城市更新如何落地國家城市更新協調實踐探索

文/中國集團公司促進會城鄉融合指導協調辦(籌） 劉 菁

黨的二十大報告提出：加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市。

“十四五”期間，承擔高質量“內循環”發展的區域經濟該如何擔綱，讓城市更新主體在新時代的經濟舞臺扮演主角搭臺唱戲，締造區域經濟可持續發展的范本？

住建部及相關統計數據顯示，全國有老舊小區約17萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，初步估算的投資額將高達4萬億元，另外，中國有600多個城市，房地產總市值已超300萬億元，按照2%的更新比例，粗略估算的投資額將高達10萬億元（基礎配套設施未計入）。

在稅收收入中，與土地和房地產相關的稅收收入占比從2020年的12.8%回落至2021年的12%。2022年受增值稅稅收返還等因素影響，占比略有回升，但預計可持續性不強。土地出讓收入中能夠用于基建的資金比例在15%左右。據此推算，2020年—2021年，土地出讓金收入中能夠用于基建的規模在1.2萬億元左右，占基建投資資金來源的比重7.8%左右。

隨著國內大地產周期迎來下行拐點，經濟復蘇階段的城市更新，將成為區域經濟高質量發展的最佳“替補”，完成地產去化后的經濟拉升效能。而巨量的市場規模正是城市更新作為經濟源動力的基石。

不可或缺

有城市的地方，就需要城市更新。那些比我們更早進入工業化的國家，也更早地開啟了城市更新的進程。而這一進程必然是隨著人們生活持續演進的，也是永續而不可或缺的。

我國的城市更新發展由地方探索先行，具有典型的“自下而上”特征。同時，城市更新存在明顯的城市群特征，大體分為四大區域：大灣區、長三角、京津冀和大西南。直轄市及一線城市中，以北京、廣州具有特色，其中廣州最為突出。

期間伴隨和見證城市更新歷程的，還有各地政府在這條探索之路上推出的政策法規：2013年開始，中央城鎮化工作會議明確提出要提高城鎮建設用地利用效率，城市建設要以盤活存量為主，不能無節制地擴大建設用地。

同年，國務院下發了《關于加快棚戶區改造工作的意見》作為政策引導。

2015年，中央城市工作會議再次指出，要堅持集約發展，要求框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，強化城市發展要存量優化，奠定了城市更新的廣泛開展基礎。

2019年住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、財政部辦公廳三個部門聯合下發了《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，進一步落實2019年《政府工作報告》有關部署。

2020年國務院辦公廳下發了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確提出要有力推進城市更新和開發建設方式轉型，促進經濟高質量發展。

2021年3月，《政府工作報告》和《十四五規劃綱要》相繼發布，共同提出要“實施城市更新行動”。“城市更新”首次寫入我國政府工作報告和五年規劃。“十四五”時期以及未來一段時間，城市更新的重要性提升至前所未有的高度。

2021年11月4日，住房和城鄉建設部辦公廳發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，決定在北京等21個城市（區）開展第一批城市更新試點工作，自2021年11月開始，為期2年，以此推動城市高質量發展。

我國城市發展經歷了大規模、快速化的階段，但也遺留了居住環境差、環境污染嚴重、配套資源不足、交通擁堵等系列問題；城市發展已從規模快速擴張進入到注重品質提升的整體轉型階段。據測算，預計2020年—2030年我國城鎮化率每年提升約0.85%，顯著低于過去10年年均1.27%的升速。從重點城市群城市化水平來看，珠三角、長三角、京津冀整體城鎮化率已超過國家“十四五”規劃確定的常住人口城鎮化率65%的目標，其中珠三角地區城市化水平超過80%。主要城市發展模式由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，我國城鎮化發展已開始從注重增量轉向存量挖潛的必然過渡。

落地打法

目前城市更新的需求量巨大，而符合要求的服務提供者依然稀缺。我們現在看到的，更多是外表的修繕和修理，如何通過有效的資金投入帶動更加深層次的社會發展和經濟發展，是當前所面臨的難點和問題。面向新發展格局，對照過去的城市更新，需要總結適宜和落地的打法。

當前應著力發掘城市更新背后的社會責任效能，將城市可持續發展通過系統化履責的實施內化成社會資本，進而轉化為區域實體經濟發展的動力，同時支持和培育有產業投資價值的創價機制，塑造有活力有魅力的產業閉環，通過傳播、賦能再造和資本加油，創建由內而外的產業發展動力，真正帶來經濟和文化的共同促進，落實區域經濟的高質量發展戰略。這也將是社會性系統履責的城市更新最大亮點。

城市更新必須站在城市發展的高度去探討城市未來的發展，包括注入城市功能、產業功能，煥發地區活力。從城市運營角度來探討區域中長期的發展計劃，由空間建設開發向城市功能提升轉變。探索國家力量在城市更新上的合理綜合運用以及更多金融工具的探索，建立國家層面的社會協同、系統履責、流程監管、市場激勵的四輪驅動模式，讓更多的參與者分享區域成長的收益，不再依賴一級開發實現收益。符合以下三個基本要求：

精準：科學把握新發展階段，在我國發展環境復雜變化階段，需要我們研究解決發展不平衡問題，重點環節改革任務艱巨的問題，創新能力和高質量發展之間差異問題。完成城市更新理念層面的拓展，通過持續的資源匹配和市場實踐，調整與協調政府、市場和社會的職責分工，建構兼具政府主導、市場指導和社會引導的城市更新協同治理機制。

提質：深入貫徹新發展理念，既要發揮舉國體制的優勢，又要擺脫體制僵化的束縛，充分認識人才的關鍵作用，從社會履責創新入手，將城市更新從數量型向質量型轉變。在城市更新工作中，完成制度層面的共識構建，用社會責任的各類“軟聯合”凝聚自上而下廣泛的社會共識和行動合力。研究解決痛點堵點問題的解決方案，解決城市更新中的“硬難題”。

增效：加快構建新發展格局，在“國內大循環為主體”的新發展格局下，城市更新的協同治理實踐主題，及其該主題下通過鄉村振興和城市更新兩個方面的工作聯合。一方面做好政策指導和導入，同時發動和組織城市更新各相關部門專家企業等，做好信息、人員、物資等治理要素的有效配置和良性流動，從而推動城鄉融合的步伐。期間系統搭建供給側改革深化方式，深化意識引領，均是區域經濟建設中中國式現代化的重要開局和起步實踐。

履責創新

總的來說，履責創新中的城市更新最重要的幾個步驟是：

第一，保持理念更新。

下一步城市更新的首要條件便是清晰明確每一個參與其中的主體和組織在其中肩負的“社會責任”，以及履行職責方式的自我設計和參與設計。

理念更新將有助于在項目日益增多的互動中構建共同的文化，以及完成共識和目標的建設。為下一步系統化目標的實現和達成奠定堅實信念的基礎。

第二，保持價值創造。

在此期間進入城市更新階段的政府和企業都越來越深刻地體會到：土地是一種有限的資源，以更高要求、更好的目標進行適應性再利用，是城市更新的一個重要部分。在投資者越來越關注其投資組合的碳足跡的時候，現有資產的再利用，包括現有政策工具的把握，以及合適金融工具的運用，要讓更新城市具有財務和環境兩方面的優勢，因此成熟的城市更新行為，應該專注于運用運營相關資源，融合城市更新和雙碳，將當前和未來的投資組合價值最大化。從而通過可持續發展，進而實現城鄉融合。

第三，保持創新和共贏。

與原有的地產開發相比，城市更新的盈利模式發生了巨大的變化，在調整心態和價值創造的前提下，在運營和模式設計上，持續的創新和同步共贏的心態及模式就顯得尤為重要，精耕細作的“緩共生”將受到褒獎，項目定位和戰略創新，在系統環節各個節點的盈利模式設計，都是對團隊和組織社會履責的持續考驗，而與之對應的市場主體都將成為新一輪城市更新的主要力量。

在未來的城市更新中形成多主體共建共治共享的基層治理新格局，其操作的要點和關鍵是發揮黨組織總攬全局、協調各方的作用，在甄選合格的城市更新試點示范項目過程中，組建項目協同聯合中心，為項目協調和導入政策扶持，圍繞試點項目形成一支由國家引領、地方政府帶隊、城市更新運營服務商組隊、不同專業領域的履責志愿者團隊參與服務和監督的三位一體，依靠不同專業的專家和城市更新各類專業組織和企業，構建科學、民主、高效的基層治理核心，通過城市更新試點示范項目的落地實踐把黨建下沉到基層一線，從而真正形成“一核多元”社會基層治理主體結構。