基于史密斯模型的廣西圍填海管控政策分析

黃 川

（廣西壯族自治區海洋研究院，廣西 南寧 530000）

近年來，我國沿海地區發展迅速，建設用地、用海需求不斷增大，圍填海成為拓展發展空間、開發海洋資源、促進海洋產業發展的有效途徑。但是，圍填海也是一種改變海域自然屬性的開發活動，會對海域資源和生態環境造成影響[1]。本文基于史密斯模型的視角，對廣西圍填海管控政策進行分析，探索圍填海管控的優化措施，為海域資源合理開發與利用、生態管海、生態用海提供新思路。

1 國內圍填海管控政策概況

20世紀70年代以前，我國對圍填海采取的是無償支持政策，逐漸加大對圍填海的投入力度。20世紀70年代至80年代，國家逐步意識到無節制的圍填海會對海洋帶來破壞，于是在政策上轉變為無償和有償相結合，但總體上持贊同態度[2]。1982年，《中華人民共和國海洋環境保護法》頒布，首次對圍填海管控做出規定，明確防治海岸工程和海洋工程建設項目對海洋環境污染損害的相關規定。2001年10月，《中華人民共和國海域使用管理法》出臺，明確國家實行海域有償使用制度。2009年12月，《中華人民共和國海島保護法》頒布，嚴格限制填海、圍海等改變有居民海島海岸線的行為，嚴格限制填海連島工程建設。2011年12月，國家發展和改革委員會、國家海洋局聯合印發《圍填海計劃管理辦法》，圍填海活動必須納入圍填海計劃管理，圍填海計劃指標實行指令性管理，不得擅自突破。2016年12月，《圍填海管控辦法》通過審議，嚴格控制圍填海總量。2018年7月，《國務院關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》（國發〔2018〕24 號）發布，除國家重大戰略項目涉及圍填海的按程序報批外，全面停止新增圍填海項目審批。

2 理論框架

史密斯模型是最具代表性的政策執行模型理論，而政策執行的因素主要有理想化的政策、執行機構、標的團體、環境因素四個方面，這四大主要因素相互作用，直接影響政策執行效果[3]，如圖1所示。在政策本身、執行機構、企業和個人、環境等相互作用下，廣西圍填海管控政策不斷調整和變遷，以適應社會發展需要。

圖1 史密斯模型

3 廣西圍填海管控政策分析

3.1 政策本身

圍填海是一把雙刃劍，既促進了經濟發展，又不可避免地對海洋生態造成破壞。當前，我國社會經濟不斷發展，環境問題卻十分突出，公共政策意在解決的公共問題發生轉變，公共政策目標亦由大力發展沿海經濟轉變為生態管海、生態用海。為了妥善處理兩者的矛盾，廣西圍填海管控政策也在不斷調整（見表1），經歷了由鼓勵開發到嚴格管控的歷程。2008年3月，《廣西壯族自治區海域使用論證管理辦法》頒布，這是廣西第一部對圍填海做出規定的地方性行政規章。此前，廣西圍填海管控遵照國家相關法律法規。2019年3月，《廣西壯族自治區人民政府關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的實施意見》（桂政發〔2019〕15 號）出臺，明確要全面落實嚴控圍填海政策，以生態優先、集約節約的原則利用海洋資源，加強濱海濕地保護，加快改善海洋生態環境質量。值得強調的是，其間需要遵循四大原則。

3.1.1 從基本國情出發原則

黨的十九大報告指出，我們要在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要。廣西圍填海管控政策的制定和調整都是從我國基本國情出發，正確認識到不同歷史時期的社會需要和社會問題，提出切合實際的解決辦法。

3.1.2 整體效益和系統性原則

廣西圍填海管控政策是從整體出發，全面看待圍填海活動對社會效益、經濟效益和生態效益產生的影響，兼顧經濟、環境等不同領域，系統性地考慮問題。

3.1.3 社會公正及利益補償原則

圍填海管控政策直接導致圍填海項目的減少，影響涉海企業的圍填海項目開展和經濟收益。但是，若不對圍填海進行管控，不加節制地進行圍填海開發活動，勢必會破壞海域環境，不僅影響當地居民的生活環境，更會帶來難以估量的沉沒成本。廣西圍填海管控政策兼顧了不同利益群體的利益，對圍填海開發活動進行必要的限制，并實行海洋生態補償制度。

3.1.4 審時度勢原則

隨著圍填海規模的不斷擴大，其造成的社會問題愈加突出。廣西圍填海管控根據國家政策變化，辯證權衡了圍填海活動的有利和不利方面，不斷調整力度。廣西圍填海管控相關政策如表1所示。

表1 廣西圍填海管控相關政策

3.2 標的團體

3.2.1 政府部門

圍填海項目需要繳納一定的海域使用金，它是政府部門的財政來源之一。政府通過圍填海計劃指標，支持重大項目、公益性項目、重大基礎設施、民生工程和沿海新型城鎮化建設。同時，圍填海工程用地相對于陸上土地，成本較為低廉，且可以避免土地拆遷等難題，可以彌補沿海地區政府土地財政的缺口。此外，海域使用確權登記也受到管控政策的影響。如圖2所示，2009-2018年廣西海域使用確權登記中，初始登記的填海造地面積均大于圍海面積，變更登記的填海造地面積大部分年份大于圍海面積。因政策收緊，管控加嚴，圍填海確權突增，初始登記的填海造地和圍海面積均在2015年達到峰值，分別為1 377.10 hm2、518.87 hm2。2016年起，圍填海確權面積大幅度下降，2017-2018年初始登記和變更登記的填海造地面積、初始登記的圍海面積均為零，僅有少量變更登記的圍海用海。

圖2 2009-2018年廣西海域使用確權數據

3.2.2 企業

涉海企業通過申請圍填海項目，開展圍海養殖，修建倉儲物流中心、污水處理廠、電廠和修造船廠等，填補陸上用地困難和價格高昂的缺陷，同時利用海上便利條件，追求經濟效益的最大化。政府興建的碼頭、公路、濱海旅游等公益性用海項目也在一定程度上促進當地企業效益增長，解決部分沿海地區居民就業問題。海洋產業的發展為圍填海工程提供了萌芽成長的環境，吸引更多的投資者關注和加入，同時，圍填海開發活動又為當地經濟提供新的增長點，二者相互影響，相互促進。

3.2.3 個人

圍填海項目建設需要一定的勞動力，從而增加了當地居民的就業機會。圍填海修造的港口、碼頭、公路等為當地居民的出航、出行提供了方便。濱海旅游業的發展也刺激了經濟發展，從而間接地惠及當地居民。漁民也可以申請圍海養殖，擴大養殖規模，增加個人收入。但是，圍填海開發活動占用一定海域，影響當地漁民海水養殖和生產生活，甚至導致“失海漁民”失去收入來源。圍填海也對沿海灘涂、紅樹林、珊瑚礁等生態系統造成破壞，影響近岸海域水質，損害濱海自然景觀。環境就是民生，新時代不僅要提供更多物質財富和精神財富，更應該滿足人民日益增長的優美生態環境需要。破壞環境的圍填海活動損害了沿海居民的生活質量，甚至對個人健康產生不良影響。

3.3 執行機構

廣西圍填海項目海域使用權取得有兩種方式，包括申請審批和招標、拍賣、掛牌取得。依申請審批的圍填海項目由單位和個人向海域所在地縣級以上自然資源部門提出。圍填海項目須經科學論證、公示、實地查勘、審查后，按審批權限報廣西壯族自治區各級人民政府批準。項目獲批后，還要開展批后監管工作，沿海各級海警部門和自然資源部門定期開展巡查，自治區自然資源部門組織對項目進行技術核查，并不定期組織相關部門進行抽查，防止超填、違填、污染環境等情況發生。同時，沿海縣級以上政府組織海警執法力量，對違法占用海域、破壞海域環境的行為進行嚴厲打擊。此外，自治區自然資源部門定期對圍填海項目的社會經濟效益和海域資源變化狀況進行綜合評估。廣西圍填海管控充分調動了各方政策主體的力量，在傳統層級審批的基礎上做出改進，協同各個行業主管部門和行政執法機構進行綜合治理，大大提高政策執行效率。

3.4 環境因素

政治環境方面，經濟發展向生態優先轉型，圍填海管控逐漸收緊，廣西于2018年出臺史上最嚴圍填海管控措施。生態環境方面，不加節制的圍填海活動占用愈來愈多的海域資源，海洋生態環境遭受破壞。社會環境方面，歷史遺留問題突出，閑置用海導致海域使用低效和資源浪費。公眾環保意識覺醒，社會監督和輿論監督加強。環境的變化對廣西圍填海管控政策變遷起到一定促進作用。

4 廣西圍填海管控存在的問題

4.1 規章制度存在缺失

廣西根據國家政策要求并結合自身實際，出臺并實施了一系列圍填海管控相關規章制度，但某些方面仍亟待完善。其一，沿海三市中，僅防城港市和欽州市欽南區發布了關于加強臨時用海管理的通知，臨時用海審批規范存在缺失。其二，廣西圍填海管控政策對圍填海項目事前、事中、事后做出了要求，但是缺乏具體的批后監管和評估規范。其三，各層級、各行業部門間職能存在交叉，需要進一步厘清。

4.2 政策執行存在薄弱環節

其一，基層部門管理能力不足，政策把握不準，影響圍填海行政審批的公正合法。其二，海域動態監管中心為自治區各級自然資源部門的技術支撐單位，開展圍填海項目監管等相關工作，但是作為圍填海現場核查職能部門之一，力量較弱，不能提供有效的政策咨詢和技術支撐。其三，圍填海執法監管不力，存在以罰代管、填大罰小等現象。

4.3 公眾法律意識不強

部分企業管理者社會責任意識淡薄，不能自覺遵守圍填海項目建設要求，出現違填超填現象，違規占用海域。在生產活動中，對于周邊海域造成的環境污染，其未能積極有效處理。公眾對圍填海政策認識不夠，環保意識和維權意識不強，且存在害怕打擊報復心理，不能靈活運用法律武器維護自身利益和公共利益。

4.4 社會參與不足

公眾主動參與意識不強，缺乏主人翁精神，認為保護海洋資源和生態環境是政府部門的職責，怠于對圍填海開發活動進行監督和建言獻策。非政府組織自身發展不夠成熟，能力建設不足，缺乏公共事務管理動力，未能有效參與圍填海管控。

5 廣西圍填海管控優化建議

5.1 推進規章制度建設

一是制定和實施臨時用海審批管理制度。結合廣西實際，研究制定臨時用海審批管理制度，規范臨時用海審批，并杜絕通過臨時用海審批讓用海企業規避法律監管。二是完善圍填海項目批后監管和評估制度。明確圍填海項目批后監管的頻次、具體要求，包括對項目界址點、圍填海范圍進行遙感核查，對項目海域環境開展監測等。明確圍填海項目投入生產活動后的評估要素，編制評估報告，包括成本效益、海域資源變化狀況等。三是加快推進涉海規劃“多規融合”，提高圍填海管控效率。按照陸海統籌、一體發展原則，厘清政府部門間的關系，加強組織協作，促進信息共享，提高行政效率，優化海域資源的開發利用。

5.2 加強政策執行機構能力建設

一是增強管理者貫徹落實圍填海管控的意識和能力。政策執行者對圍填海管控的思想認識，對政策法規和職能職責的掌握程度，是履行海洋管理職責、實現圍填海管控目標的重要前提，貫穿政策的制定、執行、監控和評估過程。二是加強技術支撐單位隊伍建設。充實技術支撐單位力量，培育新型智庫，為圍填海管控提供有力的智力支持。三是提高圍填海執法監管能力。圍填海開發造成的損害涉及多個領域，建立海上綜合執法和專項督察制度，以海警執法力量為主體，抵制和克服地方保護主義，嚴厲打擊破壞海域環境的違法行為，確保執法監管的高效性和嚴肅性。

5.3 提高公眾的法律意識

圍填海項目建設單位和個人作為圍填海開發活動的主體，其法律意識強弱直接關系著圍填海項目能否依法依規開展。同時，增強公民的維權意識，也能對圍填海活動起到很大的監督作用。一是加強政策法規宣傳。可以利用媒體傳播、科普宣傳、普法講座等方式，面向企業和個人宣傳圍填海政策法規和基本知識，使其樹立“生態優先、綠色發展”的觀念。二是建議將圍填海管控政策及海洋生態保護基礎知識編入中小學教材或課外讀物，從小培養海洋生態保護觀念。三是要利用好世界海洋日（每年6月8日），舉辦面向公眾的圍填海管控相關主題的學術研討會、專題講座、知識競賽等。

5.4 健全社會參與機制

社會參與應貫穿圍填海管控政策的全過程。一是建立廣泛的社會參與體系，健全圍填海決策聽證制度和信息公開制度，充分保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。二是暢通政策參與渠道。可以通過召開聽證會、座談會、咨詢會以及市長熱線等方式，暢通咨詢和舉報渠道，充分吸收群眾和專家意見，對圍填海開發活動進行監督，促進圍填海審批權力的公開化與透明化，確保對海域資源進行公正、合理、高效的配置。三是引導和鼓勵非政府組織參與圍填海管控。政府應在政策制度層面為非政府組織的發展提供支持，促進非政府組織能力建設，充分發揮非政府組織的互助協作精神，引導和鼓勵非政府組織參與公共事務管理和政策監督，分擔政府責任，提高圍填海管控效率。