中國經濟轉型背景下政府產業(yè)引導基金對區(qū)域產業(yè)促進的實操方案探析

文/黎承林（中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團股份有限公司）

2021年，我國國民經濟持續(xù)穩(wěn)定恢復，“十四五”開局良好?！笆濉睍r期，我國創(chuàng)新型國家建設成果豐碩，在載人航天、探月工程、深海工程等領域取得一批重大科技成果。“十四五”規(guī)劃進一步提出，我國已轉向高質量發(fā)展階段。

同時，我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復雜變化。當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展。雖然中國是世界上工業(yè)體系最健全的國家，不少領域卻一直處于大而不強、大而不優(yōu)的尷尬境地。尤其在“中美科技戰(zhàn)”的國際背景下，面對西方世界發(fā)起的科技挑戰(zhàn)，我國發(fā)展創(chuàng)新型經濟仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

縱觀海外經驗，政府產業(yè)引導基金是促進科技創(chuàng)新的重要手段之一。以色列作為一個國內市場十分狹小、自然資源十分匱乏的國家，卻在全球高科技領域獨樹一幟。這固然離不開猶太人的智慧和創(chuàng)業(yè)精神，但也離不開以色列政府通過引導基金等相對市場化手段助力高科技企業(yè)的發(fā)展。美國政府引導基金歷經近70年的發(fā)展，已成為世界上最為成熟的政府引導基金模式之一，在幫助中小企業(yè)發(fā)展和提供就業(yè)方面成績斐然。

一、政府產業(yè)引導基金對區(qū)域產業(yè)促進的作用

（一）政府產業(yè)引導基金的介紹

2015年11月，財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，政府投資基金指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。本文進一步明確要支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產業(yè)轉型升級和發(fā)展、支持基礎設施建設和公共服務領域發(fā)展。根據財政部的表述，政府投資基金主要包括兩大類，一是支持重點和薄弱產業(yè)的政府產業(yè)引導基金，二是支持基礎設施開發(fā)及提升公共服務的城市發(fā)展基金。政府產業(yè)引導基金的重要使命在于促進區(qū)域產業(yè)發(fā)展，尤其是支持區(qū)域內重點或薄弱環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展。

（二）政府產業(yè)引導基金的發(fā)展情況

根據清科私募通的相關數據顯示，截至2021年底，以有限合伙制形式設立的政府產業(yè)引導基金累計數量達1121支，累計管理規(guī)模為4.66萬億元。2015年開始，政府產業(yè)引導基金的數量及目標規(guī)模開始爆發(fā)式增長，其中基金數量、目標規(guī)模分別于2016年、2017年達到最高值后開始放緩，增長趨于理性，但仍顯著高于2015年之前的相關數據（圖1）。

圖1 各年份政府產業(yè)引導基金的設立數量及目標規(guī)模

從基金級別來看，地市級及區(qū)縣級的基金數量較多，而國家級基金的平均目標規(guī)模最大。具體情況如表1所示。

表1 以有限合伙制設立的政府產業(yè)引導基金的級別分布

政府產業(yè)引導基金的組織形式以有限合伙制為主。在運作模式上，多數采用直接參股子基金架構；在管理模式上，多數通過招投標方式，吸引市場化、專業(yè)化投資機構進行管理。政府產業(yè)引導基金主要通過設置如下條款，對管理機構作出要求或約束：（1）返投約定，要求一定倍數的資金返投至當地，或者一定金額的招商引資需求；（2）注冊地限制；（3）投資行業(yè)以當地主導產業(yè)為主；（4）出資節(jié)奏要求，如要晚于社會資本；（5）出現(xiàn)強制退出情形時啟動強制退出；（6）部分引導基金在滿足約定要求的情況下，可適當讓利于GP及其他LP。

（三）政府產業(yè)引導基金對區(qū)域產業(yè)促進的作用

政府產業(yè)引導基金通常將返投作為最重要的約束條件。返投認定口徑通常包括兩類，一是促進存量，即子基金直接投資于當地企業(yè)，二是吸引增量，即通過資本手段或憑借各子基金管理人的人脈資源，吸引相關企業(yè)遷入當地或在當地設立子公司。政府產業(yè)引導基金對區(qū)域產業(yè)的促進作用主要通過返投約定實現(xiàn)，即促進存量及吸引增量。

蘇州工業(yè)園區(qū)的生物醫(yī)藥產業(yè)是促進存量的典型代表。生物醫(yī)藥是蘇州工業(yè)園區(qū)引領未來發(fā)展的“一號產業(yè)”。在中國生物技術發(fā)展中心發(fā)布的2020年度中國生物醫(yī)藥產業(yè)園區(qū)競爭力排名中，蘇州工業(yè)園區(qū)綜合競爭力、產業(yè)競爭力、人才競爭力、技術競爭力在全國215個園區(qū)中均排名第一。BIOBAY作為蘇州工業(yè)園區(qū)管委會主導的生物醫(yī)藥產業(yè)集聚地，致力于打造一流的生物產業(yè)生態(tài)圈。根據企業(yè)資料顯示，BIOBAY對外投資36起，其中投資于市場化子基金23起，該類子基金累計投資了127個蘇州工業(yè)園區(qū)內項目，其中投出的上市公司包括開拓藥業(yè)、貝康醫(yī)療、納微科技、派格生物等。此外，合肥政府通過資本化招商的方式，引進了諸如京東方、合肥長鑫、蔚來汽車等重磅級企業(yè)落地，成功助力芯片、新型顯示、電動汽車等高科技產業(yè)集群的發(fā)展壯大。

二、政府產業(yè)引導基金運行過程中的突出矛盾

（一）募資端：或增長地方政府債務

從資金來源來看，政府產業(yè)引導基金多由政府全部出資，或由政府與社會資本方共同出資。在“去杠桿”“嚴控地方債務規(guī)?！钡拇筅厔菹拢鞯卣某鲑Y能力受到了一定的限制。

（二）投資端：政策性與市場化的天然沖突

政府產業(yè)引導基金天然不同于市場化基金，既有國資保值增值的壓力，又肩負著促進區(qū)域產業(yè)發(fā)展的使命，還需兼顧國資相關審批流程規(guī)定。同時滿足上述要求，無疑給基金的市場化運作帶來較大挑戰(zhàn)。

基于上述特點，政府產業(yè)引導基金在篩選子基金管理人時，往往設置了較市場化母基金更苛刻的條款，如返投要求、對投資區(qū)域和投資行業(yè)的限制、出資時點不早于社會資本、受償時的優(yōu)先分配權、子基金在投資項目時的一票否決權等。因此，如果市場化子基金里政府出資比例較高，往往影響該子基金向社會資本的募資能力。多數子基金管理人在募資時，會刻意突出在產業(yè)方面的人脈資源及招商引資能力，夸大對相關企業(yè)的話語權和影響力，造成政府產業(yè)引導基金對于子基金的期望值偏高。政府產業(yè)引導基金的管理團隊在篩選子基金管理人時，容易傾向于將子基金的返投能力作為最重要的考核指標之一，而客觀上造成了在一定程度上忽視該子基金管理人最核心的項目投資能力，從而造成本末倒置。

此外，政府產業(yè)引導基金的管理團隊通常為政府工作人員或國企員工，薪酬及激勵機制的市場化程度較低，不僅對高端人才缺乏吸引力，而且不利于調動員工的積極性和責任心。

（三）管理端：管理方式尚顯粗放

目前我國政府產業(yè)引導基金的層級包括國家級、省區(qū)市、區(qū)縣級等，且每一個級別里通常又有若干家出資平臺，且互相之間獨立決策，缺乏統(tǒng)籌和集中考量，造成基金出資主體過多，功能定位不明確，容易造成投資重復、資金效率使用不高等問題。

在各子基金運行過程中，由于政府資金為財政資金屬性，政府產業(yè)引導基金需要接受財政部、發(fā)改委在資產保值增值、審計、產業(yè)投向等方面的行政監(jiān)管，在投資方向、投資形式、投后管理等方面也有諸多限制，影響引導基金及各子基金的市場化運作。

此外，政府產業(yè)引導基金通常會設置一定倍數的返投要求，尤其是招商引資的要求，而各子基金向引導基金的工作人員推薦某招商項目后，該引導基金工作人員需要進一步將相關信息對接給當地招商部門人員，在實際工作中容易形成脫節(jié)。企業(yè)選址的時間窗口有時候非常短，工作效率跟不上，容易錯過項目落地的機會。另外，如果子基金在規(guī)定的期限內未完成返投要求，該子基金可能面臨剩余資金強制返投于當地、該政府產業(yè)引導基金對應的管理費回撥甚至減資等懲罰措施。

（四）退出端：國資基金份額轉讓及退出路徑有待完善

根據國有產權轉讓的相關要求，國資基金份額轉讓必須進場交易，且價格經專業(yè)評估機構評估，再加上缺乏規(guī)范、活躍的基金份額轉讓交易市場，導致在長達6-8年的基金存續(xù)期之后，仍可能面臨退出難題。

三、政府產業(yè)引導基金促進區(qū)域產業(yè)發(fā)展的實操建議

（一）從實際中來，制定科學的投資策略

各區(qū)域要花力氣梳理當地主導產業(yè)及重點產業(yè)，清楚規(guī)劃出未來擬重點發(fā)展的目標產業(yè)，并基于對產業(yè)現(xiàn)狀及目標產業(yè)的理解，制定出政府產業(yè)引導基金應重點關注的投資行業(yè)。

基于當地科技創(chuàng)新基礎及產業(yè)基礎等實際情況，在制定返投要求時應有所側重。比如，若當地科技創(chuàng)新氛圍一般性、上市公司較少，建議返投認定側重于招商引資，以防強制投資于當地企業(yè)造成投資失敗及國資流失；如當地高端人才供應充足、高校林立、產業(yè)基礎雄厚，建議返投口徑的認定側重于直接投資于區(qū)內早中期階段的科技創(chuàng)新型企業(yè)。

（二）引導基金管理團隊與當地招商團隊緊密配合

通常，引導基金管理團隊與當地招商團隊并非同一團隊，且該兩支團隊的考核標準通常不一致，若實際工作中，引導基金管理團隊未及時將相關項目信息傳遞給招商團隊，有可能形成工作脫節(jié)，從而錯過企業(yè)選址的最佳時間窗口。因此，兩支團隊一定要加強配合，甚至互調員工，共享信息有無，及時處理招商信息源。

招商團隊要主動加強對子基金管理團隊的跟蹤和了解，不僅應關注引導基金通過子基金所間接持股的項目，更要主動對接子基金的其他投資人、往期投資組合，以及子基金管理團隊所接觸到的其他項目，以期實現(xiàn)更廣泛的招商項目源覆蓋。

（三）加強子基金管理團隊對招商的敏感度

各子基金雖然在募資時承諾能夠完成相關返投要求，但由于招商引資本身是一個小概率事件，子基金對所推薦落地項目的話語權和影響力有限，再加上對當地產業(yè)基礎的了解不夠深入，對招商缺乏敏感度，招商落地效果欠佳。

招商團隊應主動強化子基金管理團隊對招商工作的了解，如定期上門宣講當地產業(yè)基礎及招商政策，邀請實地考察等，提高對招商的敏感度。

（四）主動梳理區(qū)內優(yōu)質項目并匹配給合適的子基金

建議各引導基金團隊主動通過科技局、招商局、金融局、人才辦等政府機構，梳理當地優(yōu)質企業(yè)，并推薦給合適的子基金，并在子基金對區(qū)域內企業(yè)進行盡調時提供相關協(xié)助，提高子基金在當地的項目覆蓋度。

（五）完善員工激勵制度

建議適當參考市場化基金的做法，設置績效考核辦法，進一步提高引導基金從業(yè)人員的薪資待遇，留住優(yōu)秀人才、吸引高端人才，打造一支高素質、專業(yè)化的投資人才隊伍。