錨定社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè) 不斷規(guī)范財富積累機制

白彥鋒

（中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授）

黨的二十大報告明確指出，“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。”中國式現(xiàn)代化的一個重要特征是實現(xiàn)共同富裕，這需要規(guī)范收入分配秩序和財富積累機制，從財富的增量和存量兩個渠道“雙管齊下”。

一、實現(xiàn)共同富裕，不是簡單的“排排坐、分果果”，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)

實現(xiàn)共同富裕并不意味著進入新發(fā)展階段之后，大家可以“躺平”不奮斗了，只要來“排排坐、分果果”就可以了。社會主義現(xiàn)代化強國的第一個標志是“富強”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確指出，到2035年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平。中等發(fā)達國家的標準是人均GDP達到4萬～6萬美元，高等發(fā)達國家的人均GDP則需達到8萬美元左右。2021年我國人均GDP約為1.26萬美元，按照世界銀行的標準，中國人均GDP達到中等偏上收入國家區(qū)間，接近高收入國家的下限。這樣看來，未來的發(fā)展任務(wù)依然十分艱巨。

黨的二十大報告中明確指出，“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”。從這個意義上講，在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的過程中，“做大蛋糕”是第一位的，實現(xiàn)經(jīng)濟增長、總量擴張是非常重要的，沒有任何地區(qū)、任何行業(yè)、任何人可以不奮斗而坐享其成，只來“分蛋糕”。

發(fā)展需要充分調(diào)動各地區(qū)、各行業(yè)、各單位、各部門干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，要敢于擔當、積極作為，充分釋放生產(chǎn)力，充分發(fā)揮每個人的主觀能動性，充分實現(xiàn)人的全面發(fā)展，否則，共同富裕就會成為無源之水、無本之木。

二、增強憂患意識，堅持底線思維，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

（一）正確認識發(fā)展中的挑戰(zhàn)與機遇，更加重視保護勞動者權(quán)益，努力提高居民收入水平

考慮到中國式現(xiàn)代化有如下特點：一是中國式現(xiàn)代化是我國14億人民共同富裕的現(xiàn)代化，是世所罕見、史無前例的現(xiàn)代化。二是我國人均GDP已經(jīng)突破1萬美元，可持續(xù)發(fā)展和“百尺竿頭更進一步”的難度在增加。三是進入新發(fā)展階段后，我國高質(zhì)量發(fā)展所能參考和模仿的內(nèi)容在減少，未來創(chuàng)新式“并跑”和“領(lǐng)跑”無疑要比過去的模仿式“跟跑”難度更大。四是高質(zhì)量發(fā)展無疑會受到資源環(huán)境上限的約束，這種壓力同時來自國內(nèi)、國外兩個方向，而且剛性不斷增強。因此，概括來說，大基數(shù)、高起點、強挑戰(zhàn)、硬約束是新發(fā)展階段我國面臨的四大挑戰(zhàn)。

從經(jīng)濟增長動力來看，改革開放40多年來我國創(chuàng)造的發(fā)展奇跡很大程度上是建立在人口紅利、城鎮(zhèn)化紅利之上的，而現(xiàn)在這些紅利越來越少，進入新發(fā)展階段后，我們的發(fā)展任務(wù)更加艱巨、更加繁重。然而，危中有機，有挑戰(zhàn)就有機遇。黨的二十大報告中重點強調(diào)“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，而推動綠色發(fā)展、實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型會催生新市場和新機遇。盡管未來我國人口規(guī)模增長空間有限、老齡化壓力巨大，但是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)大有可為；同樣，盡管“物”的城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化的拓展空間有限，但是“人”的城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化、與數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展的新基建的發(fā)展?jié)摿κ志薮蟆Ｎ覀円朴诎盐瞻l(fā)展中的各種機遇，著力推動高質(zhì)量發(fā)展。

發(fā)展和奮斗是實現(xiàn)全體人民共同富裕的基礎(chǔ)和前提，居民收入增長與經(jīng)濟增長基本同步，勞動報酬的提高也與勞動生產(chǎn)率的提高基本同步。僅從時間和節(jié)奏上看，“共同富裕”就不是可以一蹴而就的。在按要素分配過程中，要特別注意勞動者所處的相對弱勢地位，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重。在發(fā)展的過程中，那些將“物”和“人”對立起來的觀點是錯誤的。隨著人工智能的不斷發(fā)展，低端重復(fù)的勞動不斷被資本所有者的技術(shù)和機器設(shè)備所替代，因而加強對勞動者的保護勢在必行。盡管此時提出開征“機器人稅”顯得有些超前，但是將對人工智能的各種稅收優(yōu)惠、財政補貼逐漸削減甚至取消而加強對勞動者的培訓(xùn)、補貼確有必要。

（二）做好新舊產(chǎn)業(yè)之間的接續(xù)發(fā)展，先立后破，嚴控風險

黨的二十大報告強調(diào)，“我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經(jīng)受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要我們轉(zhuǎn)變認識，在新舊產(chǎn)業(yè)、新舊動能的轉(zhuǎn)換方面切不可抱有“痛打落水狗”的想法，應(yīng)先立后破，對于房地產(chǎn)行業(yè)尤應(yīng)如此。房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，經(jīng)濟帶動作用強，也正因如此，我國房地產(chǎn)行業(yè)一度出現(xiàn)了野蠻生長的現(xiàn)象，甚至有泡沫化的發(fā)展傾向。在房地產(chǎn)行業(yè)未來的發(fā)展中，要盡量使其平穩(wěn)著陸，在財稅政策上從“高稅抑制”向“平稅規(guī)范”轉(zhuǎn)變，確保新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，使房地產(chǎn)行業(yè)的“精準拆彈”在地方財政、金融業(yè)之間建立起風險防火墻。從這個意義上講，處理好過去發(fā)展中積累下來的問題，避免經(jīng)濟硬著陸，是我國在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國過程中必須邁過去的一道坎，這同時也在考驗我國社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的成效與水平。

三、確保新發(fā)展階段大規(guī)模減稅降費政策的實效與可持續(xù)并重

黨的二十大報告強調(diào)，“健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合”。就財稅政策來說，我國實施的大規(guī)模減稅降費政策，在進入新發(fā)展階段之后，不管是從對既往政策的實施效果和成本檢視上來說，還是就其為推進中國式現(xiàn)代化所發(fā)揮的積極作用來說，對其進行評估和完善都是十分重要的。

具體來看，受新冠肺炎疫情沖擊和多種超預(yù)期因素的影響，實施留抵退稅等稅費優(yōu)惠政策會受到微觀經(jīng)濟主體的歡迎，但這其中也要防止市場經(jīng)濟主體“獲利了結(jié)”，或?qū)⑵髽I(yè)注銷退出市場或者轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人。

大規(guī)模減稅降費政策要統(tǒng)籌考慮政策的可持續(xù)性和各級財政的可承受能力，這是確保國家大規(guī)模減稅降費政策真正落到實處的基礎(chǔ)和前提。各級財政與市場主體是休戚與共的關(guān)系，如果減稅降費政策的實施超出了各級財政的可承受能力（這種判斷基于各級財政可用財力與支出剛性的統(tǒng)籌考量），那么微觀經(jīng)濟主體最終可能很難享受到國家出臺的減稅降費政策。現(xiàn)實中存在一些匪夷所思的現(xiàn)象，如2022年國家出臺留抵退稅政策之后，一些地方財政迫于保運轉(zhuǎn)、保工作等多方面的壓力，向拿到留抵退稅的市場主體“化緣”，方式五花八門，包括建議市場主體通過繳納未必履行的合同的印花稅等。對此，相關(guān)部門必須要有足夠的重視。

由此看來，對于稅費減免政策，需要編制“稅式支出預(yù)算”，以全面衡量其成本，防止因大規(guī)模減稅降費政策的長期實施而對地方財政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生“反噬效應(yīng)”。“緊平衡”之下的財政運行恰似汛期水庫大堤，壓力過大、時間過長就有可能在薄弱地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)引發(fā)巨大風險。因此，相較于顯性、直接的財政支出，對稅費減免這種隱性財政支出的成本進行全面考量更為重要。

四、“緊平衡”之下地方財政困難的解決需要更好地發(fā)揮治理效能

對地方財政來說，當然應(yīng)注重財政“緊平衡”下的“挖潛”問題。這種“挖潛”不是緊盯“罰沒收入”等非稅收入，而是應(yīng)轉(zhuǎn)向治理效能的提升。

（一）“四資運作”盤活存量，釋放潛能

應(yīng)繼續(xù)推進省以下財政體制的不斷深化和完善，充分釋放地方財政中蘊藏的潛能。改革開放40多年來，我國公共部門累積了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)資源，今后應(yīng)進一步加強對閑置資源的盤活，推動資產(chǎn)、資源向資本、資金轉(zhuǎn)化，做好“四資運作”。也就是說，解決目前政府面臨的財政困難，既要盯著流量，又要在存量資源的盤活上多做文章。在這一方面，可以借助基礎(chǔ)設(shè)施信托等將數(shù)額龐大的基礎(chǔ)設(shè)施項目化整為零，實現(xiàn)公眾投資者的集合投資，助力實現(xiàn)共同富裕以及多目標兼容。

（二）對“財政困難”進行分地區(qū)、分行業(yè)、分發(fā)展周期的異質(zhì)性分析

對于地方財政困難這一問題，應(yīng)具體問題具體分析，注意其中的異質(zhì)性。不少對中央財政有凈上繳貢獻的發(fā)達地區(qū)都有“藏富于民”的慣性思維，喜歡“財不外露”“不露富”，這些地方的財政困難中未必沒有“埋伏”或“水分”。因此，對發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的地方財政困難應(yīng)該區(qū)別對待。類似地，行業(yè)中也存在“苦樂不均”的問題。歐洲能源危機出現(xiàn)后，不少加工制造業(yè)企業(yè)因用能限制而停產(chǎn)或半停產(chǎn)，這為我國生產(chǎn)電熱毯等過冬御寒產(chǎn)品的企業(yè)提供了商機。對市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營困難同樣要區(qū)分不同行業(yè)、不同行業(yè)周期。否則，實施“雨露均沾”的稅收優(yōu)惠政策無疑會推升政策執(zhí)行成本，造成無謂損失，加重財政負擔。

五、以稅收公平保障新舊動能和新舊優(yōu)勢轉(zhuǎn)換，確保地區(qū)與行業(yè)內(nèi)部深層次財富積累機制的進一步優(yōu)化

（一）稅收公平是規(guī)范財富形成和積累機制的必要制度條件，也是“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”的題中應(yīng)有之義

黨的二十大報告指出，“堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，促進機會公平”，“加大稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)力度”。稅收是國家籌集財政收入的主要方式，也被一些市場主體看作發(fā)展中的主要負擔，這些市場主體通常具有避稅的持續(xù)動力。對于隱形變異的避稅行為，如果不能及時將其納入稅收網(wǎng)絡(luò)應(yīng)收盡收，收入再分配機制就會存在缺陷，對初次分配形成誤導(dǎo)，制約第三次分配作用的充分發(fā)揮，進而使三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系難以形成。電子煙就是近年來市場上出現(xiàn)的規(guī)避消費稅及一系列稅收的新興事物。按照實質(zhì)重于形式的課稅原則，電子煙本質(zhì)上是尼古丁液體的一種霧化形式，吸食之后會使人產(chǎn)生一定的興奮感和依賴上癮性，若對其放任不征稅，不僅會侵蝕稅基、造成稅收流失，還會對人民群眾的身體健康產(chǎn)生潛在危害，為此，國家財政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布規(guī)定，將其納入消費稅征稅范圍，在煙稅目下增設(shè)電子煙子目，并從2022年11月1日起執(zhí)行①詳見《財政部海關(guān)總署稅務(wù)總局關(guān)于對電子煙征收消費稅的公告》（財政部海關(guān)總署稅務(wù)總局公告2022年第33號）。，從而有效堵塞了稅收漏洞。應(yīng)該說，促進不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同群體之間的稅收公平，是規(guī)范財富積累機制的基礎(chǔ)和前提。財富積累機制的前提是財富的形成機制，稅收公平是規(guī)范財富形成機制和積累機制所必須具備的外在制度條件，也是按照黨的二十大報告要求“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”的題中應(yīng)有之義。

（二）構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，不僅要對稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)加以約束和保護，還要對市場主體的經(jīng)營行為加以規(guī)范

在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、健全宏觀經(jīng)濟治理體系的過程中，有觀點認為要對稅務(wù)部門的自由裁量權(quán)加以約束和規(guī)范，否則會導(dǎo)致全國各地的稅收征管和執(zhí)法政策不統(tǒng)一，影響市場統(tǒng)一的資源配置。這種觀點不無道理。但是，納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營活動變化多端，如果對稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)約束過死，那么國家稅收籌集財政收入的職能恐將難以充分發(fā)揮。從深層意義上說，稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)其實不是稅務(wù)部門自身擁有的，而是為了更好地完成國家財政收入籌集任務(wù)、服務(wù)黨和國家工作大局而被授權(quán)行使的。

在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，需要規(guī)范的不僅包括稅務(wù)執(zhí)法部門，還應(yīng)包括納稅人。這也是優(yōu)化市場營商環(huán)境的必然要求，否則不法納稅人就會形成對稅法的“逃逸”，對守法經(jīng)營的納稅人造成不利影響。總結(jié)起來，不管是稅務(wù)執(zhí)法部門還是納稅人，對于其權(quán)利和義務(wù)，既要約束又要保護，二者不可偏廢。

此外，有觀點認為進入新發(fā)展階段后，我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，要保持“宏觀稅負基本穩(wěn)定”。這種觀點本身沒什么問題，這也是增強市場主體預(yù)期穩(wěn)定性的內(nèi)在要求，但是，對其的理解和把握不能僵化、走極端。列寧曾說：“真理哪怕是向前邁出一小步都會變成謬誤。”國民經(jīng)濟在發(fā)展過程中不會是一帆風順的，風風雨雨、漲漲跌跌、起起伏伏都很正常，在這個過程中，需要包括稅負在內(nèi)的稅收政策相機抉擇，這是理論界和各國宏觀調(diào)控的共識，在這個問題上我們不能自縛手腳、自廢武功。

（三）成品油消費稅、可再生能源、數(shù)字經(jīng)濟等傳統(tǒng)事物和新興事物中均有大量公平稅收工作亟待推進

進入新發(fā)展階段后，我們面臨百年未有之大變局，其中有危機也有機遇，同時可再生能源和數(shù)字經(jīng)濟等各種新興事物層出不窮，使人應(yīng)接不暇，這些都對我國的宏觀調(diào)控和治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。黨的二十大報告強調(diào)，要“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”。對于風光等可再生資源，國家給予了很多稅收優(yōu)惠政策。但是，對于風光資源大省來說，給予相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，也就意味著這些地區(qū)的財政收入會相應(yīng)減少。在荒漠、沙漠地區(qū)開發(fā)資源，道路、醫(yī)院、學(xué)校等公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的提供和配置是必不可少的。在推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，地方財政如何才能解決好“無米下鍋”的問題呢？同時，如果在推動風光產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，地方財政做的都是“賠本買賣”，那么地方政府至少在短期內(nèi)會缺少發(fā)展動力。風光資源大省大多位于中西部欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)生產(chǎn)的清潔“綠電”更多地輸送到了東部發(fā)達地區(qū)，東部發(fā)達地區(qū)用“綠電”生產(chǎn)的產(chǎn)品進入歐美發(fā)達市場后必然會更有競爭優(yōu)勢，遭遇的貿(mào)易摩擦也會相應(yīng)減少。從這個意義上講，給予“綠電”“綠證”認證，對“綠色溢價”在發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈的上游與下游之間進行更加合理的分配，似乎比單純實施稅費優(yōu)惠政策更符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和地方財政的發(fā)展規(guī)律要求。這種財富積累機制的優(yōu)化，無疑是更深層次的。

就數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展來看，近年來隨著平臺經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，稅源與稅負相背離的問題更多地通過平臺經(jīng)濟表現(xiàn)出來。平臺經(jīng)濟匯集了大量稅源，但對其進行稅收征管的往往是屬地的稅務(wù)部門。一方面，平臺經(jīng)濟往往是地方利稅大戶，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位和GDP，有時會存在憑借繳稅優(yōu)勢觸碰稅收底線的問題；另一方面，屬地稅務(wù)部門完成自己的稅收征管任務(wù)之后，落得河水不洗船，可能對一些問題不作更多關(guān)注。但同時，積累了大量稅源的地區(qū)多為發(fā)達地區(qū)，作為對中央財政的“凈上繳”地區(qū)，其往往有更多資本、更強實力向中央要求更多的稅收優(yōu)惠政策，從某種意義上說這會扭曲稅收公平原則。

事實上，關(guān)于稅收公平原則，在傳統(tǒng)經(jīng)濟業(yè)態(tài)當中也有變現(xiàn)，非常典型的就是成品油消費稅改革問題。由于消費稅是中央稅，不少地方政府的稅務(wù)部門在進行稅收征管時動力不足，導(dǎo)致不少民營企業(yè)偷漏稅問題比較突出。向后延伸到加油站等終端，則表現(xiàn)為規(guī)范經(jīng)營的企業(yè)成品油零售價貴而渾水摸魚的企業(yè)成品油零售價便宜。對此，相關(guān)部門在研究將成品油消費稅的征稅環(huán)節(jié)后移，以實現(xiàn)稅收公平。對于這一方案，不少學(xué)者表示支持，這也是一些西方大國的做法。但是，這將會降低征管效率，因為納稅人的數(shù)量將出現(xiàn)級數(shù)增長。這樣看來，不能僅從征稅環(huán)節(jié)上入手，還要充分發(fā)揮我國的體制優(yōu)勢，比如可參考國家稅務(wù)總局大企業(yè)管理司的做法進行提級征管。隨著大數(shù)據(jù)推動的社會治理水平的提升，征管級次的“扁平化”也應(yīng)成為適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、加強中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然趨勢。

綜上，稅收公平問題在傳統(tǒng)行業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)當中都有所表現(xiàn)，如果不能解決好底層的稅收公平問題，那么國家稅收優(yōu)惠政策在精準性和實施效果上可能大打折扣。