重構(gòu)[14]，是在“吸收、改革、提升”基礎(chǔ)上的國土空間治理體系的系統(tǒng)重塑(如圖1)。它明確了“五級三類”的規(guī)劃框架，層層傳導(dǎo)國家意志，保障國家重大戰(zhàn)略落實落地。通過轉(zhuǎn)變決策和管理范式，解決了傳統(tǒng)多個空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性矛盾，確保一張藍圖繪到底。改革后的空間規(guī)劃體系在注重戰(zhàn)略性、科學(xué)性的基礎(chǔ)上，強化了權(quán)威性，即一經(jīng)批準不得隨意修改、違規(guī)變更；加強協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌和綜合平衡各領(lǐng)域的空間需求；注重操作性，確保規(guī)劃能用(適合于國情)、管用(能夠解決空間治理和發(fā)展的問題)和好用(運行成本低、效率高)。

圖1 改革前后的空間規(guī)劃體系對比

根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，改革后的空間治理主體機構(gòu)是新成立的自然資源部和各地人民政府及自然資源部門，這結(jié)束了傳統(tǒng)空間治理過程中“九龍治水”的碎片化混亂局面。由自然資源部門履行自然資源所有者職責和空間用途管制職責，是黨中央深入推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，不僅體現(xiàn)出黨中央對生態(tài)文明建設(shè)、對中華民族永續(xù)發(fā)展的深遠歷史考量，也體現(xiàn)了黨中央從更深層次、更科學(xué)的治理機制來解決當前生態(tài)保護和自然資源開發(fā)利用中存在的突出問題[15]。

(三)改革后空間規(guī)劃與空間治理的實施路徑

近年來，自然資源部開展了自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系、第三次全國國土調(diào)查和“放管服”改革等重大基礎(chǔ)性工作。但空間治理工作仍然需要堅持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建政府、社會和市場協(xié)同推進的空間治理格局，從而鑄就全社會共同參與的多元主體的空間治理體系(如圖2)。

圖2 空間治理視角下的空間規(guī)劃與治理實施路徑

就政府主體而言，要分級明確政府的主體責任和職責邊界；對管理部門和執(zhí)法部門而言，要完善空間規(guī)劃與治理實施的績效考核和行政問責制度；對督查機構(gòu)和基層自治組織而言，要健全空間規(guī)劃實施和空間治理的監(jiān)管制度。對市場而言，政府要尊重金融發(fā)展的基本規(guī)律，規(guī)范地方政府的金融需求，為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造穩(wěn)定有序的外部環(huán)境，使市場需求成為未來空間發(fā)展的主角。同時要特別注意對各類金融參與主體的管理，協(xié)調(diào)好地方政府、市場主體、金融機構(gòu)之間的關(guān)系，推動財政和金融“雙歸位”，明確政府和市場的邊界，規(guī)范地方政府的行為[16]。對社會組織而言，可以發(fā)揮智庫智囊等社會組織在空間規(guī)劃和空間治理中科學(xué)決策的作用；特別是涉及人民群眾切身利益的決策事項，要通過舉行聽證會、座談會、論證會等多種形式，廣泛聽取意見和建議。

強調(diào)治理的“空間屬性”，本質(zhì)上是“治理的空間轉(zhuǎn)向”。在國家層面，通過《全國國土空間綱要》的編制和空間規(guī)劃體系的法制建設(shè)(立法、修法和立改廢釋)、依法行政(行政執(zhí)法“三項制度”)和監(jiān)督執(zhí)法(第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察、自然資源執(zhí)法督察、專項審計)使得空間治理效能得到逐步提升。在地方層面，各級政府通過機構(gòu)改革，建立了國土空間規(guī)劃體系和用途管制制度，強化自然資源節(jié)約利用，促進發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，使得空間治理的質(zhì)量得到了進一步的提升。此外，還有部分城市開展了具有地方特色的空間治理改革探索工作。例如，上海市率先探索社區(qū)規(guī)劃師制度，構(gòu)建了一個多方協(xié)同的社區(qū)公共空間治理機制[17]；北京市通過街區(qū)層面分類編制控制性詳細規(guī)劃和活力評估、社區(qū)的“微空間治理”和責任規(guī)劃師制度來提升空間治理能力[18]；廣州市聚焦于城市安全維度，建立了城市安全評估程序，實施了城市體檢[19]。

三、深圳市空間治理改革的成果

(一)空間治理機構(gòu)從多部門轉(zhuǎn)到一個部門

當下的深圳市空間管理從過去的深圳市發(fā)展和改革委員會、深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(市海洋局)、深圳市人居環(huán)境委員會、深圳市城市管理局(市綠化委員會辦公室、市公園管理中心)、深圳市林業(yè)局、深圳市城市更新局、深圳市土地整備局等多部門共同治理到今日的深圳市規(guī)劃和自然資源局(市海洋漁業(yè)局、市林業(yè)局)負責履行空間治理管理職責。

此外，自然資源部南海局負責南海海區(qū)海洋自然資源工作；國家自然資源督察廣州局對深圳市落實自然資源和國土空間規(guī)劃的重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況進行督察工作；國家林業(yè)和草原局駐廣州森林資源監(jiān)督專員辦事處(中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室廣州辦事處)負責監(jiān)督深圳市的森林、草原、濕地等資源和野生動植物管理相關(guān)工作。

(二)空間規(guī)劃編制與空間用途管理創(chuàng)新有了一定的進展

當前，深圳市以建立國土空間規(guī)劃體系為契機，劃定全市“規(guī)劃標準單元”，并開展了《深圳市國土空間總體規(guī)劃(2020—2035年)》的編制工作。作為提升規(guī)劃傳導(dǎo)實施能力和推動城市治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，截至2020年底，深圳市已經(jīng)初步劃定758個標準單元，覆蓋深圳市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)用地范圍。在法定圖則的編制修編過程中，深圳市通過“規(guī)劃控制單元”和“規(guī)劃控制線”開展空間用途管制。通過“規(guī)劃控制單元”(1)規(guī)劃控制單元是指根據(jù)城市發(fā)展特定需求，在法定圖則中以建設(shè)規(guī)模增量、配套設(shè)施及綜合交通控制要求、空間管制規(guī)定等要素進行規(guī)劃控制的區(qū)域。其中具體地塊的劃分、用地性質(zhì)及布局、容積率等指標需通過下階段詳細規(guī)劃確定，在圖則中不作規(guī)定。，對具體地塊的詳細規(guī)劃和城市設(shè)計進行了規(guī)模(等級)及控制指標約束。通過“規(guī)劃控制線(五線)”(2)規(guī)劃控制線(五線)：生態(tài)保護范圍界限(基本生態(tài)控制線)、基礎(chǔ)設(shè)施用地控制線(城市黃線)、安全防護范圍界線(城市橙線)、城市地表水體保護和控制的地域界線(城市藍線)、歷史建筑與文物保護線(城市紫線)。、開發(fā)強度的一般規(guī)定，以及地塊合并、細分或調(diào)整變化的處理要求進行實位控制(3)實位控制是指對圖則中獨立占地的地塊的位置、容積率、設(shè)置要求作出強制性規(guī)定，并在原則上不予更改的規(guī)劃控制方法。在法定文件的圖表中用實線劃定。和空間管理，同時將其作為建設(shè)用地規(guī)劃許可的法定依據(jù)。

(三)空間治理機制創(chuàng)新有了一定的進展

1.通過土地整備提升空間供給能力

深圳市通過“政府供地、企業(yè)建設(shè)、分割出讓、微利出售”的試點建設(shè)模式，創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間用地供給方式，大力扶持優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)發(fā)展。為了緩解住房供給不足壓力，確定了十一種住房用地供應(yīng)渠道(4)即在新供應(yīng)、城市更新、棚戶區(qū)改造、土地整備留用地建設(shè)等原有4個政策供應(yīng)渠道的基礎(chǔ)上，增加了原農(nóng)村集體未完善征(轉(zhuǎn))地補償手續(xù)用地、歷史遺留未完善出讓手續(xù)用地、已出讓未建用地、已建的合法用地、機關(guān)企事業(yè)單位存量用地、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、軌道交通用地綜合開發(fā)等7個住房用地供應(yīng)渠道。，形成了多主體、多方式、多渠道的居住用地供應(yīng)模式。通過實施海域使用管理制度，在全國較早完成已批未填圍填海歷史遺留問題處置，同時帶動了深圳市漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，有序推進了海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范市建設(shè)。2020年，深圳市實施城市更新計劃審批99項(含計劃調(diào)整11項)，超過半數(shù)以上的新增用地(520.8公頃)被安排建設(shè)公配設(shè)施，全面保障深圳市教育、醫(yī)療等12類民生設(shè)施項目落地。

2.通過規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法確保違建“零增量”

作為一項系統(tǒng)工程，深圳市在處理歷史違建工作上，通過違法建筑治理項目計劃表，實行“表格化、責任化、時序化”管理。在制度創(chuàng)新方面，深圳市規(guī)劃土地監(jiān)察局通過查違領(lǐng)域巡查督辦制度，加強違法用地和違法建設(shè)的監(jiān)管執(zhí)法力度。通過規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法確保違建“零增量”，為一攬子解決相關(guān)歷史遺留問題提供了思路。在技術(shù)創(chuàng)新方面，依托智慧查違系統(tǒng)，強化日常網(wǎng)格化巡查，重點查處違反國土空間規(guī)劃、破壞耕地特別是永久基本農(nóng)田、侵占自然保護地等嚴重損害群眾權(quán)益及社會影響惡劣的自然資源違法行為，保障了城市發(fā)展空間和公共安全。此外，積極利用更新、整備、建設(shè)用地清退、沒收、舊屋村認定、完善手續(xù)、產(chǎn)業(yè)類和公共配套類歷史違建處理確認等手段，多措并舉推進違建消化。

圖3 深圳市城市更新單元計劃和規(guī)模

3.通過城市更新彰顯城市品質(zhì)魅力

作為我國首個有系統(tǒng)地方法律規(guī)范城市更新的城市，城市更新已成為深圳土地供給和空間用途管制的主要途徑。立足于“粵港澳大灣區(qū)”戰(zhàn)略定位，通過出臺《深圳市重點區(qū)域規(guī)劃建設(shè)設(shè)計指引導(dǎo)則》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》，引領(lǐng)空間規(guī)劃意識提升，牽引策動一批產(chǎn)城融合、藍綠交織、活力開放的城市發(fā)展新引擎。通過自然保護地體系建設(shè)，解決了深圳市歷史遺留問題。通過規(guī)劃“十橫十三縱”高快速路網(wǎng)系統(tǒng)，編制口岸功能優(yōu)化規(guī)劃以及藍線、新能源汽車充電設(shè)施等專項規(guī)劃，城市互聯(lián)互通和基礎(chǔ)支撐能力不斷增強。通過舉辦城市&建筑雙城雙年展，打造具有國際影響力的文化品牌。推進南頭古城等多個城中村有機更新試點，像對待“老人”一樣尊重和善待老建筑、老街道。

(四)生態(tài)文明體制改革試點取得初效

深圳市將生態(tài)文明建設(shè)考核列為深圳市七項“一票否決”考核之一，納入市管領(lǐng)導(dǎo)班子和市管干部考核內(nèi)容。大鵬新區(qū)在全國率先成立生態(tài)文明體制改革辦公室，初步構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)五大制度體系。為了更好地展開監(jiān)督，深圳市運用一系列現(xiàn)代科技手段。通過遙感技術(shù)和無人機傾斜攝影開展地形圖動態(tài)修補測、地籍調(diào)查、自然保護地資源調(diào)查、漁業(yè)調(diào)查等工作，讓自然資源本底進一步明晰。通過建立“水氣聲土林”全方位實時動態(tài)監(jiān)測監(jiān)控技術(shù)平臺，為生態(tài)環(huán)境保護科學(xué)決策提供技術(shù)支撐。此外，還建立環(huán)境司法鑒定機構(gòu)，通過探索資源環(huán)境承載力評價與監(jiān)測預(yù)警長效機制，提高管控開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序的能力。

四、深圳市空間治理改革存在的主要問題

(一) 空間治理法律法規(guī)體系有待加強

法律制度層面缺乏支撐是空間治理的根源。深圳市現(xiàn)有的空間治理沖突主要表現(xiàn)在各類空間規(guī)劃在運行過程中所依據(jù)的法律和部門規(guī)章制度的不同。現(xiàn)有的城建系統(tǒng)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、土地系統(tǒng)的《土地管理法》、海洋部門的《海洋環(huán)境保護法》、林業(yè)系統(tǒng)的《森林法》為空間治理提供了強有力的支撐，但一旦涉及空間管控存在交叉的空間領(lǐng)域，則可能出現(xiàn)對一個空間規(guī)劃嚴格遵循是對另一部法律的違反的現(xiàn)象。

當前，我國的《國土空間規(guī)劃法》《國土空間開發(fā)保護法》《自然保護地法》《海洋基本法》《不動產(chǎn)登記法》尚在制定階段。配套的國土空間規(guī)劃管理、建設(shè)用地審查報批管理、永久基本農(nóng)田管理、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理的修改起草工作尚在推進當中，由此可見涉及空間治理的國家法律法規(guī)和部門規(guī)章尚不健全。盡管深圳市是具有獨立立法權(quán)的特區(qū)，但相關(guān)法律法規(guī)體系也未先行。因此，深圳市政府、深圳市規(guī)劃和自然資源局只能沿用現(xiàn)行法律和深圳市現(xiàn)有的地方法規(guī)和政府文件來推進空間治理工作，這就導(dǎo)致條塊不清、不便統(tǒng)一審批的問題。

(二)空間治理激勵機制尚待建立

陸海空間和生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間涉及土地、林業(yè)、海洋等多個空間要素，加之空間規(guī)劃與設(shè)計的行政審批工作面臨內(nèi)部科室協(xié)調(diào)的復(fù)雜情況，因此部分工作人員習慣于在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、測繪、林業(yè)和海洋等領(lǐng)域里“原路滑行”，對傳統(tǒng)的工作模式形成了一定的依賴性。另一方面，以績效考核體系引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的工作有待深入，除了大鵬新區(qū)外，其他行政區(qū)在實際考核中仍然保留與GDP高度相關(guān)的指標，對相關(guān)生態(tài)空間、生活指標的考核關(guān)注不夠。

此外，與生產(chǎn)類產(chǎn)品相比，生態(tài)產(chǎn)品和生活產(chǎn)品的規(guī)劃布局普遍跨越各區(qū)(街道辦事處)的行政邊界。在現(xiàn)有的深圳市土地管理制度和強區(qū)放權(quán)等一系列改革背景下，由于各部門之間的利益沖突和各行政區(qū)戰(zhàn)略定位的理念化差異，容易帶來相互扯皮、責任認定不清、監(jiān)督考核難度大等問題。作為空間治理的主體，政府基層工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性有待進一步增強，深圳市急需建立健全干部擔當作為的激勵機制。

(三)空間治理效能有待提高

由于過去的空間治理對象呈現(xiàn)出割裂管控與交叉管控并存的局面，政府各部門規(guī)劃之間往往缺乏有效的銜接，規(guī)劃管控對象交叉重疊，導(dǎo)致實際管控中矛盾層出不窮。隨著深圳市政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革，來自改革前的城建系統(tǒng)、規(guī)劃系統(tǒng)、土地系統(tǒng)、海洋系統(tǒng)、林業(yè)系統(tǒng)等多部門成員組成了新的深圳市規(guī)劃和自然資源局(市海洋漁業(yè)局、市林業(yè)局)，成為空間治理的主體部門。 但“重陸地輕海洋”的意識逐漸暴露，對海洋的認識和重視不夠，涉海管理多頭并舉未得到根本的扭轉(zhuǎn)，陸海相關(guān)的管理機制銜接尚不順暢。

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)工作、新一輪國土空間規(guī)劃編制工作和“三條控制線”劃定工作的推進，工業(yè)投資保障空間問題、高度城市化地區(qū)耕地林地保護利用難題亟需破解。多部門融合后所帶來的國土空間規(guī)劃、土地、海洋、漁業(yè)、林業(yè)、測繪、地名、地質(zhì)環(huán)境及礦產(chǎn)資源的行政許可、行政確認等行政管理職權(quán)有待進一步加強。此外，生態(tài)修復(fù)急需推進，但修復(fù)規(guī)則還未明晰，自然資源資產(chǎn)負債表和權(quán)益管理等自然資源基礎(chǔ)性制度還未建立。這些現(xiàn)實情況暴露了現(xiàn)有行政工作人員能力的不足，空間治理效能有待提高。

五、推進深圳市空間治理機制改革的建議

(一)發(fā)揮體制優(yōu)勢，大膽探索“深圳方案”

空間治理是城鄉(xiāng)治理的主陣地。深圳市政府本級、深圳市規(guī)劃和自然資源局是空間治理責任部門。空間治理要以習近平生態(tài)文明思想為“總綱”，學(xué)深悟透總書記關(guān)于城市治理的重要論述，以人民滿意為一切工作的出發(fā)點和落腳點。全面推進中央支持深圳綜合改革試點的舉措和授權(quán)事項，全方位提高空間治理能力，立足深圳超大型城市高密度、高強度、高難度的現(xiàn)實情景，努力走出一條高密度超大城市綠色低碳的高品質(zhì)發(fā)展路徑。

(二)健全空間治理的法律法規(guī)

根據(jù)1992年第七屆全國人大授權(quán)決定和《立法法》，深圳現(xiàn)在擁有雙重立法權(quán)，即經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。深圳市應(yīng)主動順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的新趨勢，把握空間治理需求，更加注重前瞻立法，主動修改完善不適應(yīng)發(fā)展的法律法規(guī)。

為了進一步加強空間治理，深圳市應(yīng)盡快推動涉及空間要素管理、空間資源管理、空間資源監(jiān)督的有關(guān)地方法規(guī)的制定工作。聯(lián)合粵港澳大灣區(qū)各方制定統(tǒng)一的海岸帶管理辦法和流域管理辦法，為海岸帶和流域生態(tài)恢復(fù)和重建以及經(jīng)濟和社會發(fā)展提供法律保障。

(三)完善空間治理管理體制機制

明確規(guī)劃事權(quán)、理順空間治理事權(quán)。利用深圳市規(guī)劃與自然資源局重組和深圳市國土空間規(guī)劃體系建立契機，壓實深圳市本級和深圳市規(guī)劃和自然資源局的主體責任。重構(gòu)深圳市本級與各區(qū)的空間規(guī)劃事權(quán)關(guān)系、改變現(xiàn)有的績效考核機制、制定協(xié)同空間治理的原則，優(yōu)化職能分工和建立銜接機制，進一步引導(dǎo)深圳市空間規(guī)劃向綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)方向轉(zhuǎn)變。

發(fā)揮街道行政執(zhí)法權(quán)作用。通過發(fā)揮制度性嵌入作用，讓執(zhí)法力量下沉。要督促深圳市、區(qū)政府工作部門及有關(guān)單位依法履職，為街道辦事處開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度工作提供支持。各街道辦事處可根據(jù)深圳市政府及其有關(guān)部門制定的具體行政執(zhí)法事項清單構(gòu)建面向深圳市民、符合基層事務(wù)特點、簡約高效的基層空間治理體制，并結(jié)合轄區(qū)實際情況，制定相關(guān)制度規(guī)范，細化和完善其工作流程。

跨區(qū)域協(xié)同探索飛地管理模式。通過“飛地”形式與城市更新工作協(xié)同實施，破解深圳市現(xiàn)有的城市更新改造合法用地比例不足問題，增加公共設(shè)施用地供給，從而加快城市更新的速度。一方面發(fā)揮市場在土地資源配置方面的動力，借助市場力量協(xié)同解決困擾深圳市的公共設(shè)施需求和搬遷補償安置工作，實現(xiàn)空間治理遺留問題的解決。另一方面通過行政管轄權(quán)的過渡，為全國跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的治理架構(gòu)提供全新指引，促進粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

構(gòu)建全鏈條的自然資源管理體系。在深圳市內(nèi)伶仃福田國家級自然保護區(qū)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和龍崗區(qū)自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計與評估核算的基礎(chǔ)上，擴大試點范圍，開展全市域范圍的全民所有自然資源清查、價值評估和負債表編制。充分利用現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)資源，整合第三次全國國土調(diào)查的成果和國土空間規(guī)劃成果建立空間規(guī)劃平臺，系統(tǒng)地提高空間治理的信息化水平。

爭取國家試點開展建設(shè)項目用地用林用海“三合一”審批制度改革。優(yōu)化用地用林用海“統(tǒng)一收文、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一發(fā)文”審批機制，推動自然資源使用審批全鏈條融合。推動自然資源主管部門實行“容缺審查”。鼓勵將審批服務(wù)“前探”至規(guī)劃方案起草環(huán)節(jié)，加強指導(dǎo)，拿出合理建議和務(wù)實舉措定點攻關(guān)，待項目符合法定審批條件后即時轉(zhuǎn)為正式審批，并強化監(jiān)管。

實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護與空間資源利用制度。加快建立健全深圳市自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，持續(xù)開展對海域、海岸帶、沙灘、大鵬半島的定點定時監(jiān)測和生態(tài)修復(fù)工作，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。鼓勵以沙灘資源、珊瑚資源、核能資源為突破口，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域、民事和刑事“三位一體”的責任追究體系。鼓勵深圳市建設(shè)資源環(huán)境法庭，實現(xiàn)環(huán)境資源案件集中管轄。

(四)建立空間治理激勵機制

建立健全干部擔當作為的激勵機制和空間治理績效考核配套體系。將空間治理納入現(xiàn)有的績效考核指標體系中，把空間治理績效考核從“軟任務(wù)”變成可量化的“硬指標”。根據(jù)深圳市各區(qū)的實際情況，因地制宜地制定生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間差異化績效考核評估與正向激勵力度，同時強化對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，提高履行空間治理責任的能力和決策水平。

建立客觀、有效的動態(tài)空間治理跟蹤和評估機制。鼓勵深圳市嘗試基于人大代表提案、政協(xié)提案、網(wǎng)絡(luò)輿情動向等分析結(jié)果明晰改革政策關(guān)注點，同時進一步擴展構(gòu)建公眾參與和監(jiān)督平臺。總結(jié)深圳市本級和各區(qū)空間治理的工作經(jīng)驗，考核其績效，肯定成功的經(jīng)驗，汲取失敗的教訓(xùn)，從而逐步完善深圳市空間治理政策制訂、實施、反饋、評價的迭代優(yōu)化模式。

建立多元主體互動的空間治理運行過程。需要公眾參與的規(guī)劃和建設(shè)項目，應(yīng)當在政府部門審批前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求深圳市有關(guān)單位、專家和公眾的意見。這不僅有利于各方減少矛盾、協(xié)調(diào)思想，還能增強深圳市市民和村民的參與性和主體意識，提高公共決策科學(xué)性和民主性，進而保證空間規(guī)劃和空間治理更加有效地實施。

(五)完善空間治理監(jiān)管制度

加強規(guī)劃實施(修改)監(jiān)測、評估和預(yù)警機制。通過綜合分析空間發(fā)展的不確定因素，增加規(guī)劃實施(修改)監(jiān)測、評估和預(yù)警機制，充分適應(yīng)5G、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新手段給規(guī)劃評估和預(yù)警工作帶來的新變革。關(guān)注空間要素在功能、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、格局等方面的變化趨勢和支撐要素的配置實施情況，推動空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估向社會經(jīng)濟綜合評估、空間效用和空間質(zhì)量評估轉(zhuǎn)變，使之成為城市智慧管理中提升治理水平和治理能力的重要空間政策工具。

加強自然資源督察和國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理工作。國家自然資源督察廣州局、國家林業(yè)和草原局駐廣州森林資源監(jiān)督專員辦事處要利用與省級政府的共同責任機制，形成工作合力，建立與深圳市政府常態(tài)化的溝通聯(lián)系制度，形成齊抓共管的局面。利用外業(yè)核查系統(tǒng)，對疑似問題進行實地核查。通過建立規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全程留痕制度，確保規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢。同時將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。

(六)提高空間治理效能

穩(wěn)步推進信息化審批。以信息化思維系統(tǒng)為抓手，梳理權(quán)責清單，通過信息平臺實現(xiàn)空間要素、空間資源、空間治理相關(guān)權(quán)責事項“秒批”工作，加快實現(xiàn)“多審合一”“多證合一”。要在實踐工作中總結(jié)國土空間規(guī)劃、自然資源調(diào)查與監(jiān)測、不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記等新興業(yè)務(wù)的工作經(jīng)驗和審批模式，為空間規(guī)劃體系建設(shè)、空間治理和實施監(jiān)督提供更有效的工作支撐。

高質(zhì)量建設(shè)空間治理信息平臺。要整合現(xiàn)有的各部門已掌握的空間數(shù)據(jù)，搭建數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一銜接共享的空間治理信息平臺。要利用好現(xiàn)有的政務(wù)云系統(tǒng)和政務(wù)信息資源共享平臺數(shù)據(jù)，建立自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化既有的建設(shè)項目和生態(tài)保護項目審批流程，提高空間治理效能。通過信息化建設(shè)構(gòu)建海、陸、空一體化的綜合防災(zāi)體系，加強規(guī)劃控制線(邊界)管理。

加強對空間治理人才的培養(yǎng)。要重視專業(yè)交叉知識和交叉型審批業(yè)務(wù)的技能培訓(xùn)，不斷增強對于空間規(guī)劃、土地利用、海洋生態(tài)、測繪、核利用與國土空間關(guān)系等方面的科學(xué)認知，加強工作人員的業(yè)務(wù)技能。要爭取在部門預(yù)算中設(shè)立創(chuàng)新人才專項資金，主要用于培養(yǎng)、引進國土空間規(guī)劃和空間治理工作中急需緊缺的創(chuàng)新人才、優(yōu)秀青年人才和具有競爭力的創(chuàng)新團隊。

六、啟示與討論

國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的載體，改革后的空間規(guī)劃體系作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和制度性工具，將切實解決以往空間發(fā)展和空間治理存在的諸多問題，提升空間發(fā)展的質(zhì)量和效益。空間規(guī)劃與空間治理的實施有賴于政府、市場和社會的共同協(xié)作，實踐終究要立足于中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建社會、社會和市場協(xié)同推進的空間治理格局。

作為改革開放前沿城市，中國特色社會主義先行示范區(qū)，深圳市積極開展了一系列地方空間治理探索工作。從特區(qū)設(shè)立之始，深圳就進入了“土地存量模式”發(fā)展道路。通過政府機構(gòu)改革，結(jié)束了傳統(tǒng)多部門交叉管理的局面，明晰了空間治理的主體部門。通過規(guī)劃標準單元、規(guī)劃控制單元和規(guī)劃控制線三項技術(shù)為當下的國土空間規(guī)劃和用途管理打下了扎實的基礎(chǔ)，提高了深圳市國土空間的保障能力。在空間治理中，深圳市在全國率先形成了土地整備、土地執(zhí)法、城市更新等存量空間管理機制，同時不斷強化集體自治能力，形成了較為成熟的空間治理模式。未來，深圳應(yīng)把既有的國土空間規(guī)劃編制、土地整備、城市更新、生態(tài)文明空間治理等技術(shù)規(guī)程和治理經(jīng)驗固定下來，推廣已成熟的業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗和審批模式，推動深圳既有經(jīng)驗在全國的復(fù)制和推廣，從而進一步夯實國土空間治理體系的基礎(chǔ)。