高速公路工程施工招投標中的現狀分析及對策

袁 平 南京捷通建設工程咨詢有限公司工程師

高速公路建設工程在建設階段就能對各領域的創新發展提供有利條件，經我國政府部門的正確引導與大力支持，擴大高速公路建設及影響范疇成為推動現代化社會穩定發展的基礎與前提。同時，由于項目的“戰線”較長，參與單位眾多，其項目前期招投標工作階段還需貫徹落實各項規章制度，發揮較強的約束作用，保證實施成效與預期目標一致。

1 高速公路工程施工招投標的現狀分析

隨著我國高速公路建設行業的不斷發展，國家法律法規逐漸完善，高速公路招投標工作開展遵循規范化、嚴謹化原則，無論是招標前的各項準備工作，還是招投標流程及作業要求等，體現出公開、透明等特點[1]。由于行業市場競爭形勢較激烈，在招投標工作中實施階段也體現出不足之處，違規、違法現象依然存在。

1.1 招標文件條件設置不合理

根據《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標實施條例》，招標文件內容應滿足公開、公平、公正、誠實信用原則。結合當前部分招標文件內容分析，在編制階段就因缺乏規范性存在不合理情況。例如，某高速公路附屬工程的建安費1 000 萬元，對項目經理提出了較高要求，必須具備一級注冊建造師執業資格，而相關管理規定中投標人資質等級設置不合理、類似工程業績設置不科學、項目負責人設置不重視等，所設置的招標文件條件已經超過了項目自身的規模和特點，并具有明顯的傾向性，影響工程項目招投標工作的進度與成效，未給各方提供公平競爭平臺，在此方面浪費眾多資源。

1.2 評標過程不規范

根據交通運輸部相關文件規定，高速公路施工項目招標評標辦法是以雙信封技術評分最低標價法為主，依據招標文件實質性要求，由評標委員會對滿足招標文件實質性要求的投標文件第一信封（商務及技術文件）從業績、人員、施工組織設計、技術能力、信譽等方面進行綜合評分，按照綜合得分的高低推薦投標人進入第二信封（報價文件）的評審（一般不少于3 名）。此方法直觀、易操作，并能規避圍標、串標等現象發生。

在此基礎上，還能對工程造價積極控制，發揮較強作用。但在實操階段，因評標辦法在選擇時易忽視有利條件的合理應用，過于重視對評標結果的操控，導致部分招標人雖然選擇了技術評分最低標價法，但在商務技術文件評審辦法中，主觀分的分值設置比例較大，定量客觀分的分值設置比例較少。

例如，江蘇省某高速公路工程項目在招標時，只設置了一項客觀分（15 分），其余為主觀分，是以江蘇省交通運輸廳信用信息管理辦法要求為主，企業信用分必須是客觀分（15 ～25 分）。但主觀分較多，在評審時會出現尺度失衡情況，再加上分值彈性較大，使評標過程中主觀性增大，易出現“人情標”現象，引發評標不公平問題，對后續工程建設帶來不利影響，擾亂招投標市場競爭秩序。

1.3 圍標、串標現象頻繁發生

高速公路建設項目標額較大，各標段的建安費超過億元，利潤相對較高。在利益驅使下，圍標現象頻繁發生，增大了招投標工作監管難度，影響工程建設成效的同時，還使工程建設存在安全隱患，對整個高速公路行業良好發展造成阻礙，無法保證招投標市場能公平、公正地發展[2]。甚至還有部分投標人為了利益相互合作，組成聯盟共同投標，以他人名義投標并取得中標資格，相互串通后表面上是公開招標，但卻暗箱操作，嚴重違背了各項規則及規定要求。整個招投標流程過于形式化，失去開展招投標工作的根本意義，所設置的一些與項目規模或者范圍不相匹配的條件不具備應用價值，甚至還會在評標過程中故意偏袒相對應的投標人，故意壓低其他投標人的主觀分。不公平的招投標行為嚴重影響工程質量，阻礙招投標市場健康、有序的發展。

1.4 監管不到位

高速公路施工招投標工作之所以有諸多漏洞，給很多投標人有機可乘，主要受行業監管工作不到位、監督管理手段落后、監督管理力度不夠等因素影響。部分行業監管部門插手工程招投標工作，施壓招標人指定中標單位；監管部門不作為，對違法違規行無法及時、嚴厲地查處，違法違規行為無法一視同仁，導致投標人存在僥幸心理。再加上高速公路施工招投標工作較復雜、違法違規手段隱蔽，監管部門很難掌握書面性質的違法證據，給監管工作帶來較大困擾，導致監管工作不到位，使高速公路施工招投標市場秩序混亂，不利于高速公路施工招投標市場健康發展。

2 簡述高速公路施工招投標的優化對策

2.1 健全法律法規制度

隨著建設發展，部分法律法規無法完全滿足高速公路市場招投標需求，例如，1999 年頒布的《中華人民共和國招標投標法》，2011 年頒布的《中華人民共和國招標投標法實施條例》等，還需依據當前市場發展形式進行相應的修訂和健全，依據法律、法規保證招投標工作有法可依。

例如某高速公路項目將住建部已經發文明確廢止的資質條件作為招標資格條件，強制要求投標人在當地設立分公司或者分支機構，嚴重違反了招標投標法中的相關原則，并會對后續工程建設造成嚴重影響，無法提升工程進度與質量，還會增大工程造價控制。對此情況，應引起監管部門重視，相關人員要依據自身工作內容與職責，加大監管力度，從各項規章制度修訂、完善方面入手，真正落實在實踐工作中，為招投標工作有序實施奠定良好基礎，綜合成效顯著提升，使每項工作都能依據實際要求標準作業，有利于創造巨大的經濟效益。

2.2 加強信用信息管理體系建設

加強信用信息管理體制建設，主要目的是規范高速公路招投標工作相關單位以及人員的行為，建立統一化的信用信息分享平臺，把所有的信息資料、工程建設單位、參與單位等資料都上網公開，從項目立項開始，到項目設計、招投標、實施、交竣工等環節中的信息，進行及時錄入并公開，保證即時性和有效性，便于全社會的共同監督[3]。

建立誠信檔案和相關考核制度，定期對招標人、投標人等相關單位進行考核，向社會公布考核結果，并配套建立相應的獎懲機制，對在招標過程中信用好、誠信度高的單位，同等條件下可以優先考慮其中標，對信用差、誠信度不高的甚至有失信行為的單位，限制其投標，逐漸形成一個良性循環，有效提高高速公路建設進度與質量。

例如，某高速公路項目就應用先進技術，結合招投標工作內容創建智能化管理平臺，在建設階段就重點分析此項工程的招投標工作要點內容，并細化各部門工作內容與職責，在實踐中能相互協作、相互監督，嚴格約束招投標行為，以各項考核制度為監管標準，在實踐中對常規問題分析與解決，強化各部門職責意識與能力，推動工程項目穩定發展，實現預期管理目標。

2.3 注重行業監督管理

為確保高速公路施工招投標管理工作順利進行，需行業主管部門要積極參與，發揮自身監督職責。

第一，尤其是在項目前期，要加大招標程序的監管力度，按照《公路工程建設項目招標投標管理辦法》規定及要求，待施工圖設計文件批準后，方可允許招標人開展施工招標，為后續工程招投標工作的造價控制提供良好的基礎保障。

第二，注重過程監管，加強對招標文件內容的審核，避免出現違反公平、公正原則的條款；在開評標過程中，加強評標專家抽取管理，規范專家抽取流程，注重對專家嚴謹考核，強化對評審過程監管能力，避免受人為因素影響而出現違規行為，保護招投標活動的嚴肅性和招投標雙方的正當利益[4]。

第三，要加強對違法違規行為的懲罰力度，并做到公正、公開、公平，能對投標人良好行為起到較強的約束作用，從而保證招投標工作規范性。

2.4 強化不同階段的內部管理

2.4.1 前期準備階段管理

招標人在招標工作開展前就需做好相關工作，辦理各種審批手續，確保招標設計圖紙、技術資料等內容完整；始終依據招標文件內部管理流程規范實施（如圖1），能為后續工作順利開展奠定良好基礎；制定科學、可行的招標方案，合理劃分標段。同時選擇政治素質過硬、專業能力較強的工作人員，依據工作要求組建招標工作小組，主要負責項目招投標工作，收集相關信息和資料[5]，開展市場調查工作能全方位地了解工程投標的潛在投標單位情況，如企業資質等級、注冊人員執業資格、類似工程業績、企業信譽和技術能力等，為后期招投標活動的順利開展奠定良好基礎。

圖1 招標文件內部管理流程

2017 年12 月28 日起，住建部取消招標代理機構資格的審批，市場上招標代理機構如雨后春筍般拔地而起，但部分代理機構從業人員綜合素質有待提升，對法律、法規理解不全面，實施階段存在不規范行為，更有甚者會與投標人互相串通，充當“腐敗中介”角色。對此問題，需相關部門加大嚴懲力度，從招標人對招標代理機構選擇方面入手，對其進行全面性的評價、比較，如招標代理機構規模、專業技術人員數量、招標采購相關政策法規理解程度、實踐經驗等，為項目后期工作順利實施奠定堅實基礎。

2.4.2 招標文件編制階段管理

在招標文件編制階段，招標人應按照項目的特點和規模設置相關條件，最大化地滿足各項工作需求。其中，相關資格條件的設置要符合相關法律法規的規定，避免存在風險或隱患，杜絕違法、歧視性等條款設置。依據交通行業主管部門制定的《公路工程標準施工招標文件》（2018 年版）標準范本編制招標文件，按照相關法律、法規及高速公路相關計價規范要求開展工程量清單、招標控制價，保證招標文件編制質量的同時，還能為后期項目順利實施提供重要保障。

2.4.3 開評標活動實施階段的管理

開評標活動實施階段的管理工作，同樣是招投標工作的重要內容，招標人應加強對開評標活動過程的管理與監督力度，增強人員法律意識、專業素養等，充分尊重各投標人的知情權，嚴厲打擊串標、圍標等行為，并追究其法律責任，保證整體招投標工作順利進行。

2.4.4 施工合同簽訂階段的管理

為保證招投標活動公平性，根據《中華人民共和國招標投標法》相關規定，招標人和中標人應在中標通知書發出30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，不得再另行訂立背離合同實質性內容的其他協議，始終根據施工合同簽訂流程在細節上處理常規問題，實施成效有良好的基礎保障。招標人在招標文件編制時，就應在第四章合同條款及格式部分對招標項目的價款、質量、履行期限等主要條款進行明確約定。招標人應加強對合同階段相關工作的管理，杜絕出現“陰陽合同”，同時避免中標人在簽訂合同時修改不利于自己的合同條款，或對中標價格修改等，加強合同簽訂階段的管理力度，才能真正提升工程得質量。

2.4.5 招投標后期總結階段的管理

項目招投標工作完成后，招標人要及時組織召開項目的招投標總結會議，對招標效果、招標代理機構的服務質量等進行評價，對項目招投標過程中存在的問題進行分析、總結，避免對后續項目招標工作開展產生影響，規范后續招投標工作，保證各項工作順利進行，提升工程的整體效益。

2.5 推進電子招投標進程

大力發展和推進工程全流程電子化招投標進程，完善與電子招投標相關的法律法規，建立統一、開放、安全、穩定和可靠的電子招投標系統平臺，健全電子招標投標交易平臺規范運行和安全管理制度，利用技術手段解決弄虛作假、暗箱操作、串通投標、限制排斥潛在投標人等招標投標領域較突出的問題，有助于提高招投標工作效率，保證招投標工作透明、公平、公正，節約招投標工作成本，建立統一開放、競爭有序的招標投標大市場，推動高速公路工程良好發展。

3 結語

為保證高速公路招投標工作良好質量，還需各部門對自身工作內容與職責全面掌握，在實踐中積極履行職責，依據工程建設要求及標準，做好招投標管理制度的建設，有效規范招標文件的編制，加強招投標過程的管理，嚴格按照我國的相關法律法規進行全過程的監督，突出招投標管理公平公正的特點，從而提升高速公路工程建設的整體質量，實現高速公路工程建設的經濟效益最大化。