清朝養濟院的管理制度與現代鏡鑒

徐嘉露

清朝養濟院的管理制度與現代鏡鑒

徐嘉露

（鄭州航空工業管理學院 馬克思主義學院，河南 鄭州 450046）

中國社會的福利制度有著十分悠久的歷史，可以追溯到中國古代時期的福利慈善機構與組織，清朝養濟院是其中的代表之一。通過對清朝養濟院管理制度的梳理與分析，可得到如下啟示：重視福利機構人員管理，嚴格篩選機構管理人員；加強福利機構管理問責，提高各項工作監察力度；明確資金的來源與運用，創新福利機構服務功能，拓寬現代福利機構的發展思路，可更好地促進中國社會福利事業的蓬勃發展。

清朝；養濟院；管理制度

養濟院是中國古代社會的主要福利慈善機構，也是現今中國養老院、福利院、護理院等現代福利機構的前身。作為傳統社會官辦性質的保障機構，養濟院主要發揮著收養貧困疾苦、流離失所、老無所依之人的作用，是疾苦貧困、無依無靠者的容留所。清朝重視養濟院的發展與管理，在繼承了前朝養濟院發展傳統的基礎上，通過官府資金扶持與管理、社會人士捐贈的模式運作。在具體的管理上采取地方官員直接負責、地方人員間接參與、中央政府統一監管等方式。可以說，以養濟院為代表的福利慈善機構在清朝取得了集大成發展。目前，我國社會福利慈善機構的發展一直追求創新、革新、完善，但是對清朝養濟院的發展情況缺乏深入了解，對其管理經驗和教訓總結反思不夠。有鑒于此，本文擬對清朝養濟院的管理制度進行重點分析，并為現代社會福利慈善機構發展提出建議，以期為中國社會保障事業發展提供參考。

一、清朝養濟院的建設發展概況

中國古代全國性地推廣建立養濟院從元代開始。至元十六年（1281），元代統治者下令各路設“眾濟院”，收養不能自存之人，除供給糧食，還撥給柴薪，有病的撥醫調治，死者則給予棺木安葬。清朝時期，清政府更為重視養濟院的設立。在清朝建立之初，順治帝即通過修復戰亂時期荒廢已久的養濟院，將社會流浪人群集中起來，以穩固社會環境。據史料統計，順治時期全國的養濟院數量超過100所，其大多數都是延續明朝舊址。朱雪薇在《清代養濟院管理制度運行結構——以安徽養濟院為例》一文中指出，安徽養濟院在清朝前期、后期經歷了兩次重建；所謂“重建”就是養濟院被毀壞后，在原址上重造房屋或遷址再建[1]。清朝中期，各地養濟院的數量一直呈現出穩增狀態，但是養濟院管理與運行問題日漸顯現，貪污現象盛行。清朝末期，受戰爭的影響，各地養濟院出現了荒廢的情況，加之扶持資金、糧食的中斷，導致很多地方養濟院長留人群被迫出走。吳礽驤在《說“都吏”》一文中指出：“‘都吏’之稱在《史記》《漢書》《后漢書》中僅一見，即《漢書·文帝紀》：‘有司請令縣道，年八十已上，賜米人月一石、肉二十斤、酒五斗。其九十已上，又賜帛人二匹、絮三斤。賜物及當稟鬻米者，長史閱視，丞若尉致。不滿九十，嗇夫、令史致。二千石遣都吏循行，不稱者督之。’”[2]李寶平在《乾隆時期土默特地區養濟院探析》一文中指出，以土默特地區的養濟院為例，乾隆頒布了一套嚴厲的管理制度管制地方官員，如發現官員惡意克扣養濟院貧困人口的物資，最直接的懲罰措施就是罰棒，即以罰棒數量去抵扣官員克扣貧民的物資量，實現嚴格規范管理的目的[3]。

二、清朝養濟院的管理制度運行結構

清朝養濟院的管理制度，主要采取地方官員直接負責制、地方官府監管制、收養人群嚴格實名制的方式。這三種管理制度，都是清朝對明朝時期養濟院管理機制的沿用，同時，清朝根據當時的社會狀況與收養人群，進行了管理結構的變動與完善。

（一）實行地方官員直接負責制

清朝養濟院在管理制度上采用地方官員直接責任制，即清朝政府下發各個地方的養濟院建設數量與名單，然后由地方官府直接負責養濟院的選址、建設、運行、管理等一系列工作。整個過程中，中央政府只定期派遣人員到地方考察養濟院的運行情況，其他事項均由地方官員打理，地方官府擁有養濟院的決定權與管理權。但是，每個月或每半年地方官員都需要將養濟院的管理運行情況匯集成冊，上報給朝廷，由皇帝批閱。清朝養濟院采取地方官員直接負責制，一方面降低了朝廷對地方養濟院管理的難度；另一方面以地方責任的方式規定養老的具體標準和措施，實現了人員的平均分工，避免了清朝養濟院在運行上的混亂，這一管理方法的主要體現就是官督民辦。比如：湯陰普濟堂交給民間人士管理，“令忠直老人職其事，堂內貧民男婦每月每名：男給口糧五斗，婦四斗，鹽菜錢一百文”；涉縣育嬰堂交給地方鄉約管理，“育嬰堂，在南關外，康熙四十六年知縣黃澤奉文捐置，房六間，地五畝”[4]。

（二）實行地方官府監管制

縱觀中國養老制度的發展歷史，漢文帝時期頒布的著名的普及天下老人的“養老令”，是完全意義上的養老制度正式開始的標志。漢文帝時期進一步實行“休養生息”的措施，鼓勵發展生產，穩定了漢王朝的統治。為了保障養濟院的穩定運行與管理，清朝時期養濟院實行地方官府監管制，從某種程度上來看，這是對歷史的繼承與完善。雖然地方官員對養濟院的管理擁有決定權、監督權，但是地方官府派出管理的人數有限以及孤貧人數較多，地方官府仍需按朝廷的指示時刻尋找社會中流浪人群以及符合養濟院收養標準的人群[5]。另外，由于養濟院管理工作需要充足的人力作保障，地方官府一般都會在孤貧人群中選拔甲長（又稱甲頭、丐頭等）協助管理，以防止孤貧人群中素養不高的少數人尋釁滋事、欺壓同伴。為了管束甲長，養濟院還實行甲長輪換制，若甲長以權謀私，甲長與地方官員一同接受朝廷問責。

（三）實行收養人群嚴格實名制

清朝養濟院在收養人群的管理上也有著一套較為嚴格的管理辦法，所有的孤貧人員入院后都由地方官員及養濟院工作人員對其背景進行調查，符合收養規定及目標的人群，都會將個人信息登記成冊，上報給地方官府，最后由皇帝批閱。而對于不符合收養條件的人員，則會直接剔除。該管理措施在清前期執行良好，一直是養濟院穩定運行的基礎保障。但是，到了清中后期，地方開始疏于對養濟院收養人群的管理。道光帝即位后強調節儉、孝廉，十分重視地方孤貧人群的收養與照顧，以期穩定社會局面，獲取民心。在位期間，他再次明確了收養人群的實名管理制度，實行收養人群的名額限制制度，分為額內、額外收養，繼續實行上下稽查責成之法。清朝時期的養濟院在收養人群上進行了嚴格的管理，在一定程度上提升了養老門檻，但是值得肯定的是，相比元、明兩朝，清朝的養濟院收養人群制度更加完善，管理機制也更加嚴格。正是通過這種收養人群嚴格實名制的方法，避免了一些人員冒充收養人群，獲取清朝政府的補貼，同時，也最大程度保證了社會福利的發放。

三、清朝養濟院運行中存在的問題

（一）地方管理責任缺失，責任制度規劃不到位

清朝養濟院雖然采取的地方官府責任制，一定程度上有利于降低清朝中央政府管理的難度，提高地方養濟院的管理效率，但是也暴露了一個很大的運行問題，即責任制度規劃不到位。據史料可知，清朝時期各地養濟院管理人員素養良莠不齊，很多地方都出現了不同程度的貪贓枉法現象，如撥付的糧食及款項都被地方官員克扣，經費投入不明確或資金丟失，地保差役勾結地痞無賴詐騙孤貧人口的糧食、救助金等。另外，清朝養濟院在管理運行上還存在社會力量參與薄弱、政府主導性強等問題。可見，清朝沒有形成一個良好的社會養老服務布局，養濟院大都由清朝政府直接派官員履職管理，民辦性養老機構數量不多。

（二）運行經費來源不統一，養濟院覆蓋范圍有限

中國古代養濟院的運行，關鍵在于管理經費的來源與統一。清朝的養濟院幾乎繼承了明朝養濟院的經費運行模式，即以政府撥款為主，以社會人士捐款為輔。但是，到了清朝中后期，養濟院的經費來源出現了不統一、不及時的情況，加之地方官府的貪贓，導致養濟院的功能喪失。另外，清朝時期的養濟院受社會環境的影響較大，雖然政府頒發了在各地設置一定數量養濟院的命令，但是地方官府能夠真正落實的很少。尤其在清朝末期，很多地方的養濟院都淪為一種形式組織，從以往的孤貧人群收留場所轉變為救濟糧的領養機構，即不再給貧苦人群提供生活、住宿場所，孤貧人群只能定期前往養濟院領取糧食。這一問題出現的原因，除了受當時社會環境的影響，還有清朝養濟院的管理責任不到位、覆蓋范圍有限等。

四、清朝養濟院對中國現代福利機構發展的啟示

（一）重視福利機構人員管理，嚴格篩選機構管理人員

新中國養老院制度的設立至今已有60年歷史，其改革與發展經歷了從原先的“公辦獨大”到如今公辦、民辦共存，乃至“公辦民營”的過程。通過分析清朝養濟院的管理機制及運行可知，一個福利機構的發展在很大程度上受機構人員管理水平的影響。由于清朝時期各個地方的養濟院出現了貪污受賄的現象，導致養濟院的原有資金、糧食被一些不法官員、地方惡霸所壟斷，孤貧人群無法享受到真正的社會照顧。因此，通過反思歷史可知，對于現代中國養老機構、福利院等社會福利慈善性質的組織發展，要尤為重視福利機構人員的管理，要從嚴格遴選機構管理人員入手，再以健全員工的責任體系為抓手，促進整個機構的完善運行與嚴格管理，使得福利機構真正成為社會公益性的慈善組織。例如：我國相關部門應加強對養老機構、福利院等福利性組織的管控，制定出福利機構的用人政策與條令，督促地方福利機構嚴格按照中央的政策指示實施用人計劃，定期對單位人員進行職業技能培訓、職業素養培訓，將工作人員的職業素養列入工資績效考核之中，使其與員工利益掛鉤，從而促進福利機構的發展；加強養老機構的資金安全管理，采取責任制，將責任落實到每一位管理人員身上，加強福利機構的資金投入與運營管理，做好資金的統籌規劃與流向監督，由款項最高部門負責，將撥款資金落到實處；成立資金調查小組，聯合紀檢部門，定期開展好對福利機構的管理與資金監察等工作，杜絕貪污現象出現。

（二）加強福利機構管理問責，提高各項工作監察力度

目前，我國養老機構的發展類型較為多樣，管理和服務水平也在不斷提高，發展呈現欣欣向榮之勢。同時，相關部門根據養老產業發展的現狀，制定了一些利好養老行業發展的政策，從政策層面幫助養老機構解決融資困難、市場資源配置不高等問題，促使養老產業長期穩定發展。但是，養老產業的發展仍面臨功利性強、斂財、貪腐等問題。通過對清朝養濟院的管理制度及運行情況分析可知，在福利機構運行的過程中，加強管理人員的責任規劃、責任意識培養、問責管理等工作，是整個管理活動的重點環節，更是保障福利機構健康穩定運行的基礎條件。清朝時期，由于清政府缺乏對地方養濟院的問責或問責不到位，導致地方養濟院出現瞞騙、虛報的情況，這對福利機構的發展產生了不利的影響。因此，通過反思，筆者認為我國現代性福利機構要實現較好的發展，就要重點做好責任監管工作，加大各項工作的監察力度。具體是，福利機構要重點考察工作人員的職業素養、專業意識、服務能力，嚴格做好問責工作，將各個工作的責任落實到個人，對于出現貪污受賄、欺騙百姓的現象，嚴懲不貸；要重新規劃與明確各個部門的職責，定期開展好問責檢查工作，對于工作不到位的人員，要嚴格實施懲戒；打通社會監督渠道，主動接受地方群眾的監督與上訪、建議。

（三）明確資金的來源與運用，完善福利機構服務功能

雖然我國一向注重養老產業的發展和規劃，但是目前社會諸多養老機構的業務經營、資金運用、服務功能等存在著問題。通過對清朝養濟院的發展歷史分析可知，經費來源及資金使用是社會福利機構運行和管理的保障，清朝中后期清政府對養濟院資金使用的監察不重視，導致很多地方養濟院的運行出現了問題，加之清朝養濟院只養不教，制約了養濟院的功能發揮。因此，當代中國福利機構的運行管理應加強資金監管，完善服務功能。例如，在福利機構的服務功能上，可加強教、養、醫的結合，將“醫、教、康、智”理念徹底融入現代化福利機構服務體系中，促進福利機構由傳統運行模式向融合型模式轉變，即為老年人群體提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等一體化、多元化的服務；為老年人建立起健康檔案，定期組織體檢；利用養老機構與醫療行業、教育行業等合作的優勢，搭建起新型的、智慧型的養老平臺，在開展文化、體育、娛樂活動時，為老年人提供必要的安全防護措施，真正實現中國現代養老機構的創新發展。由于養老保障制度是社會保障的基本制度，也是維護居民生活的最基本保障，優化和完善農村養老保險制度對提升農村居民生活水平，縮小城鄉差距也有著巨大的意義[6]。對此，我們要通過信息技術的手段，促進社區養老、家庭養老、機構養老等養老形式的有機融合，同時，積極運用現代科學技術，建立智慧養老系統，滿足新時代養老的多方位需求。

（四）創新中國養老產業的布局，積極制定多項利好政策

通過對清朝養濟院的管理制度運行結構分析可知，任何時期養老機構的發展都需要國家、社會、個人的共同參與。雖然清政府一直在養濟院經營與管理中發揮著支柱性作用，但是由于社會層面、個人層面參與較少，養濟院服務功能的發揮十分有限。進入現代社會以來，在國家與政府的大力支持下，我國社會福利事業得到長足的發展，養老機構發展迅速，機構投資主體日益多元化、服務類型多樣化、服務設施不斷完善、服務人員隊伍逐步擴大。隨著老齡化進程的加快以及養老機構的快速發展，我國養老機構的社會管理與政策體系都需要發展和完善，養老機構在服務提供的規范化、服務質量的評估和管理、護理服務人員隊伍的專業化建設、應急流程和安全管理等方面存在著較多問題。應對養老機構的發展困境，我國不僅需要營造良好的外部環境作為助力，如建立健全養老機構分類標準和評估機制、加大政策支持與引導、積極整合社會資源共建養老機構、加強對機構的安全監管和服務質量監督等，同時也需要著力破解養老機構的內部難題，大力提高和完善養老機構自身管理建設與服務水平。對于養老產業的布局，政府部門要積極制定各項利好政策，鼓勵培訓療養機構、醫療機構、老年人俱樂部等機構轉型發展養老服務，融合“醫療、養老、文化服務、健康教育”等服務功能，鼓勵民間積極創辦先進型的養老企業，從而擴大中國養老機構的布局，形成政府引導、社會和個人參與的社會養老產業新體系。同時，福利機構也要發揮智能建設作用，推動養老機構的轉型發展，推進“互聯網+智慧健康養老”產業發展，提高養老市場的信息化技術水平，朝著智慧型、現代化養老方向發展；借助現有的社區養老優勢，積極推動社區養老向智慧化養老模式的持續升級，從體育健康、醫療干預、精神指導、心理教育、生活幫助等方面入手，將社會上的醫療資源、教育資源、智能技術資源、體育健康資源融入現代化養老機制中，以“醫、教、康、智”為根基，建設現代型、多元型、智慧型的養老服務機構。

綜上所述，福利事業的發展事關中國社會的長久穩定。古代中國一直重視福利機構的建立與管理運行，而清朝養濟院的設立更是對中國現代社會福利機構的發展有著借鑒意義。以史為鑒知未來，中國當代養老事業的發展要注重產業的布局與設計，在社會產業高速融合的時代環境下，進一步構建“醫、教、康、智”的養老新模式，推動我國養老機構與社會各產業相融合，實現社會資源的互補，助推養老服務升級。

[1] 朱雪薇．清代養濟院管理制度運行結構：以安徽養濟院為例[J]．海南廣播電視大學學報，2019(1)：106–109．

[2] 吳礽驤．說“都吏”[J]．簡牘學研究，2004(00)：219–225．

[3] 李寶平．乾隆時期土默特地區養濟院探析[J]．鄭州航空工業管理學院學報（社會科學版），2016(5)：57–60．

[4] 唐琴．清代四川地方志中的養濟院事業初探[J]．卷宗，2020(6)：69–70．

[5] 曹佩琪，李超．試論清朝養老和養恤貧苦孤殘政策及其成效[J]．蘭臺世界，2015(12)：32–33．

[6] 魏薇．我國農村養老保障制度的優化與完善：評《馬克思主義公平觀視野中我國農村養老保障制度研究》[J]．領導科學，2019(19)：1．

D669.6；K249

A

1006–5261(2022)06–0122–05

2022-02-10

徐嘉露（1988―），女，河南汝南人，講師，博士，河南大學歷史學院博士后。

〔責任編輯 趙賀〕