政策邊緣人非正當逐利何以誘發基層腐敗：一個解釋框架

劉 欣，李紅權

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

黨的十九屆六中全會提出：“現階段，管黨治黨寬松軟狀態得到根本扭轉，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。”[1]要保持已取得的反腐敗成果，必須更加科學有效地防治腐敗，做到標本兼治，著力構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制。以往對于腐敗問題，公眾的關注重點大多在于受賄方，即官員。但“行賄人黑名單”制度的出現，喚起了公眾對于行賄主體的關注。現階段，一些政策在設計層面催生了政策邊緣人群體，這一類特殊群體的存在成為了誘發基層官員腐敗的重要因素。面對政策邊緣人的非正當逐利行為，基層官員的行為選擇邏輯及對這一現象的治理對策就是本文所應解決的核心問題。

一、 政策邊緣人的基本內涵與特征

政策邊緣人的非正當逐利行為并不是偶然的，這種現象已然成為了威脅基層穩定的因素之一。在對政策邊緣人非正當逐利是否必然引發基層腐敗，這種腐敗現象應當如何消解這些問題進行探討之前，首先應當對“政策邊緣人”這一本文的核心概念進行深入挖掘。

(一)政策邊緣人的基本內涵

“邊緣人”最早是由德國心理學家K·勒溫提出的一個心理學層面上的概念。它泛指對兩個社會群體都有參與，但參與都不完全的、缺乏明確群體歸屬的、處于群體之間的人，與“中心人”概念相對。[2]學界對“邊緣人”的研究多集中在文學、教育學和社會學三個領域。文學領域的邊緣人指的是一個群體中的少數部分，或是心理距離與群體其他成員較遠的弱勢群體。[3]教育學領域對邊緣人的研究集中在課堂這一場域，指的是對課堂參與感較低，對所學內容漠不關心的一類學生群體，他們在心理上與課堂及授課教師距離較遠，位于受教育群體的邊緣。[4]社會學領域提出的“社會邊緣人”一詞最為人所熟知，其指的是具有相對弱勢、孤獨、人數較少等特點的一類人群。[5]與上述三個領域相比，政策邊緣人作為一個政治學領域的概念，關于它的研究較少。有學者提出，政策邊緣人指的是在精準扶貧政策背景下的收入靠近扶貧標準線，但又被劃歸到扶貧政策以外的，無法享受政策紅利的群體。[6]

本文中提到的“政策邊緣人”概念，在內涵上與其他領域的“邊緣人”不同。首先是與社會學層面的“邊緣人”歸屬不同，本文中的政策邊緣人，不在政策受益群體內部，也不含有社會學層面邊緣人概念中的身份歸屬確認困難，其位于政策受益群體之外，不存在身份識別上的困難。其次是與心理學層面的“邊緣人”在群體中所處的位置不同且相對群體不同，政策邊緣人并非對兩個群體都有參與，它只是靠近政策分界線，自身迫切希望參與到政策內群體中去。且與其相對的不是“政策中心人”，而是政策內部群體。政策邊緣人渴望的不是成為政策受益的中心，而只是享受利益，追求的不是心理層面的滿足而是經濟利益。再次是與教育學和文學層面的“邊緣人”的概念重心不同，政策邊緣人的概念重心在于其所處位置的獨特性，強調的重點不在于其弱勢地位。

落實到具體的政策情境中，政策邊緣人作為政策的利益相關群體，靠近政策分界線，屬于政策的潛在受眾。當一項政策面對的政策客體不是全體社會成員時，就會把社會分為政策外群體和政策內群體兩部分，而將這兩個群體劃分開來的標準即為政策分界線。政策邊緣人分為兩種：政策內邊緣人和政策外邊緣人。政策邊緣人出現在政策的執行過程中，這里的“邊緣”指的不是心理上的距離，而是與政策邊界間的距離。本文探討的容易誘發基層官員腐敗行為的是政策外邊緣人，他們既靠近政策分界線，又因處于政策分界線之外而不能獲得政策紅利。政策邊緣人這一群體在身份上的特殊性容易使他們對于將自身劃于政策受眾之外的政策產生消極對抗心理，從而使自身成為基層行政過程中的一個不穩定因素。

(二)政策邊緣人群體的基本特征

就基層腐敗的治理情況來看，相關數據①顯示，僅2019年到2021年9月下旬，涉及到腐敗的案件(包括受賄、職務犯罪、挪用公款等行為在內)就多達四萬余個，其中有相當數量的基層腐敗案件，而在一些基層腐敗案件中就存在著政策邊緣人的身影。例如，2020年10月，李某因重復上訪、越級上訪、“纏訪”“鬧訪”等非正規上訪行為遭到行政拘留，他舉報所在地的縣級領導趙某具有受賄行為，其他相關領導也存在行政不作為行為。事件起因在于李某對自家宅基地補償事宜中的面積認定工作存在不滿，認為自己的正當利益受損，獲得的賠償金額不合理。再如，2019年，四川省L市政府頒布了私營企業政府幫扶的相關政策，私營業主林某在自身企業不屬于幫扶對象的前提下，與相關官員私下接觸，利用行賄的方式為自己經營的企業取得了“兩年稅收減免”的好處。此類事件，在鄉村精準扶貧的進程中也時有出現，在貧困戶認定環節中，阻礙了精準扶貧工作進程。

對上述案例進行推演，可以得出政策邊緣人群體的基本特征。一是相近性。不論是從具體的政策執行標準來看，還是從現實狀況來看，政策邊緣人與政策內部受眾群體都十分相近。二是存在的必然性。任何一項未覆蓋全體公民的政策都會區分出政策內、外部群體。從政策制定角度來看，產生政策邊緣人這一群體具有必然性。任何政策制定方法都無法避免政策邊緣人的產生。三是相對弱勢。相較于政策制定者和政策執行者而言，政策邊緣人作為普通民眾中的一員，由于信息不對稱等客觀因素的存在，其在整個政策過程中相對弱勢，只能在政策頒布后通過自身手段為自己謀求利益，這種政策話語權力的懸殊，更易催生政策邊緣人選擇非正當手段逐利，并將自身行為合理化，從而獲得心理優勢。四是存在相對剝奪感。究其根本，當政策的分界線被明確劃定時，政策邊緣人本就無法享受政策紅利，而一項政策的出現往往會打破原本的利益分配格局，使政策邊緣人在整個群體內部的位置相對下降，此時政策邊緣人群體容易心生不滿，并在經過對自身能力的預估后做出行為選擇，很多行為會因利益導向而顯得愈發盲目。五是訴求的非正當性。在政策相對科學合理的情況下，政策邊緣人非正當逐利這一行為本身就不具有合理性，其“維權”行為追求的是政策設計之外的不當得利。

二、 政策邊緣人非正當逐利的行為邏輯

本文提出這樣一個假設，即政策邊緣人非正當逐利行為會誘發基層官員的腐敗現象，這在本質上是一種對政策紅利的爭奪導致的被動性腐敗。基于此，政策邊緣人非正當逐利的行為選擇邏輯應當作為基層腐敗治理中亟待解決的問題，被給予高度關注。在對基層腐敗的內生邏輯進行探討之前，首先應當對基層腐敗中的行賄方——政策邊緣人群體的行為選擇邏輯進行研究。

(一) 政策邊緣人非正當逐利的行為選擇過程

如圖1所示，政策邊緣人做出非正當逐利行為前，一般會經歷一個評估自身能力、評價政策合理性的心理過程。因為屬于政策外群體，所以對政策的態度可以分為接受和不接受兩種。對一項政策采取接受態度的政策邊緣人往往不會做出任何逐利行為，其雖無法獲得政策紅利，但并不存在消極抵抗情緒，這可能源于其對政策的低關注度，或是政策紅利對其吸引力較低，接受這項政策的邊緣人群體容易對政策呈現出無所謂、不計較的態度，這一群體就是圖1中的A人群與C人群，在這種情況下政策邊緣人不會成為政策執行中的梗阻。基于“經濟人”假說，個體普遍抱有對利益的追求，在這種情況下，政策邊緣人處于政策分界線周圍，但又無法享有政策紅利，是一個最容易對政策產生不滿意情緒的群體，當政策邊緣人對現有政策產生不滿情緒時，就會對自身改變政策的能力做一個預估。若其對自身能力不自信，認為自己無法憑借一己之力改變現狀時，便不會采取行動，但此時的政策邊緣人易心生不滿，消極應對政策執行，也很有可能以消極的情緒應對日后基層政府的相關工作。這也就是群體D所展示的情況。另外，還有一種可能，即政策邊緣人在對政策不滿意的情況下，對自身能力進行評估，憑借基層政治生態中“熟人社會”重人情的判斷，對自身行為形成良好預期，與政策受益群體現實情況的相近性也為其增強了活動的信心，由相對剝奪感產生的對現實的不滿輔之對非理性手段的選擇偏好，政策邊緣人就會做出非正當逐利行為，從而成為基層治理中的一項亟待解決的重要問題。這也就是本文要重點研究的情況，即圖1中群體B所展示的情況。值得注意的是，政策邊緣人的非正當逐利行為表達的本就是一種不合理的利益訴求。

圖1 政策邊緣人行為選擇過程

(二) 政策邊緣人非正當逐利行為的影響因素

1. “熟人社會”的基層氛圍使政策邊緣人具有“維權”能力

中國社會作為一個人情社會，長時間以來保持著差序格局。[7]在人與人之間的交往過程中看重“關系”與“面子”。由于公職人員同時具有“社會人”屬性，官員在私人領域也有著自己的社會關系，也有著人際交往的需要，這一屬性與其在公共領域作為官員的職業角色之間存在沖突，這兩個角色之間的沖突一旦無法平衡就會造成官員罔顧公共利益，私人權益侵害公共利益的情況，或是以權謀私，以公共利益換取私人利益的情況。通過分析中國幾千年來特有的文化發展歷程，從中可以發現：中國素有“重人情”“重親緣”的倫理傳統，人們在社會生活中信奉“有熟人好辦事”、“與人方便，于己方便”的活動準則。正是因為存在這種重視人情關系的社會氛圍，一些官員會將為熟人打破公權力行使原則看作應當。政策邊緣人在進行逐利行為時會傾向于采取“托人”“找人”“找熟人的熟人”等方式進行行賄行為，這一切的原因就在于基層的“熟人社會”氛圍，正是這種氛圍助長了政策邊緣人的“維權”能力和信心。

2.與政策分界線的相近提升了政策邊緣人的“維權”信心

為使一項政策在執行中有一致性和準確性，在政策制定之初就會劃定統一的政策標準，這個標準即為政策分界線。政策邊緣人是一個特殊的群體，其特殊的位置導致了他們與其他群體相比會具有一些不同的特點，在基層治理中也會產生不同的表現。政策邊緣人出于自利性考慮，在采取行動之前也會對現實情況進行考量，從現實情況出發，做出使自身利益最大化的行為。在行動前，進行行動的成功可能性分析時，政策邊緣人往往會產生較好的行為預期，認為自身的非正當逐利行為可以幫助自己在整個政策受眾群體結構中爭取到一個好一點的位置，避免自身在社會結構中位置的相對下降。政策邊緣人對自身非正當逐利行為的信心很大程度上就來自于其與政策分界線的相近，正是這種位置上的相近性使政策邊緣人有理由相信可以通過自身逐利行為使自己劃歸到政策受益群體內部，因為自己與他們間本就沒有什么太大的差距。

3.相對剝奪感的存在加劇政策邊緣人對現實的不滿

政策邊緣人對基層治理的特殊影響的原因體現在兩個方面：一方面與政策邊緣人所處的靠近“政策分界線”的特殊結構性位置有關，這成為政策邊緣人非正當逐利的優勢和基礎；另一方面這個結構性位置也讓政策邊緣人處于相對剝奪的處境，從而迫使政策邊緣人采取行動改變自身的不利處境。相對剝奪是從比較中產生的，個體對自身不利地位的感知往往是最敏感的。相對剝奪感的形成離不開一個非常關鍵的因素，即與被剝奪的個體自身相對比的參照個體或群體。對于政策邊緣人而言，這個參照物無疑就是政策內群體，尤其是政策內部靠近政策分界線的部分群體，這一群體與政策邊緣人的差距很小，其存在催生了政策邊緣人群體的不穩定性，與其相對比加劇了政策邊緣人對改變自身現狀的渴望。政策投入實施之后，政策內群體的生活現狀會在一些層面產生變化，一些原本在經濟條件或發展速度上不如政策邊緣人群體的政策內群體會經由政策幫扶，而在一些方面實現對政策邊緣人群體的超越。這種現象會極大催生政策邊緣人的相對剝奪感，使其對政策持消極態度，并對現實產生不滿。

4.政策邊緣人對非理性行為選擇的偏好

基于“經濟人”假說，政策邊緣人對利益的追逐是符合人性的基本規律的。但這一行為本身并不具備合理性，這種行為本質上即為一種不正當逐利行為。“正當利益”實際上就是人們行為的界限，當人們追求正當利益以外的額外利益時，其行為自然就失去了合理性。人們在進行行為選擇時，往往受到資源的有限性、環境的復雜性以及人們自身認知的局限性等方面的限制，依靠習慣與經驗進行決策，以期望不犯錯誤。作為政策邊緣人，其行為選擇會受到來自認知、心理和行為預期等方面的諸多影響。其中，對政策邊緣人做出非正當逐利行為影響比較大的幾項因素有：過度自信、利益吸引、示范效應。政策邊緣人曾經目睹過通過非正當行為、不合規手段達成目標的實例，并且出于功利主義思維，在內心將這一現象合理化，且出于對自身能力及非正當行為效果的信心，在政策帶來的紅利的吸引下，做出非正當逐利行為。

三、 政策邊緣人非正當逐利誘發基層腐敗的內生邏輯

從人性假說層面來看，基層官員具有“行政人”和“經濟人”的雙重屬性。[8]本文基于布坎南的公共選擇理論，認為基層官員作為政策的具體施行者，在整個政策過程中，也會出于自利性考慮，在進行行為選擇時會對成本和收益進行考量，從而實現自身利益的最大化。[9]政策邊緣人非正當逐利行為引發基層腐敗的邏輯在于：在政策執行過程中，政策邊緣人會因政策內容和自身政策外群體的身份，產生不滿。政策的執行過程中勢必會令政策邊緣人在與他人的比較中產生相對剝奪感，對自身的能力進行預估時，在自身與政策受益群體差異較小和基層“人情社會”的政治生態這兩個因素的誘導下，政策邊緣人往往會采取非正當行為來為自身謀求利益，而他們通常可以采取的渠道有兩種：上訪以及行賄(見圖2)。

值得注意的是，政策邊緣人的上訪并不是傳統的維權式上訪，而是一種新型的謀利式上訪，是通過上訪、鬧訪等方式鉆制度的漏洞或是改變原有的政策安排，試圖將自身混入政策受益群體之中。基層官員由于自由裁量權的存在，在整個政策執行過程中存在一定的操作空間，這使得基層官員出于維穩考慮，很大程度上會向政策邊緣人的要求妥協或是敷衍了事，這樣的直接后果是導致基層官員產生為官不為現象，若是將以貪污受賄、錢權交易為表現形式的物質腐敗看作“硬腐敗”，那么上述的為官不為現象及以此為代表的基層官員相互推諉、不良履職、得過且過等現象則是一種更具有隱蔽性、擴散性的“軟腐敗”，其危害同樣不小于傳統意義上的物質腐敗。[10]另一種情況是政策邊緣人采取行賄的方式進行非正當逐利行為。“當官的不打送禮的”“拿錢好辦事”等俗語反映了傳統意義上民眾對非正當行為的偏好。這使得基層官員很可能無法抵制金錢的誘惑，或是無法抵制住人情層面的壓力，向政策邊緣人妥協，基層官員的物質腐敗現象也隨之而生，產生這一現象的另一個原因在于基層官員自身的行政倫理存在問題。

圖2 政策邊緣人非正當逐利行為誘發因素及其影響分析

如圖2所示，在基層官員產生腐敗行為的四重邏輯中，權力邏輯是核心，腐敗的核心是權力的異化，權力缺乏規制必然導致腐敗的產生；現實邏輯是直接原因，基層的績效考核催生了維穩訴求，對維持基層穩定的強向往導致基層官員存在為官不為傾向；心理邏輯是前提條件，基層官員的避責心態使其做出行為選擇，容易受到政策邊緣人行賄行為的侵蝕；倫理邏輯是道德層面的誘因，這一點也會誘發其他三重邏輯，很多基層官員在倫理層面面臨困境，行政倫理存在不足，容易在面對誘惑時做出不符合職業倫理要求的選擇。綜合來看，上述四重邏輯彼此影響，互相促進，共同導致了基層腐敗現象的產生。

(一) 權力邏輯：腐敗產生的根本原因

基層干部的行政自由裁量權缺乏規制是腐敗產生的根本原因。當面對某一事件，法律無法給出明確結果時，需要給予行政主體“選擇裁量權”與“決定裁量權”。[11]行政自由裁量權指的就是選擇如何進行裁量，做出什么決定的權力。基層素來具備官員對自由裁量權可以在一定范圍內進行解釋的社會政治土壤，行政自由裁量權的出現是為了便于基層官員解決在基層行政過程中遇到的一些問題，行政自由裁量權具有一定的彈性，正因為這種彈性的存在導致有的基層干部處理問題的隨意、隨性。也正是這種行政自由裁量權賦予了基層官員在一定程度上自由解釋政策的權力，尤其是一個在制定層面本身就存在漏洞的政策，基層官員的解釋空間就會更大，操作空間也會更大。在面對政策邊緣人的非正當逐利行為時，一名基層官員很可能不會妥善利用自身的行政自由裁量權。具體表現為：在具體的行政行為中前后不一，相同情況不同對待、不同情況卻采取相同方式對待等，缺乏具體的標準和原則，利用自己手中的行政自由裁量權令本不屬于政策受眾的政策邊緣人享受政策福利。現階段，我國的基層行政自由裁量權的相關規定較為籠統，缺乏具體的規制，對其使用主體的道德水平要求較高，對使用主體的行政能力有較強的依賴性，這會導致行政自由裁量權一旦在自身行政倫理道德水平不高的基層官員手中，就會引發行政自由裁量權的濫用，甚至引發基層腐敗。

(二) 現實邏輯：誘發腐敗行為的直接原因

基層的績效考核制度催生的維穩訴求是誘發腐敗行為的直接原因。自2019年起，國家大力推行基層減負，嚴控“一票否決”，但一些基層官員仍舊存在一票否決政策背景下形成的思維慣性，秉承“不出事”的做事邏輯，在基層形成了以“穩定壓倒一切”為典型表現形式的維穩訴求。基層官員“怕出事、想躲事、不抗事”的行政風格給了政策邊緣人非正當逐利的可乘之機。在政策邊緣人為了謀取利益而采取一些激進行動的過程中，一些基層政府在自身治理資源有限和上訪就會帶來“一票否決”的壓力考核因素影響下，有時不得不采用一些策略主義的處理方式，甚至直接將一些完全不符合條件的政策邊緣人納入政策利益范圍內。很多時候基層官員向政策邊緣人妥協的目的在于不讓事態嚴重化、擴大化，而在這個過程中，受賄行為卻變得像一個附加性行為，而不是主要目的了。績效考核制度的出現在規制基層官員行為的同時，也使部分能力和行政倫理層面存在缺陷的基層官員疲于應對，不求做到最好，只求做到考核標準之上，因而任何不利于考核結果的不穩定因素都應當快速化解，所以面對政策邊緣人的非正當逐利行為，基層官員迫切希望盡快解決，而不是真正解決。

(三) 心理邏輯：產生基層腐敗的前提條件

面對基層工作生態產生的行政避責心理是產生基層腐敗的前提條件。行政避責是行政官員為維護自身利益免受損害，采取各種戰略和方法回避所處職位要求其承擔的直接和間接責任的行為。當面臨風險責任時，無論是組織還是組織中的個人都會基于自我保護而傾向于選擇規避風險、避免擔責。黨的十八大以來，中央嚴厲整肅黨風政紀，全面推進從嚴治黨，整頓黨風政風。在這一過程中，問責制的大力推行使行政責任具體細化為每位基層官員的個人責任，與之匹配的績效考核機制也在無形中加大了基層官員的為官壓力。誠然，績效考核、問責制等措施極大地提高了基層政府的辦事效率，但與此同時，也在無形之中推動了“多做多錯、少做少錯”的基層為政氛圍。基層的獨特性質導致基層官員避責行為不同于其他層級官員的避責行為，其獨特性在于以下三點：一是基層事務繁重的現實條件是基層官員避責的生成基因，二是基層考核問責的實際挑戰是基層官員避責的推動力量，三是基層復雜的人情環境是基層官員避責的直接誘因。當面對政策邊緣人的謀利式上訪時，基層官員基于避責考慮，往往采取應付式治理手段，不對該問題采取實質性的處理。但這樣一來，就容易產生基層官員的行政不作為現象，使其陷入“軟腐敗”的泥潭。

(四) 倫理邏輯：道德層面的腐敗誘因

道德層面的腐敗誘因源自基層官員在行政倫理層面所面臨的困境。行政倫理也稱為行政道德，是一種以“責、權、利”為核心的對公職人員的行政行為進行約束的準則和規范。行政倫理是行政管理領域中的角色倫理，是針對行政行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規范。具體包括：官員的個人品德、官員的責任意識、愛崗敬業的崗位意識、官員的服務意識等。在實際政治活動過程中，存在一些官員自律意識嚴重缺乏、行政倫理層面有缺陷的現象。具體表現在三個方面。一是部分官員不能遵紀守法。面對政策邊緣人非正當逐利行為，一些基層官員無法嚴守道德關、法律關，不能抵制住誘惑，游走于違法犯罪的邊緣。二是部分官員缺乏對誘惑的警惕。一些官員在面臨權力、物質誘惑時，容易產生迷惑，把公共權力看成個人私有財產，利用手中的行政自由裁量權為政策邊緣人辦事，缺乏對誘惑的各種不同的表現形式的抵抗力。三是部分官員缺乏對自我的反思。一些官員在面對困難時，缺乏積極解決的心態，不努力去突破困難，不想付出，也不積極去解決問題，存在不作為、懶政、怠政現象，且缺乏對自身行為的反思，無法通過反思糾正自身倫理道德層面的問題。政策邊緣人非正當逐利行為誘發基層官員腐敗的深層次原因在于基層官員責任意識的缺乏，在行政過程中沒有做到權責對等，合理合法地使用黨和人民所賦予的權力。

四、政策邊緣人非正當逐利誘發基層腐敗的治理路徑

在對政策邊緣人非正當逐利現象誘發腐敗的內生邏輯進行分析時，我們發現，這一現象的最終形成離不開政府官員和政策邊緣人兩個層面的原因。在對這一現象進行治理時，由于政策邊緣人的心理活動具有隱蔽性，對其行為進行控制在實踐層面具有困難性和滯后性，所以在對由政策邊緣人非正當逐利現象誘發的基層腐敗進行治理時，應當從基層官員角度入手，通過制度設置改變其面對政策邊緣人非正當逐利行為的態度，為其提供治理手段，從源頭上消滅政策邊緣人的逐利行為，加強對基層官員的監督，營造良好的基層風氣，從權力、現實、心理及倫理層面改善由政策邊緣人非正當逐利行為帶來的基層腐敗情況。

(一)規制基層行政權力的運行

產生腐敗最根本的原因在于權力缺乏制約。設置合理的權力運行機制一方面可以限制基層行政官員手中的行政自由裁量權，盡可能地摒除基層事務處理過程中人為因素的影響。另一方面可以改變傳統意義上“人情腐敗”“親緣腐敗”滋生的社會政治土壤，加大政策邊緣人的行賄難度，或是令政策邊緣人在政策發布之初，就放棄行賄的想法；或是令政策邊緣人在產生行賄和“求人辦事”想法后，無法解決操作層面的困難，從而放棄這一逐利行為。對權力進行制約，其目的在于通過規范基層行政人員在政策執行中的行為，營造良好的社會風氣，從而剝奪政策邊緣人自以為擁有的利用人情或物質賄賂使公權力在一定程度上產生異化甚至私用的能力。

權力的規范和制約需要設置合理合法的基層權力運行機制，具體包括兩個方面的內容。一是避免事權的集中。反腐敗的核心就在于對權力的控制，避免事權的過度集中可以有效防止腐敗。一旦個人在一些問題上的決定權過大，且缺乏制衡和制約，其受腐敗侵蝕的可能性就會相對更大。我國在建設法治政府的過程中，曾明確提出要規避事權集中現象，但由于基層工作自身的特殊性，基層官員事權集中的現象至今時有出現。根據基層政府的現實情況，應當利用法律法規對基層官員的權力進行適當分解，避免一人擅權、一權獨大的情況，這樣可以保證行政權力有效行使，科學運用，做到“權為民所用”。分解后的權力應當以地方性規范文件的形式確定下來，切實規范官員個人權力，明確違法、違紀行為。同時，分散事權也有助于法治政府的構建，便于以法律規范公職人員行為，提高治理能力和治理水平的科學化、法治化程度。政策邊緣人非正當逐利的過程中，面對事權分散型的基層政府，其托人、行賄的行為難度就會加大，從而達到抑制腐敗的效果。

二是優化行政自由裁量權的行使。行政機關內部的自我修復和自我革新，有利于行政機關的“自我凈化”。對于行政自由裁量權的優化應當遵循法治性和靈活性原則。對于行政自由裁量權的規制行為應該符合相關法律法規，體現我國行政法規的意志。同時，在對行政自由裁量權進行規定時，也應該從地方政府的實際出發，因地制宜，在考察官員主要負責的工作內容和工作性質后，對其所掌握的行政自由裁量權做出控制。與此同時，也應對行政自由裁量權的成功使用案例進行分析，從中總結出行政自由裁量權行使的經驗，找到行政自由裁量權行使時最適宜的尺度，并將總結出的經驗和成果以文字的形式保存下來，以此作為根據，對基層官員展開教育和引導，避免其自由裁量權的濫用和泛用。

(二)加大對基層官員的監督力度

政策邊緣人的相對剝奪感和不平衡、不滿意的心態會使他們主動進行逐利行為，而若此時他們面對的是一個一心維穩、無心處理問題的基層官員，那么基層官員的這種“軟腐敗”心態，很容易致使問題擱置，造成不良影響。腐敗產生的一個很大原因在于權力的行使缺乏監督，一旦政策運行過程中缺乏必要的監督，留給基層官員不合法、不合規操作的空間就會變大。健全的監督機制是監督工作規范、長期、有效開展的重要保證。加大對基層官員的監督，使監督覆蓋整個政策執行過程中，能夠降低政策邊緣人非正當逐利行為引發腐敗的可能性。提升基層權力監督力度要做好三個方面的工作。一是要進一步健全監督機制，加強對權力的日常監督。二是要推進權力運行公開化、規范化，充分向社會公開，接受社會公眾的監督。完善權力公開的機制，明確公開的內容、范圍、形式、載體和時間，提高權力運行的透明度和公信力。三是要實現監督范圍的全覆蓋。要徹底實現監督無盲區，使基層官員做到真正意義上的“不敢腐”。在對權力進行監督時，應當做到政府內部監督與外部監督同步進行，傳統監督手段與現代化新型手段同時運用，專業人士監督與普通民眾監督相結合，使監督落到實處，在基層形成權力運行“透明化、公開化”氛圍，降低政策邊緣人非正當逐利的信心，抑制由此引發的腐敗現象。

(三)引導公民參與政策制定過程

政策制定是否科學合理是政策邊緣人非正當逐利行為的重要影響因素之一。一項設置完善、邏輯嚴密的政策會在源頭上消解政策邊緣人的非正當逐利行為。誠然，任何一項政策都無法杜絕政策邊緣人這一群體的產生和其相對剝奪感的生成，但是一項合理的政策確實會極大地壓制政策邊緣人的操作空間，并為基層官員的政策執行行為帶來便利，同時，也為基層官員的腐敗行為帶來難度和更高的風險，從而消解腐敗行為。面對基層的績效考核壓力，基層官員容易產生避責心態，不愿意承擔決策風險，容易產出模糊不清、存在漏洞的政策，從而為政策邊緣人非正當逐利行為提供空間。為此，在整個政策制定過程中，應當積極推動公民的參與，在政策發布之前，積極引導基層民眾參與政策制定過程。在政策提出之后，創設平臺方便民眾充分表達自身意見，確保在整個政策制定過程中，都有民眾參與的身影。政策邊緣人如果能夠參與到政策制定的過程中來，一項他自己參與制定的政策，即便不能獲利，也必然對整個制定規則和制定過程了解充分，這會消除其對政策的不滿和抵觸心理，提升其對政策的認同感和認可程度，便可從根源消除政策邊緣人逐利行為及其帶來的危害。民眾對政策的認同感直接影響著政策的執行情況。同時，提升政策的科學性與合理性要求基層官員在做出政策設計時，立足本地實際，多方考量不同利益群體訴求，在現有的資源條件下，做出最優的制度安排。基層官員可以在決策過程中運用相關技術工具，提升政策的科學性；也可以設置智囊團隊，在決策時充分傾聽智囊團的意見和建議，彌補自身的思維缺漏。

(四)加強對廉潔文化的宣傳和教育力度

我們可以把腐敗問題看作一個倫理層面的行為失范現象。政策邊緣人罔顧原本的政策設計意圖，強行進行逐利的行為本質上是一種輕公義、重私利的行為，與我國的主流價值觀不相符。不論是物質腐敗行為還是以“行政不作為”為代表的軟腐敗行為，其深層次的原因都在于責任意識的缺失、道德水平的低下、廉潔行政倫理修養的不足。當政策邊緣人做出非正當逐利行為時，一個內心充滿責任感，一心為人民服務，高度自律、廉潔奉公的基層官員一定可以守住底線，做出合乎行政倫理規范的行為，杜絕尋租腐敗。提升基層官員的廉潔意識和責任意識，需要通過教育的手段。要對基層行政人員加強職業道德教育，教育的內容應當包括責任教育、愛國主義教育、法治教育、敬業精神培育以及廉潔教育等。同時也應在社會范圍內對全體公民進行道德教育，發揮傳統文化在教育中的積極作用，培育公民的法制意識和公德觀念，提升公民的道德修養水平。在道德建設的過程中，做到理論方式與實踐方式相結合，注重發揮榜樣的示范作用。

政策邊緣人主動推行的非正當逐利行為在很大程度上會誘發基層腐敗，從而損害政府權威，不利于相關政策的推行，嚴重阻礙地方治理現代化的進程。本研究從政策邊緣人的概念出發，論述了政策邊緣人采取非正當逐利行為的可能性以及政策邊緣人非正當逐利行為引發基層腐敗的必然性，并得出了如下結論：權力邏輯、現實邏輯、心理邏輯、倫理邏輯是政策邊緣人非正當逐利行為誘發基層腐敗內生邏輯中的四個層面，共同構成了基層官員腐敗的動因，在此基礎上通過理論梳理和挖掘發現，要遏制政策邊緣人非正當逐利行為誘發的基層腐敗，需要不斷完善基層權力運行機制，增強對權力的監督力度，保證公權力得到良好的運行。同時，要不斷提高政策制定的科學性和合理性，引導公民參與決策，進一步提升基層官員的行政倫理道德水平，大力宣傳廉潔文化。新時代背景下，我國著力構建反腐新常態，如何有效治理基層官員腐敗現象，提升基層政策執行的科學性和時效性，推動基層治理現代化成為了一個亟待解決的重要問題。本文僅就政策邊緣人的行為選擇邏輯和基層腐敗現象的內生邏輯進行探討，對基層官員在政策執行中的權力與責任等問題的研究還存在未盡之處。只有在對基層官員面對政策邊緣人非正當逐利行為的選擇及動機有充分的把握之后，才能為下一步更加深入地討論基層官員腐敗及軟腐敗問題的解決之道奠定基礎。

【注釋】

① 本研究所有數據均來自于裁判文書網以及筆者的基層調研、個案訪談。