“工具-目標-主體”組配視角下的數據產權治理路徑*

何夢婷，劉先瑞，冉從敬

0 引言

大數據技術引發新一輪科技革命和產業變革，深刻影響社會經濟生活，數據成為核心生產要素。2015年出臺的《關于促進大數據發展行動綱要》將數據列入基礎性國家戰略資源，促進數據要素的運用與發展成為全球共識[1]。在數據技術、數據交易、數據支付等不同場景中，大數據殺熟、數據壟斷、強制許可等亂象不斷出現，加快培育數據要素市場與推進數字產業有序發展成為重要戰略，數據產權制度建設是其中的重點與難點，是培育數據要素市場、促進數據產業創新發展的起點，也是數據安全制度的基礎。2017年國家明確提出制定數據資源確權、開放、流通、交易制度，完善數據產權保護機制。2020年12月，中央政治局會議與中央經濟工作會議提出完善消費者權益保護、平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理等方面的法律法規。2021年習近平總書記再次明確“加強數據產權制度建設，強化平臺企業數據安全責任”的關鍵任務[2]。

政策作為具有法律效力的權威性文件，對數據產權這一關鍵問題的治理方向、路線、內容具有核心指導作用。數據產權確權與治理體系建設成為我國發展不可回避的關鍵問題，近年來，我國已陸續頒布相關法律法規并積極推進實踐發展，但仍難以完備應對現有數據市場與經濟發展需求，存在如數據產權制度整體數量較少、專門性法規缺失、主題涵蓋不足、歸屬與監管模糊等現實問題。社會與經濟轉型發展下，如何完善數據產權政策體系以支撐數據產權治理、推進數據市場有序發展成為亟待回答的關鍵問題。基于此，本研究根據我國數據產權政策情況，基于Rothwell等[3]的政策工具模型，綜合政策目標與參與主體構建三維分析模型，對我國2011年以來的56條數據產權政策進行內容分析和編碼，以揭示數據產權政策工具的體系結構、參與主體與目標，同時厘清參與主體的核心功能與著力點，結合實踐對比剖析我國數據產權政策體系現存問題并提出針對性建議，為形成適應數字經濟發展與數據治理規律的中國方案提出有效策略。

1 數據產權研究現狀

數據產權的界定與分配始終是數據治理的首要問題，劃定數據權屬、開展數據產權治理成為政府及業界數據治理的必然選擇和關鍵環節，相關研究覆蓋數據資源歸屬[4]、數據權利配置與流轉[5]、數據開放共享權限[6]等方面，力圖保障數據權益的同時也促進數據流轉，平衡數據資源的私人產權和公共價值。

學者基于數據資源特征及屬性剖析數據產權歸屬，指引數據權益分配。Andreas Wiebe[7]就數據產業需求分析工業數據專有權的法理依據和具體權利內容；Yu等[8]以傳統“財產”概念為依據，分析數據要素的可交易性和物權化，認為個人數據可納入個人財產；趙磊[9]分析數據產權的法理依據，將數據產權的權利主體分為個人、企業和國家，認為其各自的權能不同。

為促進數據產權的確權、管理和權益保障，學界也從制度政策、技術方案等途徑探索數據產權治理的實施方案。王海龍等[10]基于數據所有權運用數據水印和區塊鏈技術優勢進行取證，確保大數據交易的公正和安全，為數據資源確權提供技術方案；Zhao等[11]構建數據分類器，將機器學習、深度學習與智能合約技術結合，訪問數據資源，確認數據質量和產權歸屬；俞風雷等[12]從商業秘密視角探索運用著作權法、專利法分析企業數據產權，倡導將關鍵生產數據認定為商業秘密加以確權和保護；Yu Xiaolan[13]認為可根據源數據主體分配數據產權，引導數據控制者、監管者和使用者等多主體參與分配。

數據產權作為發展中的新概念尚有內涵界定、場景分析、保障渠道等多方面問題待解決，目前研究也缺乏基于現有政策和產業形勢的數據產權治理路徑分析，其中的制度和實踐對策尚待明晰和構建，因此，本研究旨在通過系統全面地獲取相關產權治理政策，運用政策工具理論分析治理路徑，力圖構建具有中國特色的數據產權治理方案、解決數據產權治理的關鍵問題。

2 政策文本選擇與統計

因我國尚未有專門性數據產權法律法規，相應闡述與規制散見于數據發展戰略、數字經濟發展規劃等文件中，筆者在北京大學法律檢索數據庫、威科先行法律信息庫以及我國中央及各地政府部門官方網站進行檢索。本文采取全文檢索、精確匹配的數據采集方式，范圍包括法律、行政法規、司法解釋、地方法規、地方司法解釋/文件，政黨及組織文件等文件類型，同時考慮到政府在數據產權治理中可能對外尋求合作與外包，因此也納入相關項目招標文件，為保證查全率查準率，本研究檢索關鍵詞為“數據產權”，于這一檢索獲得關聯政策文件13份。這一檢結果與我國目前對數據產權的關注力度不符，一步將檢索關鍵詞拆分為“數據”“產權”，逐限定兩詞共現于同一條、同一章中，對檢索到政策文件予以人工閱讀和篩選討論。

首先，在文本閱讀和分析過程中，在單文中搜索“數據產權”“數據”“產權”關鍵詞，除具有以下特征的文件，避免造成“數據產權和基索進步的檔剔”與“數據治理”概念的混亂：(1)全文同時零碎出現“數據”或“產權”且兩者間不存在關聯(如未在同語句、同章節或同語境中)；(2)全文單獨出現“數據”或“產權”兩個詞之一，且所闡述內容與數據產權治理無關(如單指數據資源、知識產權、數據治理等)。為提高政策權威性、專業性，同步進行如下篩選：(1)不重復計入同一文件，對正式發布的文件不計入此前草案、意見征求稿，不計入對文件的解讀資料，不計入已被廢止的文件；(2)發文機構權威性，即發文機構為中央及地方政府，不納入其他組織機構的資政建議、指導意見；(3)文件內容具有針對性，能直接體現政府應對數據產權的長期穩定態度，為一定時期內的行為提出方向指引，剔除研究意義不大的文件。基于以上原則，本文共獲取有效政策及相關文件56份(最后更新日期：2021年7月19日)。

3 政策內容分析設計

3.1 維度一：政策工具維度

政策工具是政府治理公共事務、實現政策目標或效果的方法和途徑[14]，是實施政策的具體手段和方式，直接關聯政策目標的實現[15]。利用政策工具對政策文本進行研究已成為公共政策研究的主流，政策工具分類理論不斷發展，如M.Howlett等將其分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具3種[16]；R.Rothwell等將其分為環境型、供給型和需求型[17]；L.M.McDonnell等基于政策工具的目的將其分為4類，包括命令型、激勵型、能力建設型和系統變化型[18]。結合我國數據產權政策發展尚處于初步階段的實際和數據產權特點，以R.Rothwell等的政策工具分類框架為基礎，結合陳一[19]、張晨芳等[20]的子類目劃分方法，將我國數據產權制度分為環境型、供給型和需求型三類。環境型政策工具主要體現為以健全數據產權規制體系為目標，通過目標規劃、策略性措施、法規管制、金融稅收等政策構建有利政策環境，減少應對數據產權問題過程中可能遇到的阻礙，從而實現對數據產權的完備規制；供給型政策工具主要體現為推動數據產權治理的政策動力，政府供給設施、技術、人力、信息、資金等要素，為數據產權相關事務與工作的開展提供直接支持，推動企業或政府機構有序發展，提高人們對數據產權問題的重視程度；需求型政策工具主要體現為政府對數據產權相關行業、技術、產業的扶持，多以采購與外包、多方參與、國際交流、試點建設吸引社會力量參與數據產權治理，提高社會數據產權意識與共同治理興趣。

表1 我國數據產權政策工具分類與含義

3.2 維度二：政策目標維度

政策目標是政策在一定歷史時期中要完成的任務，它是指導一個政黨或國家行動的準則[21]。同一種政策工具也可能具有不同政策目標，數據產權政策自身作用機制決定了其特殊性，因此數據產權有其獨特且必須達成的政策目標。基于中央政策文件與發言論述，以及關聯研究，本文將數據產權政策目標劃分為4層子維度，并通過政策文本編碼和解讀不斷修正政策目標內容，最終得到各目標的最終含義，其中目標1與數據產權關聯最為密切，面向數據產權治理核心問題，目標2和目標3則從基礎層面保障數據產權治理施行，構建好宏觀環境，而目標4則一定程度表現為數據產權治理的發展導向，也反過來促進數據產權中資源價值的流轉、應用和挖掘，推動數據交易(具體含義見表2)。

表2 我國數據產權政策目標分類與含義

3.3 維度三：參與主體維度

1980年代巴黎學派提出行動者網絡理論(Actor-Network Theory，ANT)，以結構化方式構建行為主體間關系，包含行動者(Actor)、異質性網絡(Heterogeneous Network)和轉譯(Translation)三大核心概念[22]。“行動者”包括參與到科學實踐過程中的所有主體要素，既可以是人，如個人、團體組織等人類行動者，也可以是技術、道德、制度、理念等非人類行動者[23]。數據產權是深度關聯社會進步、組織運行、公民生活的重要議題，其政策建設與實踐涉及多主體、多要素，政府、企業、個人都是數據產權治理的重要主體，而數據治理設施、數據產權交易平臺、數據產權技術等要素同樣是數據產權治理的支撐因素。數據產權治理需協調各主體間的權利分配，強化因素間的協同配合，這與行動者網絡理論強調主體協同合作的核心相符。基于此，本文采用行動者網絡理論系統考察數據產權政策中的參與主體，剖析數據產權治理實踐中的發力主體，支撐我國數據產權治理實踐路徑的探討。本文基于前序研究和相關文件，建立包含政府、企業、公民、教育機構、科研院所、其他組織6大人類行動者主體，以及內容與技術這一綜合性非人類行動者主體的參與主體框架，分析數據產權政策中主要關涉主體。

表3 我國數據產權政策參與主體分類與含義

3.4 政策文本內容編碼

本研究遍歷數據產權政策全文，以具體內容為對象將政策文本拆分為多個分析單元，按具體內容出現的順序予以編號。具體內容按照為“政策唯一編號-內容所在章節-內容具體法條”的規則予以編碼，如1-14-13表示政策內容分析單元來源于編號為1的政策文件中第14章節下的第13條細則。本文基于前文分析框架，由兩位編碼員在深入研讀每一政策文本基礎上予以編碼與歸類，持續討論和修正編碼體系，最終得到696個編碼記錄(編碼示例見表4)，本文以Cohen's Kappa法[24]驗證了一致性，得到三維度的Kappa值均高于0.75，結果可信。基于編碼結果，進行統計與三維交叉分析，得到表5所示的編碼分析結果，根據統計結果繪制我國數據產權治理路徑框架圖(見圖1)，支撐后續路徑分析。

表4 我國數據產權政策文本內容分析單元編碼表(示例)

表5 政策三維分布統計表

圖1 我國數據產權治理路徑框架圖

4“工具-目標-主體”組配下的數據產權政策治理路徑厘定與問題分析

4.1 數據產權治理路徑厘定

(1)路徑1“環境架構”：政府主導、專業研究輔助的數據產權頂層規劃構建。此路徑以實現目標1“完善數據產權規則，強化數據產權治理”為訴求，力圖從整體上劃分數據產權權屬，以法律、制度、規范、建議等形式，從整體原則、細分規劃、實施方案等角度促進數據資源確權，加強數據產權各環節的監管和規范，構建有利于數據產權體系發展與完善的制度環境，保障數據所有、使用、用益等產權，推進流轉和交易。基于前期分析可知，目標1下的環境型政策占比最高(50%)，其次為需求型政策工具(38.89%)，同時參與主體之中政府和科研院所占比更高，分別為61.11%和27.78%(見表5中橙色部分)。這一路徑以政府為主導，以科研院所為輔助；以環境型政策工具為主，側重采取策略性措施，以需求型政策工具為輔，采取采購與外包措施。

具體來說，一方面，由政府主導，積極主動為推進數據產權建設制定各項策略性措施，從原則聲明、指導思想、關鍵著力點等方面，不斷跟進并發布相關策略性法規條例，推進我國數據產權頂層規劃工作進步。《安徽省大數據發展條例》從主管部門、交易平臺、交易機制、行業自律機制等方面完善數據產權制度頂層規劃；《南寧市貫徹落實〈中共廣西壯族自治區委員會、廣西壯族自治區人民政府關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的實施意見〉責任分工方案》提出“參與建立健全數據產權交易機制”的基本原則與發展方向；《普洱市人民政府辦公室關于推進“中國普洱云”項目建設的通知》也表明“保護數據產權、安全和隱私”的基本原則。另一方面，政府積極與科研院所合作，發布智力征集與科研立項通知，科研機構為代表的智庫力量通過承接科研項目為數據產權治理提供智力支撐，解決理論難題并探索治理機制，以研究成果輔助政府治理方案完善，提升治理體系的科學性、完備性，且政校合作趨勢不斷加強。2018年以來，在國家知識產權局課題研究項目中，持續資助數據產權主題課題，如“大數據產權安全及制度構建路徑研究項目”(2018)、“數據產權保護研究項目”(2020)、“數據產權的界定與保護研究項目”(2021)，在國家總局號召下，地方分管部門如湖北省知識產權局、天津市知識產權局也積極發布科研征求計劃，應用科研院所的智力成果，支撐完善數據產權治理的方案規劃與環境構架。

(2)路徑2“基礎支撐”：政府引導、社會公眾共治的數據產權保障環境優化。此路徑以實現目標2“完善數據安全保護，提高數據產權意識”為訴求，關涉國家數據安全大局，明晰平臺數據安全責任、用戶權益保護、產權保障等領域規制，形成保障數據安全的社會環境，完善數據產權治理基礎支撐，保證數據產權治理進展順利。在表5中，目標2維度下占比最高的政策工具類別為環境型(75%)，其次為供給型(25%)，而其中占比最高的參與主體為政府(85.72%)，其次為公民(7.14%)和內容與技術(7.14%)(見表5藍色部分)。此路徑下，我國數據安全以政府為核心，一定程度納入公民參與；以環境型政策為主，重視采取法規管制措施，輔以供給型政策，推進教育培訓活動。

具體來說，一方面由政府主導，修訂現有制度，出臺數據安全法規制度，監管數據管理方、交易方等的數據行為，完善數據分級分類標準、激勵評估政策，保障國家關鍵數據資源安全，維護個體數據權利，優化數據環境。廈門印發的《大數據應用與產業發展規劃(2015-2020年)》強調通過數據普查摸排出國家安全和公民隱私的風險點并加以防控；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調健全國家網絡安全法律法規和制度標準，加強重要領域數據資源、重要網絡和信息系統安全保障；《關于人民法院為北京市國家服務業擴大開放綜合示范區、中國(北京)自由貿易試驗區建設提供司法服務和保障的意見》從數據貿易管理和數據保護能力認證兩方面完善法制監管；《廣東省人民政府關于加快數字化發展的意見》以強化數據跨境安全管理，保障重要數據和個人信息的安全，建立數據安全保護機制。另一方面，政府也重視大眾科普，向公眾傳達數據安全保障重要性，提升數據安全共治的社會氛圍，借助各類教育培訓拉動更多專業人士和利益相關者參與其中，拓寬利益表達渠道，提升數據治理活力和效力。《山東省人民政府辦公廳關于印發數字山東2019行動方案的通知》提出加強社會科普宣傳，提升各主體的數據保護意識，隨后《煙臺市人民政府辦公室關于貫徹落實數字山東2019行動方案的通知》提出通過數據科普宣傳提升民眾的數字素養，營造良好的數據產權治理氛圍。

(3)路徑3“價值開發”：政府引領、多元主體助力的數據利用能力和服務提升。此路徑以實現目標3“提升數據處理、分析及服務，促進數據開放、利用、共享”為要旨，致力提升數據處理分析與服務能力，促進數據有序開放與聯通共享，優化現有數據基礎設施、技術平臺等支撐，推動數據高效利用和價值開發，提升數據產權管理水平。在表5綠色部分中，目標3維度下占比最高的政策工具類型為供給型(71.43%)，其次為環境型(15.48%)，這其中政府仍占主導(83.88%)，其次為內容與標準(10.72%)，最后為教育機構(4.76%)。當前為實現目標3，在這一路徑下，數據利用以政府為引領主體，以教育機構為支撐；以供給型政策工具為主，側重采取策略性措施，以環境型政策工具為輔，采取技術信息支持措施。

具體來說，在政府引領下，優化關鍵信息基礎設施，形成各部門共享數據資源的目錄，優化現行數據開放平臺，為數據能力提升提供技術支持，政府也建立數據治理機制，發布內容與技術標準，從而提升各主體開展數據活動的技術和能力。《最高人民法院關于支持和保障深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》優化司法大數據管理和應用，開發數據的司法決策價值；《深圳市2019年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2020年計劃的決議》提出建立粵港澳大灣區大數據中心，推動數據共享、分析和應用；《廣東省數字政府改革建設2021年工作要點》探索跨部門、跨層級、跨區域的數據融合共享機制，運用專題數據庫建設為數據利用提供技術資源，《廣州市用繡花功夫建設更具國際競爭力營商環境若干措施》通過探索打造政務“聯盟鏈”來從長效機制層探尋政務數據協同共享和應用能力提升。

政府也充分利用教育機構來培育數據人才，提升專業人員收集、處理、分析、存儲數據資源，運用各類技術工具挖掘數據價值，利用數據優化服務等專業技能，為各公共部門輸送更高質的數據人才，形成更專業的執法人員結構。《山東省數字政府建設實施方案(2019―2022年)》從高校學科設置、博士后培養、專家咨詢委員會等方面推動高校培養大數據技術人才；《湖南省大數據產業發展三年行動計劃(2019―2021年)》探索健全面向市場和產業發展的人才引進、培養機制，推動教育機構等主體重視專業人才培育。

(4)路徑4“市場發展”：政企合作，推動可持續的數據市場活力提升和產業價值增長。此路徑以實現目標4“推動數據市場有序運行，促進數字經濟健康發展”為目標，發展數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，構建有序流動的數據市場格局，建立健全數據產權交易和行業自律機制，促進數據產業發展和要素效能發揮。在表5粉色部分中，目標4維度下占比最高的政策工具為需求型(60%)，其次為供給型(23.64%)，最主要的參與主體是政府(58.18%)和企業(48.12%)。在這一路徑下，我國數據市場以政府和企業為主要參與主體，共同施力；以需求型政策工具為主，側重采取多方參與策略，以供給型政策工具為輔，側重采用技術信息支持方式。

具體來說，政府方提供技術信息支持和資金支持，扶助數據研究項目和數據產業發展，提升數據收集、存儲、處理、分析、交易、流轉等技術能力和平臺服務能力，為數據產業提供頂層指導、資源支持和價值引導。《亳州市云計算產業發展規劃(2016-2020年)》規劃建立大數據交易市場，支持大數據產業創新商業模式并提升競爭力；2020年國務院頒布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》著力培育大數據交易市場，引導各企業依法合規開展數據交易；《安徽省大數據發展條例》通過政策和資金支持市場主體利用大數據賦能新興產業和傳統產業，推動數據產業發展；《廣東省數字政府改革建設2021年工作要點》為交易方打造省數據交易中心，提供數據交易和產業發展的實體化平臺，提供更好的數據市場環境。

企業也在政府數據產權實踐計劃指導和支持下開展試點建設，在數據市場的產權治理中表達利益訴求，作為關鍵主體在數據產權市場建設和發展中發揮作用。《福建省促進大數據發展實施方案(2016-2020年)》倡導企業等民間資本參與建設大數據交易中心，探索大數據產權及衍生產品交易，促進數據資源流通和匯聚；普洱通過推進“中國普洱云”項目來激勵企業在數據市場中發揮主觀能動性，開展數據交易試點工作；《深圳市數字經濟產業創新發展實施方案(2021-2023年)》也體現了企業在開放數據資源價值，承擔數據治理試點任務中的重要地位。

4.2 我國數據產權治理路徑問題

(1)路徑1“頂層架構”：頂層設計針對性不足，頂層架構關切尚待提升。路徑1力圖完善我國數據產權規則，指導強化數據產權治理，圍繞這一目標我國已出臺系列法律政策，各地政府迅速跟進，取得一定進展，但當前仍存在頂層設計針對性不足，環境架構關切尚待提升的問題。

我國尚未有專門針對數據產權的國家頂層設計方案出現，相關條文散見于國家發展整體綱要、大數據總體戰略、數字市場與數字政府等交叉主題建設方案中。在內容上，相關法律條文均為如“建立健全數據產權交易和行業自律機制”“探索完善數據產權與隱私保護機制”“探索大數據產權交易的新模式”等原則性、指導性號召，在論述中多從數據安全、數據市場及數據能力的邊緣角度強化數據資源建設、分析、存儲、公開和共享，從而輔助數據產權治理完善，專指性內容較少，對應的具體實踐方案與配套措施缺失。同時，與其他路徑對比，路徑1在數據產權政策中受到的關注最少(占比最低)，雖然在國家頂層設計中對數據產權已有論述、地方政府已有跟進，但其整體關注度仍待提升。當前頂層架構問題，一方面說明我國充分做好了數據產權治理的準備措施，搭建了信息技術基礎設施，優化了數據資源儲備和現有數據處理技術水平，也積極探索數據交易市場規范，但另一方面，更多反映了我國治理數據產權的探索處于起步階段，缺乏專門的頂層設計來解決權屬分配、價值估算、權益申訴等核心問題，精準回應治理需求。

(2)路徑2“基礎支撐”：自上而下治理模式單一，主體構成與目標實現沖突。路徑2主要為完善數據產權安全保護體系、強化應對數據產權風險能力，提高全社會數據產權治理與保障意識，完備數據產權治理基礎支撐。圍繞此目標我國政府已發布系列政策，并納入公民參與，但相較于實際需求，仍存在治理方式單一、主體納入不足的問題。

一方面，當前我國圍繞路徑2仍主要采取政府占絕對主導的方式，相關政策內容重點仍僅關切政府的數據產權安全保障責任，強調政府在出臺數據產權安全規制制度、監管數據交易市場與數據交易行為、完善數據分級分類標準等方面的職能與規劃，采取政府自上而下、單獨治理的單一方式，依賴策略性措施。但數據具有虛擬性、海量性，數據產權風險也進一步趨向匿名化與多變化，數據產權安全保障與治理無法僅依靠政府這一單一主體，同時法律政策的滯后性、策略性措施的局限性也使得自上而下的治理方式難以滿足瞬息萬變的數據產權安全治理需求。另一方面，數據產權安全保障與數據安全意識提升是全社會關注的關鍵問題，尤其關涉政府以外的企業、組織、機構及公民等多元主體，這一治理目標的實現需要多元主體的共同參與和協同推進。在本治理路徑中，僅有極少政策關涉了公民主體，忽略了企業、組織、機構等其他主體；僅提及發揮公民主體在教育培訓措施的功能，供應型、需求型工具缺失，對于能發揮多主體能動性的公共服務、資金支持、采購外包、多方參與、國際交流、試點建設等措施都尚未發展，這一路徑現狀與路徑目標間存在明顯沖突，現有政策難以有效支撐安全保障目標實現。

(3)路徑3“價值開發”：數據價值實現目標集中，多元主體功能發揮空間受限。路徑3強調提升數據利用、開放效率，實現數據價值。在經濟發展轉型、大數據戰略深入推進的當下，路徑3成為數據產權治理的主線路徑，大部分法律政策均通過路徑3實施。隨著實踐發展，這一路徑也逐漸暴露出目標過于集中、主體功能發揮受限的弊端。

我國數據產權政策以路徑3為主，但其下的數據價值實現目標過于集中，使我國數據產權治理路徑整體布局不均衡，圍繞這一路徑的相關政策為其他目標路徑的2至3倍，同時為支撐這一治理路徑，我國側重從供給型工具出發，為數據價值開發提供了豐富的基礎設施、教育培訓、技術信息支持、公關服務、資金支持要素支撐，也使得我國數據產權在目標上過于集中，從而引發其他治理路徑的被關注度過低、重視數據開發而忽視數據安全、強調數據價值而忽視數據產權平衡等問題。同時，路徑3雖已綜合考慮到了企業、教育機構等多元主體，但具體政策內容中，對企業功能發揮僅限于多方參與這一措施，注重吸引市場主體參與數據產權治理活動；教育機構的功能發揮在教育培訓這一措施，致力于培育數據人才。對于多元主體的功能限制過于狹窄使得主體功能發揮空間不足，在公共服務、基礎設施、試點建設、信息技術支持上的功能發揮尚處空白，多元主體的參與深度、廣度都有待提升，功能發揮空間亟待拓展。

(4)路徑4“市場發展”：忽略市場發展關聯主體，激勵性工具與措施缺失。路徑4強調推動數據市場有序運行，促進數字經濟健康發展。完善數據產權體系建設為支撐加快建設數據要素市場已成為我國數據產權治理的核心方向。綜合數據市場發展需求視角，當前我國在數據產權治理路徑上仍存在忽略市場發展關聯主體、缺失激勵多主體能動性措施的問題。

數據市場發展關涉復雜數據價值鏈，涉及多利益主體以及多主體引發的復雜數據市場產權治理問題，需相關主體共同參與產權治理。當前我國數據產權政策中僅涉及政府與企業兩類主體，圍繞政府、企業以及政企合作發展數據市場、制定與實施數據產權政策進行了充分規定，而作為數據市場重要參與者的行業組織、科研機構、公民等均被“忽略”，相關法規條文中尚未從數據市場發展路徑上考慮其他主體作用發揮，由此帶來了數據產權的治理空洞。同時，路徑4中呈現缺失激勵性措施的問題。在環境型工具中，缺失目標規制與法規管制措施，頂層框架的方向引導不足，具體實施方案缺失，未有完備規制方案的數據市場潛藏產權風險，阻礙相關主體進入；在供給型與需求型工具中，基礎設施、教育培訓、公共服務、資金支持、外包與采購、國際措施尚未引發關注，使得相關軟硬件、教育與人才、社會服務、資金等要素都無法運用于數據產權治理，難以有效在市場發展這一需多主體參與的治理路徑上吸引關聯主體參與、激發社會能動性，阻礙數據產權治理效率提升。

5“工具-目標-主體”組配下的數據產權治理路徑頂層建議

5.1 調整整體數據產權路徑布局，平衡各目標治理需求

我國數據產權治理路徑已形成較明確的4條路徑，但各路徑間存在以“價值開發”為重，對“環境架構”“基礎支撐”“市場發展”關注不足的失衡現象。優化數據產權路徑布局，平衡目標需求，對完善數據產權治理體系意義重大。可從兩方面展開。

(1)平衡整體路徑結構，重視“數據安全”、“數據市場”目標。一方面，在現有以“價值開發”為主線路徑的布局下，繼續不斷細化與發展數據價值開發政策工具與參與主體，出臺應對新興數據產權問題的新方案，在信息技術、實踐需求的進步導向下推進數據有序開放共享、安全利用服務、高效挖掘分析；另一方面，平衡對“基礎支撐”“市場發展”等路徑的關切，特別是重視實現數據價值開發的同時，完善基礎支撐與市場發展治理路徑，優化我國數據產權安全保障環境與治理空間，多路徑協同推進完善我國數據產權治理體系。

(2)以數據產權治理為核心目標，協同優化各路徑治理效力和精準度。現有治理路徑整體偏向路徑3中的數據價值目標，但數據產權治理涉及多利益關聯主體，在強調數據價值的同時應兼顧產權有效規制、各方利益平衡、整體環境優化。基于此，我國數據產權治理路徑應在綜合各路徑方案下，進一步聚焦“環境架構”，轉向以數據產權治理為核心目標，基于國家政策與行業規則等制度指導應對數據產權的核心問題，完善我國數據產權規則，強化政策目標來匹配更多的政策工具，并集聚各參與主體來共同推動目標實現，從而支撐數據產權其他路徑目標實現。

5.2 路徑1：重視專門法規政策制定，建立持續智力支撐機制

我國數據產權“環境架構”治理路徑中存在頂層設計針對性不足、架構關切尚待提升的現實問題。應調整數據產權路徑整體布局，重視數據產權專門法規政策制定，并為頂層設計建立持續智力支撐方案。可從兩方面展開。

(1)關切數據產權專門法規政策制定，不斷以規章、指南、意見、批示、政府工作文件等形式推進頂層架構完善。現有相關法律政策散見于大數據、數據市場、數字政府等關聯領域中。政府應積極推進數據產權專門立法，完善數據產權治理頂層規劃，綜合目標規劃、策略性措施、法規管制措施，圍繞數據產權范疇、關鍵問題、安全風險、治理方案予以全面管理；同時，由于法律政策存在一定滯后性，政府可同步采取治理規章、意見指南、批示與工作文件等多種方式，規制新興產權問題，支撐頂層設計完善。

(2)重視社會智力支撐，搭建與科研院所、數據企業等主體的有效溝通渠道，建立持續性智力支撐機制。政府應進一步深化與科研院所合作，不僅發布科研項目，也組建相應專家智囊團隊、政策評議團隊，發布數據產權專項科研計劃，邀請與聘用相關領域專家持續建言獻策；擴展數據企業、行業協會、科研機構主體的參與渠道，廣泛征集意見，并不斷反饋改進，為我國數據產權頂層架構提供持續社會智力支撐。

5.3 路徑2：拓展多層次治理方式，匹配路徑目標與參與主體

我國數據產權“基礎支撐”治理路徑中存在治理路徑單一，現有主體構成與路徑目標沖突的問題。在保障數據安全的目標指引下，路徑2治理中應進一步拓展多層次治理方式，在主體上突破政府與公民限制。可從兩方面展開。

(1)拓展多層次治理方式，綜合環境型、供給型、需求型等多種類政策工具。我國基礎支撐建設路徑需在保障數據安全目標導向下，突破僅以政府主體發布政策規劃指導實踐的單一治理方式，在環境型工具中明確數據產權治理目標，在供給型工具中重視為數據產權安全保障提供基礎設施、信息技術、公共服務、專項資金支持，在需求型政策中重視采購外包、多方參與、試點建設和國際合作，以法規政策、資源供給、需求實踐各層次措施完善本路徑治理方式。

(2)因循數據安全保障目標匹配多元參與主體，優化自上而下治理模式。保障數據安全、提升社會意識關涉多元主體，我國應納入與數據產權安全關涉的相關主體，不僅完善圍繞多元主體的政策制定，也重視厘定多元主體在數據產權安全保障上的職責，發揮其重要功能，優化傳統“自上而下”的單一治理路徑。如以相關政策推動發揮大數據、科技及互聯網企業在行業自律、產業規范上的重要功能，發揮科研院所在自身數據產權保護的重要功能，發揮公民的數據產權安全風險監督等重要功能，進一步發揮社會主體能動性，共同支撐我國數據產權安全治理。

5.4 路徑3：兼顧價值開發及產權治理，擴展多元主體功能空間

我國數據產權“價值開發”治理路徑中存在過于集中數據價值而忽視數據產權保障、多元主體功能空間發揮不足的問題。在治理中應進一步兼顧數據價值開發與產權治理雙重目標，不斷拓展多元主體功能空間。

(1)平衡數據價值開發整體目標，在數據價值開發的同時兼顧其他治理訴求。我國將數據價值實現作為數據產權治理的核心目標，使得政策整體布局過于關切數據價值挖掘，在如數據產權的全面治理、安全保障、環境優化等方面關注不足，從而使得數據產權市場、主體的引導方向產生偏倚。我國亟待對數據產權價值開放目標予以優化，細化對數據產權規則完善與應用、數據主體權益保障與救濟、政府監管職責發揮等平衡性、綜合性內容的論述，強調在產權規范下有序開發與利用數據，進一步平衡數據價值實現與產權保護間的矛盾。

(2)拓展多元主體功能發揮空間，形成多元主體協同治理、共同參與模式。為實現數據價值，我國數據產權政策中已充分兼容了企業、教育機構等多元主體，參與主體相對多元，但參與者在這一路徑中的功能發揮卻占比極低(在4種路徑中占比第3)。這一路徑需綜合考慮數據開發利用全鏈條的利益相關者，進一步納入其他相關組織、機構、公民主體；并進一步拓展各主體功能發揮空間，一方面，在環境型工具中補充涉及多元主體的目標規劃、發展意見、工作辦法，從而提升相關主體的參與高度；在供給型政策中，通過人力、技術、信息、資金等要素的供給，支撐相關主體發展，全面拓寬各主體在基礎設施、教育培訓、技術信息、公共服務等措施上的治理參與渠道；在需求型政策中，關注相關產業和主體的扶持措施，積極向社會主體提供智力采購、多方交流、試點建設等參與渠道，形成多元主體協同治理、共同參與的模式。

5.4 路徑4：納入數據市場關聯主體，完善相關激勵性方案

我國數據產權“市場發展”治理路徑中存在忽略數據市場發展關聯主體、缺失激勵多主體能動性措施的問題。數據市場是數據產權治理的主要對象與治理效果的“檢驗場”，數據市場的有序、健康發展是數據產權治理的重要目標。圍繞這一目標，迫切需要全面納入數據市場關聯主體，積極采用激勵性政策以發揮相關主體能動性，共同推進我國數據產權治理。可從兩方面展開。

(1)厘定與納入數據市場關聯主體，以市場發展中實際產權問題為導向完善治理方案。厘定數據市場下的關聯主體，將數據生產、存儲、加工、使用供應鏈上的所有利益相關者(包括政府、企業、社會組織、科研院所及專業機構、公民等)均納入數據產權治理范疇，尤其關切大數據與互聯網企業、數據行業協會、科研機構及公民等；同時，根據數據市場中產權治理的不同階段及實際需求，在環境型、供給型、需求型各層次工具中確立各主體在具體場景下的產權權利與治理功能，創新運用如“數據集體產權”等制度平衡各數據主體權益，聯動多元主體共同參與治理。

(2)注重完善針對關聯主體的激勵方案，激發各方共同規制數據市場發展的能動性。一方面，重視發揮考評制度、評估體系、獎勵機制等措施，對各主體予以分級分類管理，在國家加快數據產權治理的整體戰略下細化配套激勵政策，細化與落實宏觀目標；其次，進一步發揮資金扶持與財政稅收優惠功能，創新相關優惠政策并擴大適用范圍，也分撥專門資金與資助計劃以扶持重點企業、組織機構，鼓勵相關主體參與數據產權治理，實現有效激勵。

6 結語

數據成為數字經濟時代關鍵的生產要素已成為全球共識，加強數據產權制度建設成為我國核心戰略。基于“工具-目標-主體”協同視角，我國在政策工具、政策目標、參與主體組合下的4條核心數據產權治理路徑上，仍存在不足與進步空間。本文針對我國數據產權治理現存問題，提出4條核心路徑的全面發展建議，從頂層數據產權治理路徑視角進行了有益探討。需要明確的是，數據產權政策在根本上是要作用于我國數據產權治理實踐、我國數據市場與經濟發展的，政策研究始終無法脫離實踐的驅動與反思，如何結合我國數據經濟與市場發展現實，全面探討數據產權政策與實踐的動態作用機制，不斷調整和優化我國數據產權未來治理路徑，將是本研究下一步的研究重點。