城鎮(zhèn)民宿發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查研究

張恩澤

山東工商學(xué)院，山東煙臺 264000

引言

“民宿” 最早起源于英國。我國民宿行業(yè)從2010年左右起步，短短幾年之間，乘著共享經(jīng)濟與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)浪潮的東風(fēng)，我國民宿行業(yè)呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展。截至2020年，我國民宿的線上交易額已達到258.3億元，房源數(shù)量達到了162.1萬套。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020年）》有關(guān)于大力支持租賃式公寓、民宿客棧等旅游短租服務(wù)的內(nèi)容也給正在蓬勃發(fā)展的民宿行業(yè)注入了一針強心劑。作為旅游住宿的特色補充，民宿為游客出行提供了更多元化的選擇。

但是，目前學(xué)術(shù)界和相關(guān)部門，對民宿特別是城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)并沒有清晰的界定。沒有明確的法律性質(zhì)，城鎮(zhèn)民宿就無法在法律上被定義，相關(guān)的準(zhǔn)入門檻就無從界定；沒有明確的準(zhǔn)入門檻，城鎮(zhèn)民宿行業(yè)就處于無規(guī)章制度的混亂狀態(tài)，有關(guān)城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的發(fā)展模式就不能被有針對性地提出。城鎮(zhèn)民宿的上述問題也導(dǎo)致近年來行業(yè)內(nèi)亂象頻出，民宿登記信息造假問題嚴重，平臺管理明顯缺位，引發(fā)了社會的高度關(guān)注。

調(diào)研小組認為要解決上述問題，探究城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)是其中的關(guān)鍵。所以調(diào)研小組將以城鎮(zhèn)民宿為例，以探究城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)為核心進行調(diào)研。以期在明確城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對目前城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻和發(fā)展模式提出建議，促進城鎮(zhèn)民宿行業(yè)發(fā)展。

一 關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的概念界定

根據(jù)調(diào)研，文化和旅游部發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評價》中僅對“旅游民宿”作出了利用當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)資源，經(jīng)營用客房不超過四層，建筑面積不超過800 平方米， 主人參與接待，為游客體驗當(dāng)?shù)刈匀弧⑽幕⑸a(chǎn)生活方式的小型住宿舍施的定義，對城鎮(zhèn)民宿一詞僅僅在注釋中依靠其所處的地域進行了劃分。該定義僅僅描述了民宿的經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營目的，并沒有對城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)給出明確的答案。根據(jù)調(diào)研小組對其他省市的相關(guān)規(guī)范的調(diào)研，其他省市的相關(guān)規(guī)范對民宿的定義絕大多數(shù)參照了國家標(biāo)準(zhǔn)。由于在立法層面對城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)沒有清晰界定，調(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)處于模糊狀態(tài)。

由于城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)模糊，而如何界定城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)是城鎮(zhèn)民宿行業(yè)目前所需解決的根本性問題，調(diào)研小組認為有必要通過多種途徑對城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)進行調(diào)研。調(diào)研一個行業(yè)的法律性質(zhì)，首先要從其相關(guān)法律規(guī)范入手，所以調(diào)研小組先對城鎮(zhèn)民宿的法律體系做了文本調(diào)研，又針對城鎮(zhèn)民宿行業(yè)中的兩大主體——從業(yè)者與消費者進行了問卷調(diào)研和實地走訪。

二 國內(nèi)有關(guān)城鎮(zhèn)民宿法律體系的文本調(diào)研分析

我國目前雖然民宿行業(yè)蓬勃發(fā)展，但是有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的法律體系存在著大量的漏洞和缺陷。法律體系的漏洞和缺陷不僅導(dǎo)致了城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)無法清晰地界定，也使得相關(guān)部門在監(jiān)管層面缺乏有針對性的法律規(guī)制。除中華人民共和國文化和旅游部發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評價》之外，調(diào)研小組對我國東、中、西部各線的60個城市與全部省、直轄市、自治區(qū)進行數(shù)據(jù)檢索。調(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿目前法律性質(zhì)模糊的主要原因如下。

根據(jù)調(diào)研，我國關(guān)于城鎮(zhèn)民宿方面的法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范存在著大量的空白。通過調(diào)研，除國標(biāo)外，僅有少數(shù)省市有關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的相關(guān)規(guī)范，并且在調(diào)研小組查閱各省市的規(guī)范性文件后發(fā)現(xiàn)，相關(guān)規(guī)范中規(guī)定的大部分內(nèi)容均關(guān)于鄉(xiāng)村民宿，真正有關(guān)城鎮(zhèn)民宿且適合城鎮(zhèn)民宿發(fā)展實際情況的規(guī)范少之又少。這樣的現(xiàn)實情況使得城鎮(zhèn)民宿幾乎進入了一個法律上的“真空”與“灰色”地帶。

在已有城鎮(zhèn)民宿規(guī)范的文本調(diào)研中可以看出城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)模糊存在兩個原因。

（一）相關(guān)法律法規(guī)位階過低

從上表可以看出，我國有關(guān)民宿的法律位階普遍較低，除了僅有的文化和旅游部制定的國家標(biāo)準(zhǔn)以外，僅有兩個省份制定了地方政府規(guī)章，目前對于城鎮(zhèn)民宿的主要規(guī)范性文件的法律位階集中于地方規(guī)范性文件這一層次。這導(dǎo)致了絕大多數(shù)城鎮(zhèn)民宿的相關(guān)規(guī)范法律位階過低。這一問題也導(dǎo)致在城鎮(zhèn)民宿規(guī)范問題上沒有可以大范圍使用的法律法規(guī)，各省市在城鎮(zhèn)民宿管理問題上標(biāo)準(zhǔn)混亂，“各自為政”現(xiàn)象嚴重。

（二）關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的國家標(biāo)準(zhǔn)缺乏強制性

由于有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的相關(guān)法律法規(guī)文本過少，且規(guī)范中鮮有對城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻等問題的具體規(guī)定，為了調(diào)查城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻的相關(guān)問題，調(diào)研小組只能查閱有關(guān)民宿的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但調(diào)研小組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)文化和旅游部發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)并不具有強制性。國家標(biāo)準(zhǔn)的強制力低，有關(guān)部門更無法依照國家標(biāo)準(zhǔn)對不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)民宿進行監(jiān)管。這不僅沒有對城鎮(zhèn)民宿進行明確的法律性質(zhì)界定，反而將其錯誤地定義為其他行業(yè)，使得城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)更加模糊。

三 實地調(diào)研與問卷調(diào)查結(jié)果分析

（一）城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者調(diào)查結(jié)果分析

根據(jù)調(diào)研小組的文本調(diào)研得出的結(jié)論，目前城鎮(zhèn)民宿相關(guān)法律體系的嚴重缺陷導(dǎo)致了城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)十分模糊。調(diào)研小組認為對城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者的調(diào)研應(yīng)該將調(diào)研問題圍繞有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)、準(zhǔn)入門檻、發(fā)展模式這三個核心問題展開。調(diào)研小組希望通過對上述問題的調(diào)研，了解目前從業(yè)者對城鎮(zhèn)民宿行業(yè)法律性質(zhì)的認識，以及城鎮(zhèn)民宿在法律性質(zhì)模糊的情況下其準(zhǔn)入門檻存在的問題，和發(fā)展模式的特色與缺陷。所以調(diào)研小組將調(diào)研的具體問題歸到有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)、有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻、有關(guān)城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展模式這三個核心問題中并制作表格。下文也將圍繞這三個問題分別進行研究。

1 城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)問題

根據(jù)調(diào)研，城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者對城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)并沒有達成統(tǒng)一的共識，從業(yè)者對城鎮(zhèn)民宿的性質(zhì)存在著爭議，但大多數(shù)從業(yè)者都認為城鎮(zhèn)民宿屬于新興業(yè)態(tài)。從問卷和實地調(diào)研結(jié)果中，可以分析出城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)是以閑置住宅房屋的利用為基礎(chǔ)，小規(guī)模、個人經(jīng)營為主，提供旅游住宿的場所。

2 城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻問題

城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻的高低是城鎮(zhèn)民宿是否能提供滿足消費者需求的住宿環(huán)境的重要條件，也決定了城鎮(zhèn)民宿能否被有效地監(jiān)管。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，調(diào)研小組認為由于對城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)沒有清晰的界定，加之已有相關(guān)規(guī)范效力過低執(zhí)行力差，相關(guān)部門生搬硬套其他行業(yè)規(guī)范的現(xiàn)象嚴重，致使城鎮(zhèn)民宿行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)使得大量城鎮(zhèn)民宿都按照短租房業(yè)務(wù)進行管理，完全不符合提供旅游住宿的經(jīng)營場所的基本要求。過低的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致了城鎮(zhèn)民宿行業(yè)魚龍混雜，資質(zhì)、安全保障等方面存在著重大缺陷。這樣的城鎮(zhèn)民宿不僅擾亂了市場秩序，更容易成為犯罪行為的高發(fā)區(qū)，不利于行業(yè)發(fā)展。

3 城鎮(zhèn)民宿發(fā)展模式問題

城鎮(zhèn)民宿作為近年來蓬勃發(fā)展的一種新興業(yè)態(tài)，其發(fā)展模式一定與傳統(tǒng)行業(yè)有所不同。根據(jù)調(diào)研，調(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿發(fā)展模式的最大特色是依托于互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺。互聯(lián)網(wǎng)的特質(zhì)使城鎮(zhèn)民宿經(jīng)營覆蓋面廣，發(fā)展日新月異。但高速的發(fā)展和廣闊的經(jīng)營范圍很容易使得有關(guān)立法不能跟上城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的變化。僅僅由政府相關(guān)部門進行監(jiān)管顯然不能收到最佳效果，行業(yè)自律也應(yīng)成為民宿監(jiān)管中也十分重要的一部分。有關(guān)部門如何針對性地針對城鎮(zhèn)民宿的特點制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃與監(jiān)管制度，如何在監(jiān)管與行業(yè)自治中找到平衡，是城鎮(zhèn)民宿發(fā)展亟待解決的重要問題。

（二）消費者問卷調(diào)查數(shù)據(jù)及分析

消費者作為城鎮(zhèn)民宿行業(yè)重要的主體之一，其對城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的看法可以從另外一個角度反映城鎮(zhèn)民宿的行業(yè)現(xiàn)狀以及存在的問題。

1 城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)

通過對消費者進行有關(guān)城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)問題方面的調(diào)研，調(diào)研小組認為因為城鎮(zhèn)民宿行業(yè)在某些方面與其他行業(yè)有相似之處，使得大眾對城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)的認識存在分歧。這樣的調(diào)研結(jié)果側(cè)面證明了城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)目前處于模糊的狀態(tài)，大眾對城鎮(zhèn)民宿行業(yè)尚未形成統(tǒng)一認知，印證了調(diào)研小組之前的調(diào)研結(jié)果。

2 城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻

城鎮(zhèn)民宿的準(zhǔn)入門檻問題決定了城鎮(zhèn)民宿是否能向消費者提供滿意的住宿環(huán)境這一消費者選擇城鎮(zhèn)民宿考慮的首要問題。通過對消費者的調(diào)研，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)在對城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻過低的問題在對消費者的調(diào)研中得到了具體的體現(xiàn)。表格中消費者入住時出現(xiàn)的問題有力地印證了之前對城鎮(zhèn)民宿從業(yè)者調(diào)研時得出的當(dāng)前城鎮(zhèn)民宿準(zhǔn)入門檻過低，行業(yè)內(nèi)魚龍混雜、缺乏監(jiān)管的結(jié)論。

3 城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展模式

由于消費者并不是城鎮(zhèn)民宿行業(yè)中的監(jiān)管主體與運營主體，問卷中對消費者有關(guān)于城鎮(zhèn)民宿發(fā)展模式的問題設(shè)置主要旨在探究城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展特色。

在問卷調(diào)查中，85.74%的消費者通過第三方平臺預(yù)定民宿，57.58%的消費者在入住民宿時不與從業(yè)者線下見面，印證了互聯(lián)網(wǎng)在城鎮(zhèn)民宿發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

對消費者的問卷調(diào)查得出，城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)、準(zhǔn)入門檻、發(fā)展模式這三個核心問題的調(diào)研結(jié)果基本印證了調(diào)研小組對民宿從業(yè)者進行問卷調(diào)研的調(diào)研結(jié)果。

四 城鎮(zhèn)民宿發(fā)展路徑

如上文所提，調(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿目前最核心的問題是法律性質(zhì)不明晰。沒有對城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)清晰的界定就不能提出相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻、制定適合其發(fā)展的發(fā)展模式。所以對城鎮(zhèn)民宿提出的發(fā)展建議應(yīng)該以對城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)做出清晰界定為前提。

根據(jù)調(diào)研，調(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿具有顯著的經(jīng)營性質(zhì)，屬于經(jīng)營場所。其規(guī)模普遍較小，多為個人經(jīng)營，民宿所經(jīng)營的房屋多為閑置的住宅房。在我國學(xué)界對閑置物使用權(quán)交易的行為一般歸類為共享經(jīng)濟：胡承華認為共享經(jīng)濟是“個人之間通過平臺企業(yè)實現(xiàn)閑置資源使用權(quán)交易的經(jīng)濟模式”；徐穎將“泛分享經(jīng)濟”分為“以閑置資源為分享對象的分享經(jīng)濟和以分享經(jīng)濟為名，市值為專業(yè)資源分享的非閑置資源分享”。所以調(diào)研小組根據(jù)上述原因認為城鎮(zhèn)民宿是共享經(jīng)濟在住房方面的一種表現(xiàn)。對于城鎮(zhèn)民宿應(yīng)該定義為在城鎮(zhèn)內(nèi)利用自有或租賃住宅，通過第三方平臺為需求者提供住宿業(yè)務(wù)的小型經(jīng)營場所。

在明晰了城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)后，調(diào)研小組將依據(jù)城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)，根據(jù)調(diào)研結(jié)果并借鑒大陸法域外的國家和地區(qū)的治理經(jīng)驗對城鎮(zhèn)民宿行業(yè)以及不同類別的城鎮(zhèn)民宿提出了發(fā)展建議。

（一）健全民宿行業(yè)法律體系

根據(jù)調(diào)研，城鎮(zhèn)民宿法律性質(zhì)模糊的其中一個原因是相關(guān)規(guī)范法律位階過低。調(diào)研組認為應(yīng)擴大《電子商務(wù)法》的調(diào)整范圍。將城鎮(zhèn)民宿納入其調(diào)整的對象中，可以使《電子商務(wù)法》成為規(guī)制城鎮(zhèn)民宿的重要法律依據(jù)，從法律上明晰城鎮(zhèn)民宿的法律性質(zhì)。地方政府規(guī)章與地方規(guī)范性文件也可以與《電子商務(wù)法》形成下位法與上位法的關(guān)系，使有關(guān)于城鎮(zhèn)民宿的規(guī)范形成較為完整的法律體系。

（二）健全城鎮(zhèn)民宿行業(yè)準(zhǔn)入的剛性約束并采用星級制管理

我國目前對民宿行業(yè)實施的國家標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性規(guī)范，不具有強制力。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)民宿相關(guān)規(guī)范不能得到有效落實，民宿從業(yè)者自由空間過大，監(jiān)管部門對相關(guān)法規(guī)執(zhí)行力差等問題。調(diào)研小組認為應(yīng)該出臺規(guī)范城鎮(zhèn)民宿行業(yè)的強制性標(biāo)準(zhǔn)，在國家層面將國標(biāo)升格為強制性規(guī)范，提綱挈領(lǐng)地規(guī)定城鎮(zhèn)民宿經(jīng)營在規(guī)模，消防、衛(wèi)生、安保設(shè)施等方面的要求以及資質(zhì)審核、登記備案等責(zé)任。

（三）利用互聯(lián)網(wǎng)及自身特色進行差異化競爭

城鎮(zhèn)民宿依托互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生同時具有濃郁的當(dāng)?shù)厝宋奶厣Ｕ{(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿的發(fā)展應(yīng)該繼續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，繼續(xù)發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在城鎮(zhèn)民宿行業(yè)整合資源，擴大輻射范圍，加強宣傳的作用。

五 結(jié)語

通過調(diào)研，調(diào)研小組認為城鎮(zhèn)民宿確實存在準(zhǔn)入門檻管理混亂、發(fā)展模式不明晰的問題，城鎮(zhèn)民宿應(yīng)在完善法律體系的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)行業(yè)自治與政府監(jiān)管，在共享經(jīng)濟的背景下，乘著互聯(lián)網(wǎng)的東風(fēng)快速發(fā)展。