衛生安全韌性：應對重大突發公共衛生事件的韌性城市戰略*

姜兵仁，粟蕓，胡佑安

1.湖南瀟湘大數據研究院；2.湖南工商大學

一、引言

城市自發展以來，不同階段面臨著不同的突發自然災害、公共衛生事件的威脅。在人類歷史發展進程中，傳染病的爆發給城市韌性能力建設帶來了考驗。

隨著人類經濟活動的不斷發展和全球人員的流動，使得新冠肺炎疫情不斷蔓延，這給全世界人民造成了巨大的生命和財產損失。根據世界銀行公布的統計數據，截止到2022年2月，新冠肺炎疫情導致全球教育系統基本陷入停滯，超過16億學生和教師受到學校停課的影響，全球整體經濟損失有可能高達17萬億美元。同時，約翰斯·霍普金斯大學的統計顯示，全球新冠確診人數已經破4億，造成了數百萬人死亡。

現代城市圈人員密集程度高，經濟活動和人員流動頻繁，特別是大城市往往容易成為疫情的重災區。在我國一些大城市，武漢、南京和西安等地相繼出現聚集性病例，城市的衛生治理能力面臨巨大考驗。這些城市在國家的統一領導下迅速采取應對措施，專家組和醫療隊迅速支援，實施區域封控，進行全員核酸檢測，開展物資調度和人員救治，有效遏制了病毒的進一步傳播，這使得我國在城市應急管理、物資統籌調配和衛生安全治理方面積累了豐富的經驗，表現出了強大的現代化治理能力。同時，新冠肺炎疫情期間城市治理也暴露出許多不足之處，存在醫療設施體系不健全、疫情防控體系不完善和醫療信息系統不發達等問題。對于未來城市的衛生安全管理體系建設，我們需要進一步反思。

二、突發公共衛生事件與衛生安全韌性

突發公共衛生事件是指突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。自21世紀以來，全球范圍內爆發了SARS、甲型H1N1和新冠病毒等重大突發公共衛生事件，這幾次傳染病疫情影響范圍廣、破壞性大，采用常規管理體系無法有效地應對處置。針對未來可能出現的重大突發公共衛生事件，引入了韌性的概念，重構城市衛生安全治理體系。

韌性（Resilience）這個詞最早源于工程概念，后逐漸應用于生態學中，被認為是“自然系統應對生態系統變化時的持久性”[1]。為進一步提升對城市韌性水平的認知，國內外學者從不同角度進行研究。洛克菲勒基金會用績效指標來描述韌性城市框架[2]。杰哈論述了城市韌性的組成部分，即基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性[3]。李亞和翟國方從經濟韌性、社會韌性、環境韌性、社區韌性、基礎設施韌性及組織韌性6個方面構建我國城市災害韌性評價指標體系，并對全國288個地級市的災害韌性進行了評估[4]。孫陽等為解決城市發展中出現的經濟危機、環境破壞、自然災害等不確定性問題[5]，對長三角地區16個地級城市的韌性程度及其空間狀態作出評價，并確定測度標準值。

近年來受新冠肺炎疫情影響，我國一些專家學者開展了衛生安全韌性相關研究，為衛生安全治理提供了新的視野。容志提出了衛生安全韌性的理念和理論，從城市治理結構、規劃資源配置、衛生應急管理等多個方面推陳創新，為城市衛生安全治理提供了分析框架和實踐路徑[6]。張宇峰等構建城市公共衛生安全韌性智能化水平模型，將樣本城市分為韌性城市、發展型城市、脆弱型城市和欠發展型城市4類[7]，對城市公共衛生智能化水平進行評估。周一丹等構建了冗余性視角下醫院應對重大突發公共衛生事件的韌性建設框架[8]，提出具備韌性的醫院有能力承受沖擊從而維持自身穩定運行。

盡管研究角度不同，但韌性城市研究顯然已經成為當今城市發展的一個重大課題。為進一步提升我國城市公共衛生現代化治理水平，需將“韌性”理念運用到城市減災科學研究中，進行全周期的管理，強調城市對風險的事前預防、事中適應、事后學習能力，具體如圖1所示。韌性城市理論為城市衛生安全發展指明了新的方向和路徑，為系統性防范化解重大風險、高水平推進城市現代化治理提供了有效參考和借鑒。

圖1 衛生安全韌性全周期管理流程

三、重大突發公共衛生事件下城市治理難題

過去30年來，全世界范疇內新的傳染病呈現顯著增長的趨勢，常常在全世界造成嚴重的公共衛生問題。新發傳染病具有可變異性、高傳染性、早期高病死率的特點。病毒可通過飛沫傳播和密切接觸傳播，在傳播過程中可能發生變異，研發出的藥物對變異毒株的藥物療效可能減弱甚至無效。同時，由于早期發現及診斷較為困難，缺乏針對性的治療手段，疫苗研發周期長，只能采用常規藥物治療，造成病死率比較高。因而，在應對重大突發公共衛生事件中，城市衛生安全治理需解決如下三個難題：

第一，快速精準感知。依據近兩年國內部分地區新冠肺炎疫情暴發的情況來看，在精準感知上有所不足，當某地區發現疫情時，病毒已經傳播了一段時間。從本質上講，這是一個精準感知的問題，即準確感知致病因子、病例、受感染的人員等并形成信息，為后續響應行動提供基礎。缺乏深厚、前沿的病毒學基礎研究和快速、靈敏、準確、簡便的現場檢測技術，無法進行快速診斷并及時采取防控措施。同時，新發疫情的識別、確認、預警以及感染人群的檢測和識別等又是典型的管理性行為和社會性行動，需要依靠多層面、多尺度和多元化的組織和人員的協同配合才能有效完成。從臨床醫生的病例報告到疾病控制中心的預警，需要相關專業人員的協同研判和集體決策。因此，城市管理需要加強信息化建設，避免疫情信息傳遞中的延誤和失真，不斷提升感知能力。感知能力越強，管控精度越高，響應速度越快，社會成本就越少，人民的生命健康損失就越小，可以說衛生安全韌性越強。

第二，最低功能維持。疫情防控期間，為減少人員流動和聚集，政府需要執行一系列管控措施，其中包括嚴禁聚眾、交通管制、娛樂場所停業和社區封閉等措施。政府必須能夠在短時間內按下“暫停鍵”，讓局部甚至整個城市系統“靜止”下來，然而，很多城市管理者是缺乏這種能力的。同時，這一政策的實施還會帶來接連不斷的社會問題，包括生活物資供給不足、生產活動銳減、失業人群劇增、車房貸款斷供和醫療資源失衡等，導致經濟下行和金融風險，給人民群眾的正常生活造成巨大困擾。如何在“城市靜止”狀態下維持城市居民最基本的生活運轉，保障城市居民基礎的生活和醫療服務，正是衛生安全韌性城市建設中城市管理者需要解決的重要問題。

疫情常態均衡。當前的新冠肺炎疫情傳播范圍廣，難以完全根除。因此，城市管理者需要做好疫情常態化的準備工作，在疫情來臨時，最大程度地減少城市生活損失，維持其正常運轉。在突發重大衛生公共事件發生時，政府能快速啟動應急管理體系，迅速進入疫情狀態以抵御外來沖擊。同時，應保證應急衛生醫療用品儲備量，并且要有足夠的應急資源調度能力。在新冠肺炎疫情發生時，資源的生產和供給能力能滿足應急需求，可以有效應對重大突發疫情的沖擊，以免因為醫療衛生用品和應急物資的短缺而造成人民生命健康損失。然而，考慮到成本運營問題，不可能按照最大需求儲備和維持醫療衛生設施和資源，這就需要制定完備的調度和儲備策略，給城市的資源生產、儲備供應和應急調配提出了挑戰。

四、應對重大突發公共衛生事件的韌性城市戰略措施

2020年至今的近兩年時間里，中國抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得了重大成果，但另一方面也暴露出城市治理中存在的短板和不足，包括應對重大衛生風險的應急管理體系尚未建立健全，衛生資源配置不均衡；新發傳染病的監測、識別能力需要進一步提高；國家應急管理體系與基層社區治理之間銜接不緊密、機制不順暢；數字化轉型的基礎不牢固，針對公共衛生風險治理的場景開發有限等。面對疫情防控中出現的問題，本文提出了以下應對策略：

第一，健全以人為本的城市衛生治理體系。要始終堅持以人為本的理念，始終為人民服務。城市的發展和治理離不開廣大人民群眾，在執行疫情政策時，要一切以人民為中心，切勿“一刀切”。要堅持人民至上的理念，堅持黨的全面領導，在衛生安全治理的各方面和全過程中要時刻了解群眾的現實需求，尤其要關注應急情況下弱勢群體的生活狀況，給予相應的政策幫助，開放綠色通道，防止意外事件的發生，讓人民群眾享有基本的生活保障和醫療服務。要始終把人民健康放在首位，堅持預防為主、標本兼治，健全黨的領導，完善跨部門合作機制，提升社會群眾的愛國衛生群防群治意識，形成廣泛參與的社會氛圍。

第二，構建韌性城市智慧化衛生安全體系。以城市“智慧大腦”作為城市指揮中心，融合韌性理念，運用大數據、云計算、人工智能等新技術，全面感知城市的衛生韌性狀態，通過對海量動態的數據進行有效分析，并集成為對城市治理有價值的信息，挖掘隱藏在其背后的規律，對多元異構信息實時進行客觀分析并獲取正確的反饋，重構政府與社會各主體之間的連接方式。對新生衛生安全風險實現高效預警，及時預判并促進資源共享和跨部門、跨區域協調聯動，自動調配社會公共資源，強化城市風險防控體系，實時修正城市運行中的缺陷，并進行統籌安排，進而對城市的應災行動提供強有力的實施方案，使城市在突發衛生事件中保持韌性。

第三，健全全周期衛生安全管理體系。在衛生事件發生前，要強化群眾的感知能力，在社區和學校積極開展衛生安全講座，提升人民群眾衛生防范意識，預防病毒的感染和傳播，盡可能做好防范。在事件發生時，構建傳染病“監測—上報—流調—檢測—隔離—救治—監測”的精準感知與敏捷響應的閉環管理機制，強化風險源頭治理，提高精準感知能力，防止病毒進一步擴散。要全面總結各地的疫情防控經驗，形成標準化、規范化、敏捷性的響應流程和操作指南，包括密切接觸者無遺漏隔離觀察，核心區域無死角核酸檢測，關聯社區無條件封閉管理等。在疫情結束后，要總結衛生安全管理中的不足和短板，堵住疫情防控漏洞，完善應急響應、物資調配、信息發布和病人救治的各個環節，強化衛生安全韌性。

第四，完善基于社區的衛生管理與服務體系。社區是構成城市生產和生活的基本單元，社區衛生韌性是提升城市韌性衛生安全水平的重要部分。在新冠疫情期間，社區治理發揮了重要作用，社區自我管理減輕了政府的壓力。要積極發揮黨員先鋒模范作用，推動城市治理的重心和配套資源向街道社區下沉，探索建立基層政府面向社區的治理資源統籌機制。

要引導居民參與志愿服務，開展相應的服務培訓，充分調動社區公眾的積極性，關照有基礎疾病和生活困難的家庭，完成基層信息登記、體溫檢測、居家隔離和生活物資配送等工作，形成社區互助聯合體。

五、結語

如今，城市規模越來越大，人口密集程度越來越高，面對傳染病的威脅比以往任何時候都顯得更加脆弱。因而，在危害難以預測的情況下，降低脆弱性、提升韌性是降低風險的唯一途徑。新型冠狀病毒疫情正考驗著我國城市乃至全球，如何提高城市面對重大突發公共衛生事件等不確定性風險的快速響應能力、自適應能力與自恢復能力，是疫情常態下城市管理者必須關注的重要問題。新冠疫情會慢慢消失，但傳染病的威脅不會消失，人類無法預測下一次會出現何種病毒。我國需要在總結多次疫情的經驗上進一步提升城市應對重大突發公共衛生事件的能力，做好城市未來規劃布局，用中國智慧打造中國方案，有效應對一切衛生安全問題，保障人民的生命和財產安全。