關于土地經營權流轉下農村養老保障新模式的研究*

南京審計大學 陳宗群，陶鴻婷，劉正歡，陸寶如，成海薇

一、研究背景

目前我國農村老齡化問題正日漸顯著，傳統的農村經濟模式中土地的養老保障作用逐漸不再適用。在經濟高速發展的今天，農村土地的經營方式早已多元化，包括家庭農場、農村企業等集體性的農業經營及生產活動。電商平臺紅火以后，也出現不少電商與農業結合的市場，電子售賣農產品等。2014年，中央政府首次提出將農村土地所有權、承包權和經營權分離，積極鼓勵農村土地承包經營權進行流轉，以實現土地適度規模經營的目標。新政策的頒布對于農村老人的養老保障模式是否有實質性的改變有待進一步調查[1]。

土地經營權流轉與農村養老保障制度有著緊密的聯系，在傳統的農村經濟中，養老主要依靠農村土地的社會保障功能，這是由于農村沒有建立起一個現代化的養老保障體系，而土地流轉制度的發展創新了農村養老的新方式，為農民的養老問題提供了新的對策。

目前我國人口老齡化問題嚴重，農村老齡人口基數大，養老問題正成為社會治理難題，這也使得本次農村養老保障模式的研究更加具有現實意義。

二、研究目的

本次研究希望能通過數據的收集來分析農村土地經營權流轉政策在農村地區的實施情況，以及在該政策下農村養老保障模式是否發生了改變。土地經營權流轉已經實行了一段時間，目前的養老保障模式應屬較為穩定，本組成員希望能在此模式下發現一些不足之處，為我國日后農村養老保障模式的調整提供可靠數據以及解決難題的思路。

同時，針對目前老齡化嚴重的問題，希望能夠一定程度上提供解決農村養老保障問題的辦法。當前，我國農村老齡化人口承受著老齡化問題和城市化進程雙重影響，相當比重的農村年輕人選擇去往城市就業，進一步加深農村老齡化人口問題解決的重要性[2]。農村養老在我國的養老保障體系中占著重要的比重，能夠透徹了解目前農村地區的養老保障中存在的問題，才能更好地提供解決思路。我們希望本次研究有助于在人口老齡化背景下解決我國農村養老保障問題。

三、研究方法

（一）文獻分析法

我們團隊以土地經營權流轉和養老保障模式為中心，通過互聯網、數據庫等途徑對文獻資料大量查詢，其中包括學術論文、政府文件、新聞報道等，研究了當前的學術成果，探索中國農村土地流轉的現狀與政策大環境，了解江蘇省土地流轉政策及農村養老政策的重要事項，以及土地經營權流轉對農村養老保障產生的影響。并且在借鑒吸收已有的研究成果基礎上，尋找當前研究的不足之處，明確本項目的研究重點和方法，提出新的思路與創新，為團隊今后的研究奠定堅實的基礎。

（二）問卷調查法

本項目主要針對江蘇的農村情況設計調查問卷，共設置19個問題，其中第1-5題是對于被調查者基本信息的采集，第6-12題是對被調查者關于土地流轉方面信息的調查，第13-19題是關于被調查對象對土地流轉帶來的養老問題的情況調查。由于疫情原因，無法進行實地探訪調查，所以我們采取線上問卷調查模式，通過在微信、QQ等通信軟件進行發放，收集大眾對土地流轉帶來的養老問題的看法及建議，得到一手調研數據，為后續的研究提供數據支持。

（三）統計分析法

本項目根據大量的調查問卷數據，并且結合中國農業年鑒、中國農村統計年鑒等相關數據，運用SPSS、EViews等分析軟件，進行深度挖掘和分析，并且制作成統計圖表，代替人工閱讀和分析的煩瑣工作，為研究提供理論支撐。綜合考慮土地流轉對農村養老保障新模式的影響。

（四）歸納分析法

我們通過對已有的研究成果及學術文獻進行分析與整理，歸納土地經營權流轉及養老保障的現狀，結合實際，探究土地經營權流轉下農村養老保障新模式及實際調查下土地經營權流轉對農村養老保障產生的影響。并且在對江蘇省土地經營權流轉下農村老人養老問題研究的基礎上，探索問題存在的原因，并提出相應的建議。

四、研究成果

以往對此課題的研究大多是從土地流轉或養老保障的一方面為主要切入點，本次研究將土地流轉和農村養老保障新模式兩方面結合起來，在已有研究成果及學術文獻背景下，采用線上調研的方式，通過多維度、多層次、多角度的數據模型分析土地流轉背景下的養老保障新模式，初步得出以下結論。

（一）土地經營權流轉在一定程度上促進了農村養老保障新模式的形成和發展

1.土地經營權流轉為解決部分農民增收難題開辟新途徑，拓寬養老資金的來源

問卷數據顯示，超過半數參與土地流轉人群認為土地流轉能夠帶來收入的增加，分為以下兩種情況：一是絕大部分空閑土地較多的農戶參與土地流轉的方式是通過轉包或者出租土地，該種方式帶來的土地租金收入占家庭年收入的比重為30%左右，相較于自耕自給獲得的收入顯著提高；二是部分擁有閑置土地但數量不多的農戶，通過出租和轉包的方式參與土地流轉所帶來的收入占家庭年收入的比重為10%左右。并且有30%左右的人群認為可以依靠土地流轉帶來的收益養老，土地流轉給養老保障帶來了新的方式和機遇，已經成為農村老年人養老的一種保障。

總體上，土地流轉使家庭生活和養老的可支配收入增加[3-4]，開辟了農民增收新途徑，拓寬了養老資金的來源。

2.土地經營權流轉能夠縮小城鄉之間的收入差距

土地經營權流轉下，土地租入方通過對土地進行規模化經營獲得較高收益，且土地租出方獲得了相應的租金收入，從整體方面提高了農村的收入水平；租入土地進行規模化經營帶來的收益有利于提高農民參與土地流轉的積極性，加上政府給予的政策和資金支持，有利于鼓勵外出務工的青壯年勞動力回流，從而進一步提高農民收入，帶動農村經濟的發展，縮小城鄉之間的收入差距，進而有利于農村養老保障新模式的形成和發展。

3.土地經營權流轉轉變和提高農民的養老保險意識

問卷數據顯示，69.57%的人群認為土地經營權流轉能夠轉變和提高農民的養老保險意識。超過一半的人群認為主要由家庭養老或子女贍養及用個人儲蓄進行養老，實行土地經營權流轉后，有30.43%的人群認為可以依靠土地流轉帶來的收益養老，農民的養老意識有所轉變。推行土地經營權流轉使農村老年人獲得了租金收入，并使用這筆收入參加養老保險，既可以解決土地流轉后的農村養老問題，又能夠促進農村養老保障事業的發展，同時土地流轉的順利完成還有利于實現農業規模化經營。農村老人擁有了相對穩定的土地轉出收入，積累了隱形的養老保障資金。由此，農村養老保障也獲得了土地制度的配合支持，農民的養老保險意識不斷提高。

（二）土地經營權流轉下農村養老保障新模式存在的問題

1.部分農戶不愿進行土地流轉，從而導致養老收入占家庭收入的比重減少

經過對調研問卷的數據整理分析可知，在推動農村發展、增加農民收入的進程中，并不是一帆風順的，市場規則的不完整、信息不對稱等因素制約著土地流轉的推進速度，致使土地規模化經營進程受到了一定的影響[5]。由于土地制度的不完善，農民們對土地經營權流轉的形式不了解，擔心流轉出去的土地收不回來，加上租金低、沒有好的生產項目、土地流轉費用高、流轉程序煩瑣，農村醫療設施、養老保障制度不完善，土地仍成為農民基本養老保障的形式之一等原因，部分農戶不愿進行土地經營權流轉，特別是年邁的農民，即使無力經營土地，將土地空著，也不愿意進行土地流轉，這導致農民養老收入占家庭收入的比重減少，從而影響養老保障。

2.土地經營權流轉后能否縮小農民之間的收入差距仍存在爭議

土地經營權流轉下，對于農民來說，出租方的租金收入遠低于租入方的生產收益，一定程度上可能會導致農民之間的收入差距擴大，土地經營權流轉制度的不完善可能導致農村養老保障存在一定風險。問卷數據顯示，73.91%的被調查者認為土地流轉制度不健全導致農村的養老保障存在漏洞，超過半數的被調查者認為土地流轉程序不規范導致農民的合法權益受到侵害，即空巢老人或者被迫接受土地流轉的老年人養老保障受到威脅。土地經營權流轉交易方式的不正規如口頭約定、協議簽訂混亂，也可能使農戶面臨租金難以收回的問題，故土地經營權流轉后能否縮小農民之間的收入差距仍存在爭議。

3.進行土地經營權流轉從事非農業活動和不進行土地經營權流轉下從事農業活動的農戶兩者的家庭收入情況不確定

在土地經營權流轉方面，隨著城市化和科技化的不斷發展，加上政府給予的政策和資金支持及土地經營權流轉相關制度的不斷完善，部分農戶愿意將土地進行流轉，從而獲得租金收入。因為土地是農戶養老的基本保障，這一部分農戶將土地承包出去進入城市進行非農生產活動，將會面臨著失去土地保障的風險。因此，農戶面臨著兩種選擇，即將土地經營權流轉后轉而從事非農生產活動和不進行土地經營權流轉繼續從事農業生產活動[6]。這將出現以下兩種情況。一是如果農戶發現將土地經營權流轉而從事非農業生產活動得到的收入比不進行土地經營權流轉而從事農業生產活動地得到的收入高，那么大部分的農戶都會進行土地經營權流轉，以獲得高收入。二是如果土地經營權流轉后從事非農業生產活動獲得的收入比不進行土地經營權流轉而從事農業生產活動獲得的收入低，那么大部分農戶將選擇自己從事農業生產活動。至于現實情況是情況一還是情況二，目前還存在不確定性。

4.農業補貼發放不合理

經過查找相關文獻發現，農村土地經營權流轉后，絕大部分的農業補貼仍舊支付給把土地經營權流出去而從事非農業生產的農戶，而承包土地進行耕種的農戶卻得不到農業補貼。這一情況會造成了兩方面的不利影響，一方面使得國家發放農業補貼的真正目的不能達到，另一方面使直接從事農業生產的土地承包方收益更加微薄，在一定程度上影響了土地流轉的積極性[7]。

五、對策建議

根據上述研究成果可以得出，雖然目前土地流轉對農村的養老保障帶來了諸多積極影響，但大部分農戶對土地流轉政策缺乏了解，土地流轉制度不健全、流轉程序不規范等都是亟待解決的問題。本次研究將從土地流轉政策的完善、土地流轉政策的宣傳普及等方面對目前土地流轉帶來的農村養老保障新模式中存在的問題給出對策建議，提供一些新的思路。

政府應當完善土地流轉政策，加強對土地流轉的監督管理，健全土地流轉市場服務體系，為土地流轉下農村養老保障新模式提供穩固的政策支持

在目前的土地流轉政策下，土地經營權流轉交易方式的不正規如口頭約定、協議簽訂混亂，可能使農戶面臨租金難以收回的問題，土地流轉收益缺乏保障，農民的養老資金來源不穩定，出于風險規避心理，農戶可能不愿意將大部分土地用于土地流轉，也從減少土地租出畝數的角度減少土地流轉收益。政府應當完善土地流轉相關的法律法規，并且加強有關部門對土地流轉的監督管理，健全土地流轉市場服務體系，促使土地經營權流轉的正常運行，也為農民以土地流轉帶來的收益作為養老資金來源提供穩固保障。

政府應當指定土地流轉的鼓勵和支持政策，提高農民參與土地流轉的積極性，提高土地流轉收益占農民養老收入來源的比重。

根據線上調查問卷顯示，土地經營權流轉帶來的收益較低，絕大部分人群土地流轉的凈收益占家庭年收入的30%以下，政府可以通過適當給予補貼提高農民參與土地流轉的積極性，能在一定程度上提高農民的收益，增加農民的養老資金，提高土地流轉收益占農民養老收入來源的比重。

在對參與土地流轉人群的流轉期限進行調查時，得到土地流轉期限主要分布在十年以內，大部分人群土地流轉期限較短。政府應當完善土地流轉的相關政策，提高長期參與土地流轉的農戶的收益，提高其參與土地流轉的積極性，也能夠增強農民參與土地流轉的穩定性，穩定養老資金的來源。

相關部門應當加強土地流轉政策的宣傳和普及，讓更多農民了解并參與到土地流轉中。從問卷數據可以看出，超過74%的被調查者目前為止都沒有了解過土地流轉的相關政策，土地流轉政策的普及度較低，政府還需進一步加大土地流轉的宣傳普及力度，得到更多農戶的認可和參與。讓農民在充分了解土地流轉程序及收益方式的情況下，能夠更加放心地參與土地經營權的流轉，增加養老資金的來源。在提供土地流轉程序咨詢方面，可以有專業人員推薦入股，出租，簽訂正規合同，并且提高土地流轉費用，降低失地保險等方式來獲取較為穩定的養老來源保障。