甘孜州鄉鎮干部法治思維及能力調查報告

中共甘孜州委黨校 張建瓊

一、法治思維及能力的內涵

（一）法治思維

“法治思維”最早是在黨的文件中出現，但并不是憑空而出，而是黨由靜態的法制建設，向動態的治體系推進過程中，對法的理論成果文本化體現。法治思維內涵：以法治觀念、法治原則和法律規范為基礎，從合法性目的出發，運用法律規則方式思考的一種理性思維方式，強調遵守合法性的底線，將法律條文、法律常識及法治相關的規制及要求踐行到認識、處理問題上的一種邏輯化且以法為中心的思維方式。

（二）法治能力

法治能力內涵：屬于認知與決策能力的一種，權力者在法治理性思維模式指引下，運用法治方法決策、認識和科學處理相關問題、事務的能力。法治能力的理論核心在于正確的認識，實踐核心在于處理與決策，認識是處理與決策的前提，處理與決策是認識的實踐。

二、甘孜州鄉鎮干部法治思維及能力的調查分析

（一）基本情況概述

筆者通過問卷，甘孜州鄉鎮干部做了調查，調查問卷從年齡、學歷等方面，了解調查對象的基本情況。見表1。

據調研分析：第一、年齡占比以中青年為主，31到45歲年齡段人數，約是問卷總人數的五分之四，鄉鎮干部呈現年輕化現狀趨勢。第二、鄉鎮工作年限大多在8年以下，且鄉鎮工作的年限受文化水平的影響比較明顯，學歷越高鄉鎮工作年限越短。第三、鄉鎮干部學歷水平相對較低，專科占比最高，在調研數占比總人數52.42%，取得學歷形式為函授教育。

（二）鄉鎮干部對法治思維及能力的主觀認識

1.對于自身法治思維及能力的主觀認識

問卷設置兩個問題來考察鄉鎮干部對法治思維及能力的主觀認識。如圖1、圖2所示。

圖1 您認為法治思維及能力的本質是什么？

圖2 您認為自身的法治思維及能力如何？

據調研分析：第一、鄉鎮干部對于法治思維及能力的認識當中，權利制約和公平正義占比相近，分別為41%和38%。表明鄉鎮干部充分認識，作為社會治理的力量，維護公平的重要性。第二、鄉鎮干部對于自身法治思維及能力的認定，較差和一般占比相當，分別為43%和46%。雖鄉鎮干部對于自身法治思維及能力認為不高，但民眾層面得到了提升，調研中60%認為，所屬鄉鎮干部法治素養相較于5年前有所提升。

2.對于客觀環境中運用法治思維及能力現狀的主觀認識

調查設置四個問題來了解鄉鎮干部的法治思維及能力的環境現狀。見表2。

表2 客觀環境中運用法治思維及能力現狀的主觀認識

據調研分析：第一、總體客觀環境相對較好。對于同事或者領導具備法治思維及能力的認定，呈現肯定現狀；尤其是對于鄉鎮干部依法辦事的認知得到了肯定，在“您認為我國當前是否存在領導干部不依法辦事的現象”的5個選項中，C選項的占比達到了73.67%。但是比較有意思的是，在“您在行使職權的過程中，比較苦惱的問題包括哪些？”這個問題的5個選項中，A選項和B選項占比是36.33%和47.67%，合計達到該選項的84%。通過分析，鄉鎮干部應當將身份定義為“干部”在工作中，法治思維及能力呈現向好的趨勢，但將身份定義為“群眾”的時候，法治思維及能力呈現向下的趨勢；換言之，作為公職人員的時候“守法、用法”，但作為民眾就“不懂法”，所以鄉鎮干部法治思維及能力是需要提升的。第二、“熟人社會”依然是當前的社會現狀。在您身邊有“遇事不找法找熟人”問題5個選項當中，選擇“有”的選項分別占比分別是，31.50%、58.00%、8.58%，三項合計占比達到了總數的98.08%，而且就單獨的“經常聽說”就占了總數的一半以上。

（三）甘孜州鄉鎮干部法治思維及能力的客觀現狀調查分析

1.鄉鎮干部法律基本知識相對粗淺

問卷設置兩個問題來了解鄉鎮干部的法律知識。如圖3、圖4所示。

圖3 法律基礎知識測試題得分情況

圖4 您是否了解依法治國與法治政府建設的基本內容

據調研分析：第一、法律基礎知識相對欠缺且粗淺。試題難度屬于常識性的問題，如：假定是執法人員，因不當行政行為，引起行政復議及訴訟是否應訴等常識性問題，但60分以下的占總數的47%，可見，基本法律知識的了解淺薄。第二、對于國家的頂層設計關心不夠。在“您是否了解依法治國與法治政府建設的基本內容”問題當中，“只知道這些名詞，但對內容不了解”占比達到了61%，“很了解”占比是3%，這個現狀的出現是不應該的。

2.鄉鎮干部對法律至上原則認識不清

調查問卷，共設置了四個問題來考察調查對象。見表3。

表3 法律至上原則問卷調查分析統計表

據調研分析：第一、法律的信仰還沒有樹立。在關于“如果發現制定的政策與現行憲法、法律相抵觸，您會如何處理？” C選項占比最重達到65.17%，而最具有法治思維及能力的選項A占比只有4%。第二、改革就是突破法律條條框框的思想還存在。在關于“如何理解‘經濟要上，法律要讓’這句話”問題4個選項當中，選項C選擇占比只有8.25%，相對其他選項的占比是較為低的。

3.鄉鎮干部對權力制約理解不當

問卷共設置了兩個問題來考察調查對象對權力制約的認識。如圖5、圖6所示。

圖5 您對于權利是如何理解的？

圖6 公民權力和國家權力之間存在什么關系？

依據調研得出：第一、“法律明確授權的就是權力”的選項占比最高，達到了86%，看起來是對權力制約有成熟的認識。第二、“公民權力和國家權力之間存在什么關系”的選項占比最高的是，“公民權利來源于國家權力”達到了總數的52.6%，而“國家權力來源于公民”占比只有31.28%，可見還有部分干部對公權力的認識有誤差，沒有認識到國家機關的權力，必須受到法律的規制和約束，權力必須為民所用。

4.甘孜藏區鄉鎮干部法治培養機制不完善

鄉鎮干部處在一線，日常工作繁雜而冗長，很難有充足的精力和時間去學習，法律知識呈現出碎片化和表面化。根據調研了解造成的原因為：

第一，培訓的機會偏少。鄉鎮一級司法派出機構，派出參加法律知識培訓一年僅有1次左右，作為執法的主體專業培訓太少。第二、培訓的方式單一。會議自學、主題宣傳等，不具有系統性。

四、甘孜州鄉鎮干部法治思維及能力養成提升建議

（一）營造全民學法氛圍，以普法提升鄉鎮干部的法律知識

全面依法治國的實現有賴于鄉鎮干部正確的運用公權力，想要正確的運用公權力，法治思維及能力就是基層干部的必備要求，鄉鎮干部對于法律知識的儲備是非常重要，學法才能懂法，懂法才能用法。在調查問卷當中，針對“您認為領導干部不遵守法律的主要原因什么？”6個選項當中，“領導干部不懂法”占比達到了問卷數的百分之九十九，加之問卷調查當中試卷成績的不及格分數占比高的現狀，提升法律知識的儲備較為緊迫。普法教育學習，在營造學法氛圍和提升法律知識儲備有一定的正向作用，甘孜州建立的法治宣傳欄、法律服務聯系點，培養寺廟法律“明白人”，法治廣場，已經在一定程度上營造了良好的學法氛圍，甘孜州制定了《甘孜州國家工作人員學法用法實施意見》要求會前學法在一定程度上提升了鄉鎮干部的法律知識儲備。

（二）樹立憲法法律的權威，奉行法律至上，堅持權力為民

憲法是法律體系的核心，是國家的根本大法。在問卷調查統計當中，關于“在法治思維當中，您最關心哪種法治思維”的多項選擇中，“憲法思維”以100%的關切被調查者選擇，可見鄉鎮干部憲法的熟知度。樹立了憲法法律的權威，明白了憲法法律的“最大公約數”價值，才能奉行法律至上原則，干部一切舉措行為都能按照法律法規做事，實現學好和用好法律；堅持權力為民原則，權力自我約束理念樹立，才能在運用權力的過程中“不越界”。

（三）創新法治培訓的方式，破除“套餐式、模式化”

一是突出鄉鎮干部需求的導向，發揮新媒體新技術的運用。注重運用網絡媒體：微信、學習強國平臺等學習，并且打通上述學習平臺之間的壁壘，實現內容、形式創新。如：建立甘孜州數字化公眾號，并對進行分類分級管理，針對不同的人，推送相關的法律知識，以此來滿足干部對于法律知識的不同需求。二是整合資源，與科研院校、培訓機構建立全方位多層次的培訓模式。培訓前收集學員意見，從“套餐式”向“點餐式”轉變，這樣才能滿足學員學法需求度。三是以案釋法。制作《系列身邊重大案件警示錄》、建立干部庭審旁聽活動，使干部能夠“零距離”接受法治教育。

（四）健全考核制度，倒逼鄉鎮干部法治能力提升

一是提高招錄“法律門檻”。在新任鄉鎮干部的招錄中，增加對于法律基礎知識相關的內容，能夠促使考生學法，讓學法成為常態化的社會現象。二是立法層面推動鄉鎮干部學法的常態化。在《甘孜州國家工作人員學法用法實施意見》推動落實的基礎上，制定完善的配套制度，使鄉鎮干部學法工作常態化和制度化。三是強化鄉鎮干部晉升的法治思維及能力的考核。在任用和選拔干部的過程中，提出對于干部法治思維及能力的專門審查內容，讓干部是否具備法治思維及能力作為晉升的必要依據。在問卷調查當中，關于“您認為領導干部提升法治思維及能力有效的方式方法有哪些？”的多項選擇當中，選項C“在錄用領導干部的前期，把具備一定的法治思維作為晉升的必備條件”以100%的占比成為問題的最佳選項。在干部選拔任用階段，考察法治思維及能力，能夠讓干部職業生涯一開始，就嚴格要求自己。