脫鉤改革背景下旅游行業協會組織轉型研究

龍飛 戴學鋒 虞虎 張書穎

引用格式：龍飛， 戴學鋒， 虞虎， 等. 脫鉤改革背景下旅游行業協會組織轉型研究[J]. 旅游學刊， 2022， 37（3）： 28-39. [LONG Fei， DAI Xuefeng， YU Hu， et al. Organizational transformation of tourism industry associations in the context of China’s decoupling reform[J]. Tourism Tribune， 2022， 37（3）： 28-39.]

[摘? ? 要]組織結構的調整與完善是提高組織現代化管理水平的有效舉措，旅游行業協會作為旅游行業治理的重要主體之一，在脫鉤改革之后建立與市場需求相匹配的功能結構是重要方向。文章采用扎根理論方法，基于我國旅游行業協會發展歷史，探討了脫鉤改革的組織轉型特征和過程機制，嘗試提出脫鉤改革后優化發展建議。研究發現：我國旅游行業協會的組織轉型可以劃分為穩定期、動蕩期、變革期和趨穩期4個階段，與旅游業的市場化改革和旅游社會功能的發揮直接相關;脫鉤后旅游行業協會需要重新定位組織目標、制度安排、活動開展、治理結構等，以適應變革期的制度新環境、市場新環境和生存新環境;轉型關鍵過程包括理順與政府關系，制定發展計劃，從治理結構、制度規范、會員服務、人員安排、財務制度等方面采取改革措施，其中，市場影響下的政策驅動、要素關聯整合和新環境構建是重要機制。文章深入分析脫鉤改革期全國性旅游行業協會組織轉型的共性過程和特征，以期豐富旅游行業協會組織轉型的理論體系，為其他類型行業協會的轉型發展提供借鑒。

[關鍵詞]社會組織;脫鉤改革;轉型;旅游行業協會

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2022）03-0028-12

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2022.03.000

引言

政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的改革思路，順應了新發展階段下社會結構變遷的新趨勢[1]，體現了新時期行政化和市場化不同體制的運轉模式[2]。作為一種具有廣泛代表性的社會組織，行業協會是由公民、法人或其他組織在自愿基礎上，基于共同的利益訴求所組成的一種民間性、非營利性的社會團體[3]。我國行業協會的組建包含自上而下和自下而上兩種模式，分別是指由政府部門主導或由政府相關部門轉變而成，以及由市場主體自發成立。然而，由于政府在資源配置方面的主導作用，以官辦型為主的行業協會對行政機關存在強烈的資源依賴和權力依賴，形成了二者間復雜的利益結構和社會關系。行業協會發展依賴于政府讓渡職能空間、給予體制資源和調整管理權限[4]，一定程度上影響了行業協會職能作用的充分發揮，并影響到其他市場主體的有序發展。

改革開放以來，我國不斷加強對社會組織方式和秩序建構的探索和調整，例如黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化，十九屆四中全會聚焦建設社會治理共同體。鑒于國家主導下多元主體權力要素關系的不斷調整，20世紀90年代以來，行業協會脫鉤改革經歷了多輪“去行政化”改革[5]。2015年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求行業協會商會要與行政機構實現“機構、人事、資產財務、職能、黨建與外事”的“五分離，五規范”，標志著行業協會脫鉤改革工作正式啟動。自此先后開展了3批脫鉤試點工作，截至2019年6月，已有422家全國性協會和5318家省級協會實現了與行政機關脫鉤[6]。國家發展和改革委員會、民政部等10部門聯合下發《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，要求2019年7月31日前全面啟動推開地方行業協會商會與行政機關脫鉤改革工作。

旅游行業協會主要由旅游企事業單位組成，是我國政府職能轉變和市場經濟發展的產物，作為社會組織的重要組成部分，在彌補政府和市場雙重失靈方面發揮著不可替代的作用。旅游行業協會彌補了旅游行政管理部門與旅游企業之間的鴻溝，具有更靈活、更具體、更直接、更有效的管理服務特點[7]。在新時期國家治理體系現代化進程中，旅游行業協會的體制變革是國家治理體系和治理能力的重要體現，脫鉤改革能夠同時優化行業協會內部結構和內外部治理機制，妥善處理與政府的關系，重塑旅游行業協會的功能價值。目前，全國性旅游行業協會的脫鉤改革工作基本完成，正處于過渡轉型期。鑒于國家從制度層面和實踐層面對社會治理的多元主體進行的改進，旅游行業協會也在積極調整層級、職能和功能關系的基礎上，優化組織體系和治理結構。然而，改革后挑戰與機遇并存，如何建立完善的治理結構和制度框架亟須科學理論的指導，以明確脫鉤改革后的創新發展體制和服務模式。

旅游業是市場化程度較高的行業，以全國性旅游行業協會作為脫鉤試點單位，將在社會組織治理中發揮代表性、關鍵性作用。本文采用社會組織理論，探討脫鉤改革背景下旅游行業協會組織轉型的過程、機制、結果，分析內部治理機制和外部治理體系，對旅游產業治理能力提升具有重要意義，對旅游行業協會組織轉型的研究具有重要借鑒作用。

1 研究綜述

1.1 旅游行業協會脫鉤改革

科層制（bureaucracy）是以分部-分層、集權-統一、指揮-服從等為特征的組織形態[8]，韋伯的科層制理論深刻影響了世界各國的公共管理模式。長期以來，我國主要采取科層制的治理體系，治理主體單一，自上而下的科層制治理范式突出了國家政權建設，政府在社會管理各項事務中都發揮主導作用。傳統的科層治理模式存在結構僵化、鏈條冗長、管理等級森嚴、信息傳輸不暢等問題，單一強制性的科層治理模式越來越無法適應新形勢下經濟社會發展的需要，逐漸呈現出多元主體治理、去政府中心化的特征[9]。社會治理體系的構建強調行政、市場、社會等多主體共同發揮作用，以形成政府、市場、社會有機結合的合作模式，構建政府主導、企業參與、民間促進的立體格局[10]。旅游業作為一種高度市場化的行業，積極推行治理體系的有序改革，通過結構形態、服務功能的改革來優化旅游治理模式。旅游行業協會的脫鉤改革隨著國家治理體系現代化發展的外部環境而變，脫鉤改革后，旅游行業協會與政府、市場之間的關系也需要根據新的體制機制和服務對象來優化組織內部結構和功能，建立權責明確的旅游行業協會內部關系，形成層級合理、制度完善、服務精良的穩定結構。

1.2 旅游行業協會組織轉型

組織轉型也稱為組織變革，是指組織發展模式發生變化的過程。迫于生存和發展，社會組織往往需要對其結構及關系等進行有計劃化的改變[11]。組織轉型是指采用科學的知識與技術，按照一定計劃對組織的戰略、結構、技術、人員和文化等進行變革和開發，使組織有效性得以提高的過程[12]。1951年，Lewin提出“力場模型”，將組織轉型分為解凍、變革、重新解凍3步[13]。在此基礎上，學者們對其演變過程不斷細化，例如，Judson將其分為分析與計劃、轉達、認同變革舉措、從現狀向理想狀況轉變、鞏固階段5個階段[14];Kotter進一步劃分了樹立危機觀念、成立變革領導小組、制定發展規劃、宣傳、部門分工、規劃短期目標、鞏固改革成果、將改革舉措制度化8個階段[15]。Donnelly等則由驅動原因出發，形成了“現狀分析-路徑選擇-實施評估”的完整思路，提出組織變革過程的模式為變革力、組織進行變革的需要、判斷分析問題、找出組織變革的方法和戰略、認識限制條件、選擇方法和戰略、實施計劃、評價計劃等步驟[16]。

目前，對于行業協會研究主要包括行業協會參與社會治理的多元路徑[17]、組織治理規則的實施[18]、行業組織結構的塑造[19]等，與脫鉤改革相關的研究主要關注行業困境、風險辨析以及發展路徑選擇[20]。脫鉤改革后行業協會面臨諸多困境，例如以章程為核心的內部治理規則可能失靈，組織機構設置的不科學導致內部治理結構功能失調，治理關系不明晰導致內部決策、執行、監督等權力不能制衡，人員、經費等治理資源及財務、會議等制度細節短缺等問題[21]。因為外部制度的變革，行業協會與政府脫鉤改革會改變協會長期依賴行政資源的發展路徑，存在脫鉤工作不完全或者脫鉤后難以運轉的風險。行業協會以會員邏輯為導向，也會面臨協會市場行為異化與治理失范等風險[22]。不可否認，不同類型的行業協會面臨的困境與挑戰不盡相同，但重建政府合作關系、厘清政會職能邊界是實現行業協會轉型發展亟須解決的共性問題。此外，受“一業多會”“直接登記”制度的影響，激烈的市場競爭也將對行業協會生存能力提出新的挑戰[23]。

全國性旅游行業協會的脫鉤改革過程其實就是組織轉型的過程，適用于組織轉型理論。國外旅游行業協會在旅游行業治理過程中作用突出，例如美國旅游行業協會的建立及日常運營都相對獨立，政府既不干預，也不提供資金支持;以德國、法國為代表的歐洲國家的旅游行業協會被賦予了行政管理和公共管理的職能;日本的旅游行業協會與政府關系密切，對會員也有很強的約束力，發揮了行業自律功能[24]。中國的旅游行業協會一般是按照自上而下的方式成立，早期具有較強的政府行政色彩。隨著旅游業從外事接待功能向經濟服務功能轉變，旅游行業協會已經不能適應新時期的市場變化，在法人治理結構、產權歸屬、權責分工、治理能力等方面的問題也日益凸顯。政府職能的轉移，對旅游行業協會在行業治理中的作用提出了新要求，2015年，行業協會商會脫鉤改革進一步加速了全國性旅游行業協會的組織轉型進程。經過近5年的脫鉤改革實踐，全國性旅游行業協會在組織結構、治理體系、制度安排、人員安排等方面進行積極的探索。國內旅游行業協會研究集中在作用探究上，具體包括旅游治理體系[25]、旅游管理體制改革[26-27]、旅游市場秩序調控[28-29]和旅游標準化工作[30] 等方面。然而，對旅游行業協會自身運行與發展過程的關注較少，特別是對脫鉤改革的過程機制及優化對策的研究尚且不足[31]。

旅游行業協會轉型是市場經濟發展到一定程度的產物，受外部環境的影響，內部要素和要素間關系也進行了調整，并形成適應環境變化的新結構，維持內外部動態平衡。因此，全國性旅游行業協會組織轉型研究需要從我國國家治理能力現代化發展的外部實際出發，探討行業協會組織轉型的動態過程規律，分析制度環境、市場環境對組織轉型的影響，找出發展目標、制度安排、治理結構、業務活動等組織要素的演化形態，解決組織轉型的現實訴求。通過對全國性旅游行業協會組織轉型的研究可以歸納行業協會組織轉型的特點，揭示旅游行業協會轉型發展的一般過程和特征，為脫鉤后旅游行業協會的功能結構調整和治理結構變革提供借鑒。

2 研究案例和研究方法

本研究通過對全國性旅游行業協會的不同層級從業者進行深度訪談獲取第一手研究資料，通過網絡搜集、現場活動參與等方式獲取第二手研究資料，形成文本數據庫。隨后，借助扎根理論資料分析方法和NVivo 11.0軟件對數據庫文本進行分析，通過旅游行業協會脫鉤現象解析-理論凝練-范式集成的研究思路來闡釋基本規律，探究旅游行業協會組織轉型特征及過程機制。

2.1 研究案例

本研究以全國性旅游行業協會為研究對象，選取具有代表性的案例進行剖析，具體包括中國旅游協會、中國旅游飯店業協會、中國旅行社協會、中國旅游景區協會、中國旅游車船協會5個獨立法人行業協會及其分支機構。以上研究案例從2015年到2018年分3批全部完成脫鉤改革工作，在改革之前均以原國家旅游局為業務主管單位，且為了適應轉型發展，都開展了一系列富有成效的實踐探索。

2.2 資料收集

首先，在了解旅游行業協會近年來的基本情況后，圍繞脫鉤改革后的轉型發展擬定訪談提綱，主要包括脫鉤改革的過程經歷、工作內容、流程等情況對比。自2019年10月開始，對旅游行業協會商會的25名工作人員（包括秘書長、副秘書長、部門主任、普通員工）進行深度訪談（編號依次為A1001～ A25039），每次訪談時長45～100分鐘不等，被訪者年齡在29～60歲之間，均為旅游行業協會的專職工作人員，工作年限5年以上，以確保經歷了協會脫鉤改革的整個過程。同時，對旅游協會原業務主管單位工作人員、部分會員代表開展了補充訪談（編號依次為A1035～A25057）。其次，通過旅游行業協會網站、公眾號收集協會活動、工作等二手資料進行材料補充，并多次參加旅游行業協會推進脫鉤改革的座談會、研討會、行業協會換屆大會等進行實地信息獲取和補充，深入了解行業協會脫鉤改革前后情況。綜合上述方法，本文共收集文本資料約15萬字。

2.3 資料分析

本研究基于扎根理論的質性分析方法對收集的數據文本進行分析，隨機選擇2/3的文本資料用于編碼分析，余下1/3的文本資料用于理論飽和度檢驗。

2.3.1? ? 編碼分析

本文利用NVivo 11.0進行編碼分析，首先將已經收集到的5家旅游行業協會的文本資料導入軟件;其次通過編碼瀏覽功能對每家旅游行業協會的文本資料進行開放式編碼，建立自由節點;然后對自由節點進行二級編碼建立樹節點;最后對樹節點進行選擇性編碼分析。

（1）開放性編碼

通過分析比較，開發性編碼階段得到45個節點，186個參考點，將相似概念進行歸納和總結后，共提煉生成表1中的25個概念范疇（編號為Ai）。5家旅游行業協會的資料具有很強的一致性，確保了概念范疇提煉的準確度。

（2）主軸編碼根據概念范疇之間的關系和邏輯層次，整合范疇之間邏輯關系，識別出能夠統領其他范圍的10個主軸編碼結果（表1）。通過對10個主范疇進行歸納，凝練脫鉤改革后全國性旅游行業協會的組織轉型發展的核心范疇，并構建旅游行業協會組織轉型過程的理論范式。

2.3.2? ? 飽和度檢驗

本文將另外預留的1/3訪談文本資料用于理論模型飽和度檢驗，按照開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼進行再次分析，所得結果通過一致性檢驗，表明本文所構建的理論范式模型基本飽和。

3 分析結果

3.1 組織轉型階段

根據扎根理論分析結果，結合有關政策出臺的重要節點，全國性旅游行業協會組織轉型過程分為穩定期、動蕩期、變革期和趨穩期共4個階段，不同階段的制度環境、市場環境和生存環境，以及組織目標、管理制度、業務活動和治理結構等方面具有不同特點。

3.1.1? ? 穩定階段（1986—2012年）

1986年，第一家全國性旅游行業協會成立后，國家多次進行政府機構和行政體制改革，也出臺了諸多相關文件，但行業協會卻一直處于承擔政府職能、接受政府行政管理的穩定狀態。制度環境方面，接受民政部門和旅游行政主管單位的雙重管理，基本依附原國家旅游局的制度安排;市場環境方面，即便旅游業蓬勃發展，但行業協會適應市場發展的訴求不明顯，無需依靠市場開展相關活動;生存環境方面，運營和活動經費開支多依靠行政撥款，旅游行業協會沒有生存壓力及競爭壓力。

3.1.2? ? 動蕩階段（2013—2015年）

2013年，十八屆三中全會明確要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮社會力量在管理社會事務中的作用。行業協會成為處理政府與市場關系的重要支撐點，政會分開成為上層建筑適應經濟基礎的重要部分。科層制下的一元政社關系需要重構，國家與多元社會群體的關系也在推動權力結構轉變，推行政社分開成為建設服務型政府的必然選擇。隨著旅游業在國民經濟發展中的地位不斷提升，產業功能逐步完善，市場更加開放，旅游需求不斷更新迭代，新業態不斷涌現，原有的旅游行政管理體制已不適應國家治理體系和治理能力現代化發展以及旅游業發展的新需求。此時，旅游行業協會發展困境逐步顯現，協會發展逐漸暴露諸多問題，如目標模糊、管理制度不完善、活動相對老套、法人治理體系相對隨意、協會發展路徑不明確等，導致組織發展進入動蕩階段。

3.1.3? ? 變革階段（2015—2018年）

隨著《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》文件的正式下發，全國性旅游行業協會正式進入改革階段，逐漸由原來的雙重管理體制向行業協會治理體制轉變。脫鉤改革階段的重點工作是理順與政府關系，對治理結構、會員服務、制度安排、日常管理等組織要素進行變革和重新配置整合（表2），以實現目標重塑、制度變革、活動創新、治理結構嚴謹。這一階段是組織轉型發展的關鍵階段，見證了行業協會內部法人治理體系完善的過程。通過建立以章程為核心的治理規則，完善會員大會、理事會、監事會、秘書處等內部治理結構協調制衡，形成協會自治，激發組織活力，提供公共服務，參與社會治理，增進國家治理效能。

3.1.4? ? 趨穩階段（2018—2020年）

隨著各項脫鉤改革工作的持續深化，旅游行業協會通過匹配組織要素，整合要素關系，構建合理架構，實現了制度新環境、市場新環境、生存新環境下的組織轉型，趨向穩定發展階段。行業協會逐漸培育和建立起行業協會生態體系，既能在政府讓渡的生存空間中找準定位，又能調用行業資源實現自身良性發展，構建起結構合理、功能完善、可持續發展的生態系統，不斷提升在國家治理體系中的地位。

3.2 組織轉型特征

脫鉤改革之后，旅游行業協會為適應新的發展環境和功能設置，呈現出新的特征，主要表現在自主性、參與性和造血性顯著增強。

3.2.1? ? 自主性

脫鉤改革以前，旅游行業協會依附于政府部門，缺乏自主性，社會服務功能和自身發展的空間都受到較大限制。“這么多年，協會一直與旅游局合署辦公（A6001）”“以前我們協會舉辦的每個活動都要向國家旅游局報批，審批后才可以開展（A7003）”“協會人員工資標準由局里人事司核定”（A19005）。

在脫鉤改革之前的國家治理體系和產業治理體系中，旅游行業協會不可能擺脫政府管控而獨立存在，而在脫鉤之后，旅游行業協會的自主性大大加強，既與政府和行業主管部門保持良好的關系，又能夠靈活處理協會內外部事務，協調產業各方關系。“脫鉤后協會每年活動計劃經過理事會同意就可以自主開展（A12013）”“感覺現在與行政主管部門的工作溝通機制更加順暢”（A7005）。

3.2.2? ? 參與性

隨著多元治理結構的不斷調整，旅游行業協會參與公共事務和社會治理的程度也在不斷深化。“這次新冠肺炎疫情，文旅部暫停了旅行社團隊業務，協會發布系列法律指引幫助企業處理游客退改簽業務問題，效果明顯”（A18020）。

在旅游高質量發展理念影響下，旅游業的產業規模與業態豐度已經發生了質變，旅游產業鏈條不斷延伸，旅游空間也在不斷擴大。在此背景下，旅游產業治理模式需要從部門治理向全社會共同參與治理的方向轉變，旅游行業協會組織、開展社會參與活動的積極性也在提高，旅游行業協會的治理職能，以及參與產業治理的話語權得到大幅度強化。“現在文旅部一些會議也會邀請協會參加，聽取協會意見（A18035）”“協會制定了系列團體標準，可以對行業發展的熱點和新問題做出快速反應，也可以規范會員經營行為”（A18056）。

旅游行業協會在參與產業治理的同時，也在加強行業自律，來保證以新的角色有效地參與旅游市場發展，推動旅游產業治理體系的完善。

3.2.3? ? 造血性

盡管旅游行業協會過去依賴政府財政資金維持運轉，但脫鉤改革后則需要自給自足。通過市場機制促進社會服務供給能力的提升，獲取協會的經費收入，同時也有助于整合產業資源，實現可持續發展。“協會以前的經費大部分來自財政撥款，也不讓獲取經營性收入（A3002）”“協會要生存，就得自己想辦法，利用自身優勢開展活動獲得服務收益”（A17028）。

3.3 組織轉型機制

從組織制度理論視角審視組織轉型的過程，即是制度解體和構建制度化的過程。全國性旅游行業協會組織轉型通過原有組織形態的解體和新組織形態的建立，來實現組織結構要素的更替，從而構建新的組織架構。綜合來看，旅游行業協會組織轉型的機制主要由綜合動力驅動、要素關系整合、新環境構建3部分組成。

3.3.1? ? 綜合動力驅動

組織轉型的動力來自組織外部和內部，外部動因主要是指環境對組織的壓力，內部動因則是由技術體系和組織模式之間的摩擦而產生。組織轉型因素中物質型變革動力對促進組織運作體系的影響較大，精神型變革動力對激發內部成員變革積極性和變革欲望有重要作用[32]。由市場變化推動的宏觀政策變革是旅游行業協會轉型的主導因素，是協會脫鉤改革的根本動因，是政府自上而下開展系統性變革的重要體現。此外，發展困境也是重要的影響因素，是制約協會組織發展的問題根源。

（1）政策變化的推動。2015年《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》正式印發，同年11月，全國性行業協會商會第一批脫鉤試點工作開始，2018年，422家全國性協會脫鉤試點任務圓滿完成[6]。中國旅游協會于2015年作為第一批脫鉤改革試點單位，中國旅游景區協會和中國旅行社協會2016年作為第二批脫鉤改革試點單位，2017年中國旅游飯店業協會和中國旅游車船協會作為第三批脫鉤改革試點單位，全面完成旅游行業協會與行政機關的脫鉤工作。政策變化是行業協會組織轉型的最強動力。

（2）發展困境中自我解救。改革脫鉤前，旅游行業協會內部治理結構不夠規范，工作開展和資金來源主要依靠行政主管部門。旅游行業協會人才引進和發展渠道一直不暢通，難以為組織發展提供人才保障。旅游行業協會在人員安排、收入來源、治理結構、會員服務方面等都面臨發展困境。長期以來，無論從發展戰略、規劃、政策、標準的制定和監督落實的宏觀導向，還是到旅游企業的具體運營、產品定價等微觀管理，旅游行業協會治理一直由政府主導。在景區評A、飯店評星、導游等級考試等工作中，旅游行業協會也一直處于被動參與狀態。雖然旅游治理體系不斷演化和完善，但是“部門治理”的旅游治理模式一直沒有變[25]。作為旅游行政部門的職能機構，旅游行業協會雖具有獨立法人資格，但對企業而言又沒有實質服務，一直處于行業邊緣化地位。發展情況比較差的協會占行業協會總數的1/3，很難發揮社會服務功能，長期的財政資金供養在一定程度上削弱了人才隊伍的專業技能和動態強化能力。此外，行業協會是在平等自愿基礎上組成的行業組織，企業入會的比率不高，行業協會的代表性比較低，整體行業會員率不到40%[33]。會員與協會之間關系松散，旅游行業協會提供的服務有限，不能為旅游企業提供必要的幫助，會員企業缺乏對旅游行業協會的認同感。

3.3.2? ? 要素關系整合

（1）構建新型政會關系

理順行業協會與政府關系是脫鉤改革的核心問題，也是實現組織轉型的關鍵步驟。中國旅游協會成立于1986年1月，是中國第一個旅游全行業組織。中國旅游飯店業協會于1986年成立，中國旅游車船協會于1991年成立，中國旅行社協會協會于1997年成立，中國旅游景區協會于2007年成立的中國旅游協會景區分會為基礎，2010年變更為獨立法人協會。旅游行業協會一直作為旅游行政主管機構的內嵌機構存在，工作開展依附政府職能部門運行，呈現典型的“二政府”狀態，具有“官民二重性”特征。內嵌關系下行業協會雖然名義上為民間社會團體，實際上具有強烈的行政色彩[34]。

脫鉤改革后，全國性旅游行業協會變成社會治理的主體之一，工作重心轉移到關注行業發展、關注會員企業發展上來。“脫鉤改革后，協會的會長由大型旅游企業負責人擔任，秘書長不再由公務員擔任，是名副其實的民間法人機構”（A11001）。旅游行業協會不再依附于旅游行政部門而實現依法自治，逐步建立了“共生”的新型政府關系。共生關系實質是共生系統內相關主體之間的資源依賴和交換關系，且這種關系不會影響相關主體的自主性[35]。政府與旅游行業協會依賴相互的優勢資源，逐漸走向平等對話、交流、協商與合作的軌道，不再存在某一方單向依附于另一方的情況[36]。旅游行業協會與政府的共生關系，進一步發揮了旅游行業協會為企業創造良好營商環境、促進行業良性發展的能力。

（2）確定組織發展目標

全國性旅游行業協會的組織發展目標是實現真正意義上的脫鉤改革，擁有自我生存能力和發展能力，參與行業治理，推動行業發展。協會組織轉型就是要使協會向著理性化、科學化的方向發展。“原來旅游協會只設置辦公室、業務部、財務部3個部門，現在重新制定發展計劃后，設置了綜合管理部、業務合作部、會員管理部、分支機構管理部、發展研究部等多個部門，有的還設置了活動部”（A14002）。因此，從治理結構、制度規范、會員服務、人員安排、財務管理、黨建外事等方面制定全新的發展計劃，采取調整業務發展方向、調整機構設置、調整人員薪酬結構、重構財務管理流程、制定管理規定等具體舉措，對組織要素關系進行全方位整合和重構。旅游行業協會通過建立內部和外部治理規則，完善了內部激勵約束機制，實現有效參與行業治理的目標。

3.3.3? ? 新環境構建

（1）制度新環境構建

制度管理需要實現從簡單到完善的提升過程。本文訪談的5家全國性旅游行業協會從業者都表示，全部按民政部的要求修改和完善了章程，會議召開嚴格履行程序，協會工作的科學性、公正性、公開性進一步提升。“旅游行業協會從人員管理、財務制度、對外合作到外事工作、黨建工作都有明確的規章制度，避免了工作隨意性，提高了內部工作效率”（A16001）。

治理結構需要強調從隨意到規范的態度轉換。旅游行業協會的治理結構分為內部治理和外部治理兩方面。內部治理主要是協會內部制度安排，包括會員代表大會、理事會、監事會和秘書處權力制衡和分配及秘書處內部管理。外部治理是協會與行業相關關系的處理、會員單位和非會員單位利益的協調、行業認可等。“協會規范了會員代表大會、理事會、秘書處等規范運行，為日后發展奠定制度基礎”（A12010）。旅游行業協會脫鉤改革后，以“社會化、市場化”為方向，厘清了旅游行業協會與政府的組織和職能邊界，促使旅游行業協會按照市場化法人治理的模式規范發展。外部治理中，協會嚴格按照章程開展相關活動，注重契約關系，積極發揮協會溝通、協調、統計、研究、服務等職能，獲得行業內會員與非會員企業的信任，不斷提升協會影響力。

（2）市場新環境構建

旅游行業協會改革脫鉤后，隨著旅游業變革從邊緣到中堅轉變，以及旅游消費需求升級，旅游 產業規模和形態已經發生了變化，產業鏈條延伸、產業邊界模糊、產業空間也擴展至全球范圍，研學旅行、民宿旅游、汽車露營地等新業態快速發展與行政監管、產業政策出臺滯后的矛盾日益突出。受訪的旅游行業協會工作人員紛紛表示，“市場化的旅游行業協會更容易把握市場變化、行業趨勢”（A17005）。很多全國性旅游行業協會成立了細分領域的專業協會，如中國旅行社協會成立了研學旅行分會，中國旅游協會成立了民宿客棧與精品酒店分會，中國旅游車船協會成立了自駕與露營地分會等，通過細分專業領域能夠快速把握行業發展動向，引導新興市場的發展。旅游行業協會在參與旅游業發展中，發布的法律指引、公開信、倡議、自律公約、團體標準等都已經成為處理行業問題的依據。旅游行業協會將在旅游市場發展和治理體系中成為中堅力量，發揮更大作用。

（3）生存新環境構建

全國性旅游行業協會通過會員服務、活動、人員安排等組織要素的提升，會員服務和活動，從粗糙到精良，從老套到創新，提高組織轉型后的生存能力。行業協會是互益型的非營利組織，其存在的宗旨是服務會員企業，讓會員企業和行業得到發展[38]。企業加入協會希望獲得更多的行業信息和發展機會，能夠更多地參與到行業標準制定中，也能夠獲得更多的行業話語權，得到政府和行業協會在政策、技術和服務上的扶持。“旅游行業協會脫鉤改革后，需要獨立運行、自主辦會，需要主動尋求市場熱點、焦點、難點，為會員單位提供信息服務、答疑解惑”（A18003）。旅游行業協會通過開展相關活動、培訓，讓會員企業感受到協會脫鉤改革后的變化，協會服務工作更加務實、貼近行業發展、貼近企業訴求，會員黏性不斷增強。

脫鉤改革后，全國性旅游行業協會對秘書處人才隊伍進行了補充，人員安排從短缺到齊全。“通過多種渠道招聘專業性人才，確保秘書處工作人員專職化，每個協會秘書長專職化”（A19001）。旅游行業協會除從社會招聘有經驗的工作人員外，還自主培養適合協會發展需要的專業人才，有效地解決了人員短缺問題，協會老齡化和專業知識結構不佳的問題得到緩解，形成了良好的人才發展梯隊。

4 結論與討論

本文采用扎根理論，研究了脫鉤改革后全國性旅游行業協會組織轉型特征及過程機制，區分了旅游行業協會組織轉型的不同階段，以及自主性、參與性和造血性的能力不斷增強的轉型特征，并提出在轉型過程中，需要理順與政府關系，制定發展計劃，從治理結構、制度規范、會員服務、人員安排、財務制度等方面采取協同改革措施，脫鉤后旅游行業協會需要重新定位組織目標、制度安排、活動開展、治理結構等。旅游行業協會的轉型是順應國家治理體系和治理能力現代化的需要，關鍵在于目標、制度、活動、治理方面的調整，涉及治理結構、制度規范、會員服務、人員安排、財務管理、黨建外事等方面。脫鉤改革的核心就是在機構、職能、資產財務、人員、黨建外事5個方面實現行業協會與原有的業務主管單位脫鉤，實現獨立自主辦會。隨著國家治理體系由單一主體的科層制向多元主體的圈層制轉化，旅游行業協會經過脫鉤后的組織結構重構，社會服務功能、協會業務技術能力、行業影響力等回歸本質，日益成為旅游業發展中的重要服務支撐。

本文通過旅游行業協會組織轉型過程的深入研究，揭示了行業協會轉型發展的共性過程和特征，發現行業協會組織轉型主要是政策因素驅動下的組織轉變和更新，旅游行業協會組織轉型的重點在于處理好與政府關系，難點在于如何找準行業協會的發展定位，關鍵點是采取有效措施實現組織順利有序轉型。與企業組織變革相區別，行業協會是非營利性組織，受市場競爭環境影響較小，受政會關系影響較大，行業協會通常規模較小、資源不足，組織轉型面臨的約束較多。旅游行業本身是高度市場化的產業，行政壁壘相對較少，旅游行業協會組織轉型相對于其他類型行業協會具有更強的適應性和靈活性。同時，全國性行業協會是大型旅游企業組成代表行業利益的社團組織，在參與旅游行業治理、加強行業自律方面具有單個企業無法實現的職能優勢。

基于本文提出的旅游行業協會組織轉型過程的理論框架，認為行業協會轉型要把握脫鉤改革帶來的機遇和挑戰，緊扣發展主旋律，堅持結果導向。通過制度變革、組織變革和資源調整實現參與行業治理的目標，針對轉型過程中每個環節制定有效措施，順應社會組織發展規律和時代發展要求，實現組織轉型發展。轉型后的全國旅游行業協會要強化自身能力建設，完善行業自律機制。首先，要強化旅游行業協會章程約束力。章程是行業協會的憲法性文件，在章程中要對旅游行業協會工作邊界和職能進行清晰界定，對于會員單位的相關行為規則進行明確。其次，要完善旅游行業協會自律機制，依據協會章程和規章、行業自律公約等對會員單位進行有效引導和約束，研究構建會員信用信息評價體系，鼓勵誠信會員，制約失信會員。最后，建立旅游行業協會與其他行業協會的互動合作機制，加強行業外部跨界合作，為協會尋求轉型后新的發力點。

旅游行業協會通過脫鉤改革工作實現了組織轉型，取得了一定成果，但距離構建新型政會關系、真正實現行業協會良性發展還有很大空間，組織轉型效果還有待于進一步評估。行業協會的改革還是要與國家治理體制機制相融合，進一步推動行業協會法治化運行。行業協會運行與其承擔的社會責任管理需要探索新型社會治理機制，依托法治化管理，而非行政管理手段。現有旅游行業協會機構體系一定程度上給行業協會參與社會治理提出了更高要求和新的挑戰。旅游業是關聯度高、跨地區、跨行業的綜合性產業。旅游產品預訂和實施需要飯店、車船、景區、旅行社等多元素組合完成。目前，各個旅游行業協會主要是從自身領域開展工作，并沒有形成協會橫向和縱向之間、內部和外部之間的聯動。單個行業協會都難以涵蓋旅游行業的所有工作，除理順行業協會和政府關系外，如何理順各類各級旅游行業協會關系，建立聯動機制和溝通協商機制共同參與社會組織治理，成為值得進一步深入研究的問題。

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Organizational Transformation of Tourism Industry Associations in the

Context of China’s Decoupling Reform

LONG Fei1， DAI Xuefeng2， YU Hu3， ZHANG Shuying3

（1. College of Humanities and Law&Urban and Rural Development， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206， China;

2. The National Academy of Economic Strategy， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100028， China;

3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100101， China）

Abstract： Innovative methods of adjusting organizational structures are a feasible solution to achieve effective modern management. As an important component of the governance structure of tourism industries in China， tourism industry associations are a focus area for establishing functional structures that match market demands in a context of decoupling reforms. In light of an analysis of the developmental history of China’s tourism industry associations， this paper seeks to elucidate the characteristics of the organizational transformation of these associations and the mechanisms underlying the decoupling reform process. Accordingly， it offers some suggestions for achieving optimal development in the post-decoupling reform period. The findings reveal four developmental stages in the organizational transformation of China’s tourism industry associations： a stable period， a turbulent period， a period of change， and finally a stable period. They are directly related to market-oriented tourism reforms and tourism functions aimed at serving the public. In the wake of decoupling， tourism industry associations need to realign their organizational objectives， institutional arrangements， relevant activities， and governance structures， to adapt to new institutional， marketing， and living environments during the period of reform. Key elements of the transformation process include the rationalization of relations with governments at different levels， the formulation of development plans， and the adoption of reform measures relating to the governance structure， institutional norms， membership services， staffing arrangements， and financial systems. Furthermore， the guarantee of policies， the integration of various factors， and the construction of a new environment under the influence of the market are important mechanisms driving the transformation process. This paper presents an in-depth analysis of common processes and characteristics of the organizational structures of national tourism industry associations during the period of decoupling reform， and provides theoretical insights for investigating the organizational transformation and development of other types of industry associations.

Keywords： social organization; decoupling reform; transformation; tourism industry association

[責任編輯：宋志偉;責任校對：鄭? ? 果]

[收稿日期]2020-04-20; [修訂日期]2021-10-22

[作者簡介]龍飛（1983—），女，內蒙古赤峰人，講師，研究方向為民宿旅游、旅游規劃，E-mail： 81327821@qq.com;戴學鋒（1963—），男，北京人，研究員，碩士生導師，研究方向為旅游經濟、旅游發展戰略，E-mail： 13611138109@163.com，通訊作者;虞虎（1986—），男，安徽太和人，副研究員，研究方向為旅游可持續發展、區域空間戰略、目的地管理;張書穎（1991—），女，河北保定人，博士后，研究方向為遺產旅游、旅游地理。

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