“以案定員”模型決策分析

李姍姍,趙 雨,魏 杰，劉新星,趙成貴

(云南財經大學 a.法學院； b.信息學院， 云南 昆明 650221)

一、 問題的提出與現狀分析

(一)問題的提出

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要推進法治專門隊伍建設，完善法律職業準入制度。推進法官員額制度對我國推行法官職業化建設具有重要作用，也是落實司法責任制的重要一環。2015年《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》提出完善司法責任制，要求進一步優化審判資源配置，明確審判組織權限，嚴格審判責任制，增強法官審理案件的親歷性，以審判責任制為中心，“讓審理者裁判、由裁判者負責”。推進法官員額制，優化法官隊伍，監督審判權的依法行使，正是落實審判責任制所必經之路。

所謂“法官員額制”是指法院、檢察院在編制內根據辦案數量、轄區人口、經濟發展水平等因素確定法院法官、檢察官的人員限額。法官員額比例一般按中央政法專項編制的39%計算。最高人民法院徐家新在采訪時曾提到，設定該比例的主要原因是，在法官員額制度建立之前，法官隊伍過于龐大且質量參差不齊，為了優化司法資源配置，推進法官隊伍專業化所以測算出該比例[1]。在各省的法官員額制改革實踐中，一般把該比例當作基準紅線，但是該測算方法容易造成入額法官數測算“一刀切”，過于機械。從改革過渡期來看，在法院案件數逐年遞增、“案多人少”的背景下，法官隊伍從原來占法院總人數的60%突然降至39%，這導致某些地區在額法官的工作量大幅增加。不僅如此，基層法院審執結案件占全國法院辦案量的較大比例，故而案多人少矛盾更為突出，39%的固定比例可能導致原本緊張的審判人員更加短缺。一方面，多年工作在司法一線但沒有入額的法官群體積極性受到打擊。另一方面，較少的員額法官人數比例設置為法官升遷設置較大障礙，降低了法官隊伍對年輕后備法律人才的吸引力。

法官最主要的職責是辦案，因此案件受理數量一定程度上決定了法官的工作量[2]。在確定法官員額時，必須充分考慮各個法院的案件受理數量，不能全部法院都按照一條標準確定法官員額，否則將將導致受理案件數量多的法院人員工作量過大，讓部分法官的工作量超負荷[3-5]。首先通過影響案件的各種因素來預測案件數量，再根據各個法院辦理各類案件所耗費的時間算出審理案件的平均時間，然后測算法官平均有效工作時間，最后構建法官員額測算模型[6-7]。通過法官員額測算模型，可以提高法官員額配置的有效性和準確性，能夠讓法官的工作量達到合適的理想狀態，提高辦案質量，有利于司法資源科學合理的配置和辦案效率的提高[7]。

(二)現狀分析

吉敏麗等[2]指出地方立法質量跟蹤評估所運用的方法是否正當、科學，直接關系到地方立法質量跟蹤評估結論的有效性、真實性和公正性，應該設置全方位的地方立法質量跟蹤評估方法體系，使其密切配合地方立法質量跟蹤評估各項工作的開展。目前，我國在建立科學合理的地方立法質量跟蹤評估方法上尚處于起步階段。各省市在選用評估方法上仍存在著主觀上的隨意性與盲目性，這樣做的弊端要么是由于評估主體部門保護主義作祟，影響到了地方立法質量跟蹤評估的科學合理性；要么是由于評估方法本身的缺陷導致無法全面客觀地評估，以至于不能及時掌握所評估的法規、規章的實施效果，使得地方立法質量跟蹤評估工作流于形式。故探索構建完善的地方立法質量跟蹤評估方法至關重要，同時也是地方立法質量跟蹤評估工作的題中應有之義。

在人工智能時代，如何看待司法實踐的未來走向？楊易川[8]等提出人工智能權利產生的前提是人工智能要參與人類生活，與人類形成穩定的社會關系。本文認為，無論是人工智能自身的發展，還是人類自身對社會穩定性的建構，目前尚不具有將人工智能定義為“法律主體”的條件。不管人工智能如何發展，人類與人工智能的關系，只能是主體與工具的關系。不可避免的是，人工智能一定會在未來影響司法執行，雖然不會代替法官執行辦理案件，但是對指定的案件系統是能夠進行智能化分配的。王純指出，員額制改革極大地解放了司法生產力，成效最突出的方面表現為辦案效率的提升[4]。

員額制改革以來，貴州省一直走在全國的隊伍前列[5]。從2015年《人民法院報》發表文章“貴州法院司法改革試點調查：實施員額制對自己開刀”[9]，到2017年發布的《貴州法治發展報告(2017)》專章闡述“貴州省法官員額配置研究——以‘以案定員’數學模型提出及應用研究”[5]，指出各地的不統一性顯示出各地在設置法官員額數量上缺乏科學指導，未考慮到司法規律性，而貴州經驗為我國法官員額制合理數量、科學比例、全面測算提供了實踐經驗[6]。通過貴州省的經驗，配置法官員額需要考慮以下因素：案件受理數量、司法管轄的地域范圍和地域特性、法院受理案件的類型法院、人口規模、外來人口比例、經濟發展水平，以及城鎮化水平等。《貴州法治發展報告(2017)》在談到法官員額配置的思路時提到“以案定員”的模式，即根據司法規律的變化來確定法官員額的配置。其具體思路是綜合考慮上述因素，以一年內法院案件數量乘以辦理每個案件所花費的平均時間，再除以法官一年的平均有效辦理案件的時間，從而得出該法院的法官員額數量，在此基礎上根據案件類型和復雜程度的不同以及辦理此類案件所需花費的時間將員額法官分配至各個團隊。該模式在實踐操作上仍有一定難度，由于目前法院受理案件數量呈大幅上升的趨勢，法院未來一年的案件數量不能夠被統計模型準確預測，法官辦理每個案件所用的平均時間和一年內的有效工作時間同樣無法用數據準確預測，統計模型存在著一定的不確定性。同時，在實踐中法官員額配置受外部環境影響，目前“以案定員”的研究成果僅限于對各類影響因素進行簡單羅列描述，并未通過數據充分論證各因素具體內容及其影響力大小。以貴州法院系統為例，貴州法院法官員額的確定是建立在對法官審判案件準確統計的基礎上的，法院根據案件數量和影響案件數量的不同因素，如法院轄區面積大小、轄區人口數量、經濟發展水平等測算模型；根據各法院辦理不同類型案件所花費的時間建立案件辦理平均耗時模型；統計法院每位法官每年的有效工作時間，根據有效工作時間來確定法官人均工作負荷模型；最后根據綜合以上3個統計模型結果，構建出測算法官員額數量的綜合數學模型。通過這種對不同因素分類統計的方法能夠打破地區差異，有效解決不同地區經濟發展水平、法官業務能力不同，但辦理同類案件所需時間相同的問題。另外，《貴州法治發展報告(2017)》提出“以案定員”的數學統計模型，考慮了實踐中外部環境因素的影響，將轄區經濟發展水平、常住人口數量、文化程度、外來人口數量等因素轉化為具體可量化的數據，并使用統計學中的因子分解求解模型，同時利用統計軟件(SPSS)對上述因素進行相關性分析，找出各具體指標間的內在聯系，利用線性回歸方法計算因子系數。通過上述統計學方法計算出司改法院未來一年的案件數量。為使測算數據更加準確，測算時基于大數據樣本，將所有司改法院法官三年工作時間的數據全部納入測算內容，使得測算數據更接近法官辦案時的真實狀況。

綜上，在確定法官員額時，必須充分考慮法院的案件受理數量，例如在發達地區，案件受理數量大，法官工作量大，而在中小城市，案件受理數量較少。如果采用一刀切方式，將不同地區案件受理數量規定為同一量或同一比例，必將導致法官忙閑不均的現象發生[2]；考慮交通因素，同樣的案件在交通不便的地區調查取證更加困難，耗時更長；考慮人口素質，法官素質和當事人法律素質各不相同，辦理案件花費的時間和精力也不同；考慮當地的人口規模，包括常住人口和流動人口，以便更合理地確定法官的數量；考慮經濟狀況，隨著經濟增長，與之相關的經濟糾紛就會增多[10]，在確定法官員額的過程中，應使法官員額和經濟發展水平相適應。

二、法官配置方法

(一)配置方法

“以案定員”就是法官員額由案件、法官、法院三個對象的基本屬性決定法官員額配置，從而可以根據案件數量的變化科學增加或減少法官數量。通過精準的數據分析，避免法官員額配置的主觀性和隨意性。

(二)模型構建

案件數量可用下列模型預測：

其中：x1表示轄區人口數量；x2表示轄區生產總值(GDP)；x3表示轄區面積(平方公里)；f表示轄區常住人口數量、生產總值、轄區面積等與案件數量相關的綜合因子；n表示該地區預測的案件數量(件)。

法官辦理案件平均時間模型：

其中:t表示法官辦理案件的平均時間(小時)；y1表示刑事案件的數量；y2表示民事案件的數量；y3表示行政案件的數量。

法官工作時間T由下列式子計算：

其中：ti表示一個法院每個法官的平均有效工作時間。

法官員額測算綜合模型：

r表示法官的員額預測數量，其余參數的解釋如前面模型所述。

(三)模型解釋

1.案件數量預測

將法院所在地區的經濟發展水平、人口、轄區面積等因素綜合考慮(如表1所示)，并將這些因素轉化為可量化的數字，再利用SPSS軟件可以對這些因素進行相關性分析，找出指標之間的內在關聯，再用數學方程計算出因子系數，最后測算出法院的案件受理數量(如圖1所示)。

圖1 案件數量預測流程

2.法官辦理案件的平均時間

法官辦理案件的平均時間主要考慮法官在辦案時的工作流程和辦理的案件類型，從閱卷、開庭、調查、合議、文書制作等環節對案件信息進行統計分析，根據不同的案件類型，如刑事案件、民事案件、行政案件等，測算各個環節需要的時間，用它們的乘積除以各種類型案件的樣本數量，再除以樣本總數，計算出法官辦理案件所花費的平均時間(如圖2所示)。

圖2 法官辦案平均時間測算流程

3.法官平均有效工作時間

法官平均有效工作時間，用每年理論工作天數365天減去法定節假日11天，減去雙休日104天(以一年52周計算)，減去法官正常休年假的時間15天，再減去進修培訓時間(以40天為樣本計算)，測算出法官一年的工作天數。法官每天的工作時間在不同時期也不相同，冬令時是上午8∶00至12∶00，下午15∶00至18∶00，夏令時是上午8∶00至12∶00，下午14∶30至17∶30，那么法官每天的有效工作時間是7小時。最后將所求得的天數乘以每天的工作時長求出法官的平均有效工作時間。法官工作時間測算流程如圖3所示。

圖3 法官工作時間測算流程

三、通過模型計算法官員額

(一)法官辦理案件平均時間

法官辦理案件的平均時間的測算要根據辦案流程來測算。即辦理案件時間等于閱卷時間、庭審時間、調查時間、合議時間和文書制作時間之和。

1.刑事案件

刑事案件的平均每件閱卷時間為2小時；庭審耗時0.64小時；案件合議耗時0.96小時；案件調查時間為3小時；文書制作時間為3小時。法官完成一件刑事案件所需要的時間為2+0.64+0.96+3+3=9.6小時。

2.民事案件

民事案件的平均閱卷時間為1小時，庭審時間為每件0.92小時，調查案件時間按城鄉占比測算，[(鄉村案件調查書/案件調查總數×鄉村調查單位時間)+(縣城案件調查書/案件調查總數×縣城調查單位時間)+(城區案件調查書/案件調查總數×城區調查單位時間)]×(民事案件調查數量/案件調查總數)，求出民事案件調查時間為每件0.8小時，合議時間為每件0.03小時，判決文書制作時間為1.3小時，因此審理一件民事案件所需時間為1+0.92+0.8+0.03+1.3=3.92小時。

3.行政案件

行政案件閱卷時間為每件1.7小時，庭審時間為每件1.7小時，調查時間為每件1.5小時，合議時間為每件0.55小時，文書制作時間為每件3.7小時，法官完成一件行政案件所需時間為1.7+1.7+1.5+0.55+3.7=9.15小時。

4.法官辦理案件平均時間

(二)案件數量預測

通過分析軟件SPSS找出影響案件數量的因素之間的關聯，確定數據之間的影響程度。所分析的影響因素主要有人口數量、生產總值、轄區面積等(表1)，通過SPSS進行相關性分析，確定它們與案件數量之間的關系，結果如表2所示。

表1 影響因素

表2 相關性

案件總量與常住人口數量、地區生產總值和轄區面積之間的相關系數在0.01的級別上相關性顯著。

再通過SPSS對影響案件的常住人口數量、地區生產總值和案件總數這3個因子進行主成分分析，得出表3的結果。

按近3年的經濟情況模型計算出法官員額為125.349名，按近4年的經濟情況模型計算出法官員額為122.086名，可以考慮在122～125這個區間內配備法官員額。通過以上方法可以計算出各個法院法官員額數量。模型中標準化和未標準化系數的影響及其顯著性如表4所示。

表4 系數

所以

四、結論

本文認為，法官員額制改革不應當采用39%的固定比例，員額數應當根據案件數量，采用“以案定員”的方式。“以案定員”對人民法院堅持以員測編、動態調整法官員額比例，完善法官員額配置機制，深化人民法院編制統一管理改革，充分釋放出員額改革提升司法質效的效能具有重大意義。“以案定員”的核心要求即客觀量化的預測案件數，設置員額比例。要科學測算案件數與員額數，需要充分考慮到地區經濟發展水平、人口數、轄區面積等社會因素對案件數的影響。基于此，本文把影響案件數的主要因素：地區常住人口、生產總值、轄區面積作為變量，建立了“案件數量預測模型”；區分法官辦理刑事、民事、行政這三類案件的平均時間和有效時間，建立了法官平均時間模型、法官平均有效工作時間模型；最終，結合3個模型推導建立了“法官員額測算綜合模型”。歸結而言，該模型的計算邏輯即首先計算法官的辦理案件平均時間，在通過分析影響案件數量的因素之間的關聯程度對案件數量進行預測，最后根據所預測的案件數量對法官員額進行估計。“法官員額測算綜合模型”充分考慮到了司法資源的供需矛盾，體現了司法運行規律。

總之，較之固定比例設置法官員額，模型測算把社會對司法資源需求與法院能夠提供的司法供給予以量化，可操作性和實用性較強，有助于提高法官員額配置的有效性和準確性，也有利于司法資源更科學合理的配置與辦案效率的提高。從長遠看，靈活而符合實際需要的員額比例，能促進各地法院形成良好的工作業績評價體系，能讓法官的工作量達到合適的理想狀態，為法官精進業務提供更寬松的空間。

近年以來，很多地區也注意到了“以案定員”的重要性和科學性，但如何“以案定員”，如何建立模型科學測算員額比例，如何在省級層面統籌調配，如何建立更完善的員額增補機制，仍處于探索階段。但不管怎樣，首先確立“以案定員”的原則，再建立健全“以案定員”機制，是更好地落實員額制改革，深化司法改革最重要的一步。