加快建設全國統一大市場夯實新發展格局制度基礎

文/國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長、研究員 王 青

統一市場是現代市場體系的基礎性制度之一，與產權保護、市場準入、公平競爭等基礎制度同等重要。黨的二十大報告明確將構建全國統一大市場作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要內容。建設全國統一大市場，是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求，是讓市場在資源配置中起決定性作用的前提保障。

全國統一大市場是構建新發展格局的基礎

所謂統一市場，是指在一國（區域）范圍內，基于社會分工和市場基礎上形成的各地區市場相互開放、規則統一、公平競爭、循環暢通的一系列市場制度安排。總體來看，完善的統一市場應該具備以下主要特征：

一是市場的開放性。即在全國范圍內，各地區市場之間相互開放、緊密聯系，市場準入和商品、要素流動沒有地域之間的限制和封鎖，并與世界市場相互連通。

二是規則的一致性。即在一國（地區）內具有統一的市場運行規則、監管制度和法律體系，為所有市場主體和商品要素流動提供公開、透明、公正、平等的市場環境。

三是競爭的公平性。在統一市場內，各類市場主體自主決策、自主經營、自負盈虧，具有平等獲得生產要素和資源的權利和機會，平等地參與市場競爭。

四是商品流動和要素配置的高效性。商品和要素能夠在一國（地區）范圍內按照市場要求實現自由流動和高效配置。

統一市場是現代市場體系的基礎性制度之一，是市場經濟發展的內在本質要求，與產權保護、公平競爭等制度具有同等重要的地位。當前，面對國內外日益復雜多變的發展環境，黨中央提出要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這表明我國在從高速增長向高質量發展階段的轉變過程中，必須提升國內大循環對經濟增長的內生驅動作用。因此支撐經濟增長的動力，也將更多轉向提高經濟整體效率、促進創新創業、積極擴大國內消費等方面。這就需要我國通過改革，來消除和打通影響這些領域的體制機制制約與痛點堵點，在加強國內國外經濟循環銜接聯動的基礎上，持續釋放國內增長潛力。無論對建設高標準市場體系，還是對構建新發展格局，其關鍵都在于暢通，前提就是資源要素的自由流動和高效配置。

建設全國統一大市場涵蓋市場主體、制度規則、監管政策和基礎設施等內容，不僅是拓展市場邊界、保障資源要素自由流動的狀態，同時也是資源要素高效配置的過程。只有在全國統一大市場條件下，資源要素才能在更大范圍和更深層次上有更多選擇性，有選擇才會有比較、才會有競爭。在充分市場競爭和價格機制作用下，資源要素才能被配置到效率更高、效益更大的部門、地區和市場主體，實現經濟運行整體效率的提升，以統一大市場集聚資源、推動增長、激勵創新、優化分工、促進競爭。

當前建設全國統一大市場面臨的堵點難點

改革開放特別是黨的十八大以來，我國統一市場建設取得了長足進展和明顯成效。截至2021年底，我國市場主體數量超過1.4億戶，國有企業數量已不足100萬戶，非公經濟市場主體的比重已超過90%，非公經濟對GDP的貢獻率已超過60%，對就業的貢獻超過80%。在價格形成上，從改革開放之初97%的商品和服務價格由政府決定，到目前97%的商品和服務價格由市場決定。可以說，中國持續推進改革的過程，同時也是市場對資源要素配置能力不斷提升的過程。

但客觀來看，在我國統一市場建設過程中，仍然存在一些問題甚至是“頑疾”，其中最突出的是依然存在地方保護和市場分割。而且，地方保護和市場分割行為已逐步從保護本地資源和商品，轉向保護本地要素和服務；從保護本地企業，轉向保護本地市場；其手段和形式也更加隱蔽多樣，從見諸文件到“只可意會”，成為市場競爭和資源配置中的“潛規則”“暗物質”。具體表現在：

市場準入歧視依然存在。對不同所有制、不同規模、不同地區的市場主體，一些地方在基礎設施建設、服務業準入、采購招標等領域，在市場主體獲取土地、資金等要素時，仍然存在或明或暗的歧視或附加條件。

監管規則不統一不透明。在資質、納稅、準入、環保、質檢、衛生消防等方面，不同地區監管標準、執法依據和執法尺度差異較大，企業在跨區域經營中難以形成穩定預期，明顯增加企業全國拓展業務的制度成本。

借助地方法規和標準保護本地市場和企業。一些地方通過制定本地區法規、政策和標準，形成商品、服務和要素的市場壁壘，對市場主體跨區域經營形成干擾阻礙。例如近年來出現的水質、二手車、辣條之爭，其背后就是地方標準之爭。

通過“優惠政策”構筑非經濟性優勢。一些地方面向特定企業及投資者出臺財稅、土地、補貼等優惠政策，不僅造成攀比，而且影響區域協調發展，加劇了地區之間的不公平競爭，對企業決策產生了干擾和扭曲。例如一些城市對中歐班列、航空貨運提供補貼，甚至對獲取補貼、利用本地物流設施提出排他性要求。

關鍵在于處理好三組關系、弱化“兩力”

整體來看，這些堵點難點問題只是表象，其背后都有深層次體制機制障礙，需處理好三組關系，弱化地方“兩力”。

所謂三組關系，一是“上下”關系，即中央和地方的關系，也包含中央部委和地方政府的“條塊”關系。當前，國家層面對地方干擾統一市場行為的有效制約不夠強，一些地方特別是基層存在只認地方規定的情況。同時，在涉及跨區域競爭、貿易和執法過程中，地方政府發揮重要職能。

二是“左右”關系，即地方政府之間的關系。在頂層設計不夠完善、國家層面約束力不強條件下，地方保護就成為典型的“囚徒困境”。在地方博弈過程中，最終形成不管別人是否保護、我先保護的選擇結果。對于這種局面，依靠地方之間很難形成有長期約束力的結果和方案，必須要有更高層次的規范和協調。

三是“新舊”關系，即傳統經濟和新經濟之間的關系。傳統經濟和新經濟不僅是各自發展的關系，更存在相互融合、相互競爭的關系。如何對新業態新模式新服務進行有效監管，在監管內容、標準、手段和能力方面進行創新，構建適應新經濟發展要求、符合市場規律的治理體系，是全球共同面臨的新課題和新難題。

解決統一市場堵點問題的總開關，是理順政府和市場的關系。但當前迫切要明確導致問題產生的體制機制根源，優先處理好“上下”關系和“左右”關系。

地方政府對于保護本地市場、企業及稅源，均有較強的動力和能力。經濟增速、投資和稅收等仍是地方政府重要的政績考核指標，一些大城市公共服務、城市建設等支出壓力也日益沉重。地方政府干預微觀主體、配置要素資源的能力依然較強，在執法規則、標準、尺度等方面裁量權也比較大。要破解地方市場保護和市場分割問題，最理想的方案是同時弱化地方政府實施地方保護行為的動力和能力。最起碼要解決其中之一，特別是弱化其能力。但弱化“一力”，雖然可以取得一些效果，卻不能從根本上解決問題，甚至可能會引發問題、加劇矛盾。

應以深入推進市場取向改革為根本動力

習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中明確指出：“改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路，是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招。”建設全國統一大市場目前面臨的諸多問題和障礙，從根本上看都涉及深層次的體制機制障礙，必須依靠持續深入改革推進改革來破解，加快形成全國統一大市場，為加快構建新發展格局、推動經濟高質量發展夯實制度基礎。

首先，要堅持破立并舉，特別是在一些重要領域和關鍵環節還要突出先立后破。

一是強化中央層面對建設統一大市場的主導權和權威性。加強中央層面對各地各部門的協調，并在此框架下完善地方政府和企業主體投訴通道和爭議處理機制。在形成地方政府之間和企業主體評價機制基礎上，將其作為地方營商環境評價參考指標。

二是加快完善統一市場建設相關法規及標準體系。增強法規標準體系的約束力，對地方保護的形式作出明確界定，并制定處罰條款；加快完善國家標準體系，建議將基礎性、通用性和安全性標準上升為國家標準，增強企業標準功能。

三是著力推動體制機制改革。重點是弱化地方建立市場壁壘和市場保護的動力及能力。深化財稅體制改革，優化央地稅收結構和分享比例，促進地方事權財權合理匹配；提高一般性轉移支付，將其占全部轉移支付的比重逐步提高到合理水平；切實改進政績考核指標體系，穩定干部任免及調動周期，強化干部決策與經濟發展的激勵兼容性；加快轉變政府職能，理清政府和市場的邊界，弱化各級政府對微觀經濟進行不當干預的能力。

其次，明確建設統一大市場的發力點和路徑。在推進要素市場體系全國統一市場建設上發力，推動經營性土地、勞動力、資金等要素市場實現自由有序流動和全國范圍配置；加快技術和數據等要素統一市場建設，探索建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全等基礎制度和標準規范。

在完善公平競爭規則上發力，強化相關部門反壟斷和公平競爭監管職能，全面清理廢除地方妨礙依法平等準入和退出的規定做法，在招標采購、招商引資等方面妨礙統一市場形成的規定；優化平臺企業治理，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭。

在加快統一市場監管規則上發力，實行統一的市場準入制度，建立全國統一的監管執法標準規定；強化統一市場監管執法，避免多頭執法、重復監管和一事多罰；加快消除行政性壟斷，加快自然壟斷行業中可競爭業務的剝離，加快國有經濟改革步伐，優化業績考核、干部管理和有效激勵制度機制，加快實現從管資產為主轉向管資本為主。

第三，充分發揮現代技術和區域市場一體化的積極作用。利用新技術新業態新模式打破市場壁壘，為統一市場建設提供技術手段和新的動力；總結長三角、粵港澳大灣區等地區推進市場體系一體化發展的有益探索，特別是在基礎設施、要素市場、公共服務等領域的有效做法，強化在統一要素市場、統一服務市場等領域的試點示范功能，并加快成熟經驗和創新制度向全國推廣。

最后，還要充分借鑒發達經濟體建設統一市場的經驗為我所用。從全球范圍來看，統一市場（或稱單一市場、內部市場）建設是一個漸進的歷史過程，與其市場經濟的發展水平密切相關，是促進經濟發展、提高市場資源配置效率、提高經濟整體競爭力的內在要求。從歷史上看，無論歐洲還是美國，也都曾出現過嚴重的市場保護和稅收壁壘等問題。統一市場建設是經濟發展到一定階段的必然要求。例如18世紀后期，美國生產和市場規模快速擴張，要求大量商品貿易跨越本州界限、向全國拓展，要求聯邦對州際貿易進行統一治理，以破除各州的關稅及妨礙州際貿易的各種壁壘。

在推進統一市場過程中，發達國家有一些有效做法和經驗可供我國借鑒。其中最重要的有三條：一是理順中央政府與地方（加盟國或州政府）關系，特別是加強中央對統一市場建設的主導權和權威性。例如美國運用聯邦憲法賦予權力，劃分聯邦和州政府之間的權限，增強聯邦政府對州政府的約束力；在建立歐盟以及申請加入歐盟時，需要成員國認同歐盟委員會的權威，遵守其法規指令，將制定統一市場規則和標準的權利賦予歐洲議會；成員國或申請國必須以歐盟法規指令為標準，統一調整修改本國法律法規，實現一致或不抵觸。

二是增強推進統一市場建設法治保障。美國和歐盟統一市場建設的立法和司法皆歸屬權力最高層。在美國，統一市場的立法機構是國會，聯邦憲法中“州際貿易條款”授權聯邦政府對州際貿易加以管理；在《州際貿易法案》和《謝爾曼反托拉斯法》等相關法律中，也賦予聯邦政府監管統一市場執行權，將司法解釋和最終裁決權賦予聯邦最高法院。在統一市場形成過程中，美國運用聯邦憲法的“州際貿易”條款和聯邦法院的司法管轄權，通過大量判例，逐步界定和劃分聯邦和州之間在貿易管理上的權限，為其消除市場封鎖分割、地方保護、不公平交易，促進國內一體化市場建設奠定了法治基礎。在歐盟具有憲法意義的《羅馬條約》及其補充條款中，對單一市場做出明確規定，確定《完成內部市場》由歐盟委員會具體執行，司法解釋和最終裁決權歸屬歐盟法院。

三是形成有效的治理工具。歐盟形成了單一市場評估制度，由歐盟委員會單一市場司負責；并設計了指標體系、紅黃綠牌和計分板制度，對各成員國統一市場法律規定的執行情況和效果進行動態評估，并將評估結果在例行的歐盟部長級會議上公開。該結果與轉移支付掛鉤，使成員國實施本地保護的利益小于開放市場的利益。在公民或企業遇到與法令相悖的情況時，可以通過駐當地的歐盟委員會分支機構，或直接向歐盟委員會單一市場司求助，對協調結果不滿意的還可以上訴到歐洲法院。