“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制研究

石慧芬

一、“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制的提出與運(yùn)行

(一)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制出臺(tái)的背景

法治社會(huì)的建設(shè)離不開(kāi)普法工作，普法宣傳是國(guó)家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)傳統(tǒng)職能。然而，在“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制提出以來(lái)，普法宣傳的職能一直是司法行政機(jī)關(guān)“獨(dú)角戲”。司法行政機(jī)關(guān)職能很多，如刑罰執(zhí)行、社區(qū)矯正、安置幫教、法律服務(wù)、公證管理等。普法宣傳只是司法行政機(jī)關(guān)的工作職能之一，并不是司法行政機(jī)關(guān)最重要最重視的職能。與之相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)法律體系包括若干法律部門(mén)，數(shù)量龐大。不同領(lǐng)域的法律都由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宣傳，一方面司法行政機(jī)關(guān)缺乏足夠的人力物力，另一方面要求司法機(jī)關(guān)工作人員通曉所有領(lǐng)域的法律法規(guī)并進(jìn)行宣傳也并不現(xiàn)實(shí)。因此，司法行政機(jī)關(guān)法制宣傳的效果并不十分理想。

眾所周知，法律的實(shí)施主要是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律管理社會(huì)、司法機(jī)關(guān)適用法律解決糾紛來(lái)實(shí)現(xiàn)。將普法職能貫串于不同的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在不同的領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)管理的過(guò)程中，貫串于司法機(jī)關(guān)在不同的糾紛解決過(guò)程中普法，在執(zhí)法、司法的同時(shí)普法，可能更有效。于是，在此背景下產(chǎn)生了“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”。

(二)相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》，首次提出要建立國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，這就使“普法”不再是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)職責(zé)，而變成所有執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同的社會(huì)責(zé)任。2017年兩辦聯(lián)合出臺(tái)的《意見(jiàn)》，明確了各國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)普法的社會(huì)責(zé)任[1]。此后，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)紛紛在各自的主管范圍內(nèi)出臺(tái)相應(yīng)的《實(shí)施意見(jiàn)》，并采取了各自的措施。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制已經(jīng)從提出進(jìn)入了“實(shí)踐”階段。

二、“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作機(jī)制的具體環(huán)節(jié)

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”中的“執(zhí)法”非狹義“執(zhí)法”。狹義的“執(zhí)法”是指行政執(zhí)法，即行政主體執(zhí)行法律、對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行管理的過(guò)程。從《意見(jiàn)》的第三項(xiàng)“職責(zé)任務(wù)”中不難看出，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”不僅是對(duì)行政管理機(jī)關(guān)提出的要求，而且還包括對(duì)立法機(jī)關(guān)、法官、檢察官、行政執(zhí)法人員提出了“普法”的要求，對(duì)律師也提出了要求。按照《意見(jiàn)》的要求，除了立法、行政、司法機(jī)關(guān)要“誰(shuí)主管誰(shuí)普法”，社會(huì)服務(wù)組織也要“誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)普法”。因此，“執(zhí)法”不是狹義的“執(zhí)法”，是廣義的“執(zhí)法”。因此，普法的主體也應(yīng)當(dāng)是廣義的理解，具體包括以下幾方面：

(一)立法機(jī)關(guān)應(yīng)更加重視草案公布和意見(jiàn)征集環(huán)節(jié)，在“立法”中普法

各立法機(jī)關(guān)在法律法規(guī)、規(guī)章起草過(guò)程中要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，不僅可以促進(jìn)立法的科學(xué)性，同時(shí)也是《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的要求。草案公布、向社會(huì)征求意見(jiàn)本身也是很好地普法過(guò)程，通過(guò)介紹立法背景、權(quán)利義務(wù)分配等主要內(nèi)容，回應(yīng)群眾關(guān)切的內(nèi)容，聽(tīng)取基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的意見(jiàn)，把立法的過(guò)程打造成法律法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)之前向群眾、向基層執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的一個(gè)重要平臺(tái)。這樣的普法對(duì)新法的實(shí)施意義重大。

(二)執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在程序和內(nèi)容上嚴(yán)格執(zhí)法，在“執(zhí)法”中普法

行政管理權(quán)主體眾多，行政行為種類(lèi)多樣。目前一般的行政行為法主要包括《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》。以《行政許可法》為例，在行政許可的實(shí)施過(guò)程中，行使行政處罰權(quán)、辦理行政處罰案件、嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定、在內(nèi)容和程序上嚴(yán)格執(zhí)法，本身就是行政機(jī)關(guān)在向當(dāng)事人和利害關(guān)系人普法。行政許可證件發(fā)放之后，許可機(jī)關(guān)的普法任務(wù)并沒(méi)有完成，行政許可實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督，又是普法的一個(gè)極好的手段。在行政許可監(jiān)督的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在一些共性的問(wèn)題，可以通過(guò)典型許可監(jiān)督案例向公眾發(fā)布，提醒公眾引以為戒。

(三)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在辦案環(huán)節(jié)和以案釋法環(huán)節(jié)，宣講法律知識(shí)，在“司法”中普法

司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的過(guò)程，就是一個(gè)普法的過(guò)程。司法權(quán)行使的過(guò)程，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院在刑事案件、民事、行政案件的辦理過(guò)程中，適用法律的過(guò)程本身就是對(duì)當(dāng)事人、被告人、犯罪嫌疑人有針對(duì)性地開(kāi)展普法教育的過(guò)程。普法做得好，更容易使當(dāng)事人、被告人、犯罪嫌疑人、受害人等接受法院的判決結(jié)果，同時(shí)也利于節(jié)約司法資源。監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行的過(guò)程中，尤其是與服刑人員切身利益有關(guān)的法律，如減刑假釋的相關(guān)規(guī)定等知識(shí)，屬于普法。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過(guò)程中，向矯正對(duì)象宣講相關(guān)法律法規(guī)和政策，使矯正對(duì)象了解自己的權(quán)利和義務(wù)，這也是普法。人民調(diào)解組織針對(duì)不同矛盾宣講不同的法律知識(shí)，通過(guò)普法使當(dāng)事人用更經(jīng)濟(jì)的方式解決糾紛，同時(shí)還能節(jié)約司法資源。司法機(jī)關(guān)的諸多“以案釋法”案例以及各種平臺(tái)的“以案說(shuō)法”制度，又會(huì)從另一個(gè)角度向社會(huì)公眾普法，堅(jiān)持公正司法、增強(qiáng)司法的公信力。

(四)社會(huì)服務(wù)單位，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)服務(wù)過(guò)程中滲透普法內(nèi)容，在“服務(wù)”中普法

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法” 的主體主要是國(guó)家機(jī)關(guān),但不限于國(guó)家機(jī)關(guān)，比如《意見(jiàn)》中所涉及的律師、社會(huì)志愿者、講師團(tuán)等[2]。因此，不僅國(guó)家機(jī)關(guān)是普法的主體，同時(shí)，具有行政管理職能的法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者其他組織，都應(yīng)該是“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制中所提及的普法的實(shí)施主體。如提供公證服務(wù)、司法鑒定職能的事業(yè)組織，為社會(huì)提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所，以及提供公共服務(wù)的水、電、燃?xì)夤尽⑸鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行、移動(dòng)通信企業(yè)，都屬于普法的主體。如律師在從事法律服務(wù)活動(dòng)時(shí)，針對(duì)當(dāng)事人的問(wèn)題答疑解惑，就是普法宣傳本身。銀行作為一個(gè)營(yíng)利性的企業(yè)，在進(jìn)行金融服務(wù)時(shí)，也要宣講有關(guān)法律知識(shí)，使顧客了解一些基本的法律。因此，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供面向社會(huì)的公共服務(wù)組織，都可以作為普法的主體。

雖然“普法”是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要立法、行政、司法機(jī)關(guān)和提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)等共同推進(jìn)，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制主要還是行使行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作。

三、推進(jìn)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制的若干建議

嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是最好的全民普法。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制的落實(shí)，必然有利于推進(jìn)法治建設(shè)，提升政府公信力和司法公信力。隨著“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制的不斷推進(jìn)，定會(huì)強(qiáng)化執(zhí)法者、司法者的法治思維和提高運(yùn)用法治方式的能力，培養(yǎng)社會(huì)公眾對(duì)法律的信仰和運(yùn)用法律分析解決問(wèn)題的思維習(xí)慣以及利用法律武器來(lái)捍衛(wèi)自己權(quán)利和尊嚴(yán)的行為習(xí)慣。新形勢(shì)下，如何落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制，意義重大，具體可以從以下幾方面推進(jìn)：

(一)目前普法的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，有待細(xì)化，有待上升到法律層面

關(guān)于“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制的規(guī)定，目前最主要的依據(jù)是黨的十八屆四中全會(huì)的報(bào)告和兩辦的聯(lián)合發(fā)文。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”尚未上升到全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律層面。然而，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制的落實(shí)，必然需要上升到法律層面，增加具體規(guī)定，才能更好地融入到我國(guó)的法治實(shí)踐中。

“普法”的具體細(xì)化規(guī)定可以在各個(gè)單行法中實(shí)施。如《行政許可法》《行政處罰法》中可以將行政許可主體、行政處罰主體在許可、處罰的過(guò)程中普法職能規(guī)定下來(lái)；在《法官法》《訴訟法》《律師法》中，將法院、律師事務(wù)所、法官和律師在履職、提供法律服務(wù)的過(guò)程中普法義務(wù)規(guī)定下來(lái)；在《銀行法》中，將銀行提供金融服務(wù)過(guò)程中的普法宣傳功能規(guī)定下來(lái)。將普法宣傳的義務(wù)上升到法律層面，將普法的主體、普法過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)、普法責(zé)任的承擔(dān)做出具體規(guī)定，可以使“普法”成為國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)機(jī)構(gòu)的固定職責(zé)，以便更好地推進(jìn)“普法”。

(二)執(zhí)法司法部門(mén)需要轉(zhuǎn)變觀念，在思想上予以重視普法工作

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制的提出，是剛性的執(zhí)法、司法與柔性的“普法”相結(jié)合的治國(guó)理政的有益嘗試。自?xún)蓮d聯(lián)合發(fā)文以來(lái)，各級(jí)人民政府、各主管部門(mén)就“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作開(kāi)展部署。但是無(wú)論改變觀念還是推進(jìn)制度，都是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。

事實(shí)上，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制在實(shí)施的過(guò)程中也存在觀念需要轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。各機(jī)關(guān)對(duì)普法宣傳的重視程度并不一致。系統(tǒng)法律知識(shí)和法律技能的掌握，需要長(zhǎng)時(shí)間的專(zhuān)業(yè)、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)才能掌握。因此，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到普法工作的重要性。

(三)利用多種形式，有效推動(dòng)普法形式和內(nèi)容的多樣化

人民對(duì)公平、正義的追求，是實(shí)施“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制的原動(dòng)力，所以普法的廣度決定了普法的難度。在十四億多人口的中國(guó)進(jìn)行普法是一個(gè)很難的課題，所以必須拓展普法形式，傳統(tǒng)的普法形式和新型普法形式相結(jié)合，共同有效推動(dòng)普法形式和內(nèi)容的多樣化，進(jìn)而增強(qiáng)普法的實(shí)效。

實(shí)踐中，普法主體要繼續(xù)使用傳統(tǒng)方法，如通過(guò)廣播電視、報(bào)紙雜志的重要版面和重要時(shí)段、本單位的宣傳櫥窗、公眾服務(wù)窗口、“送法下鄉(xiāng)”“送法進(jìn)社區(qū)”等。各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)同時(shí)也借用新媒體的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)微信公眾號(hào)、微博、手機(jī)APP等常見(jiàn)的現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行宣傳。“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”APP和“安全教育平臺(tái)”兩個(gè)平臺(tái)的普法宣傳就取得了較好的效果。現(xiàn)在各執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在“普法”方面已經(jīng)做了大量的工作，但是未來(lái)更加需要增強(qiáng)實(shí)效。

除了傳統(tǒng)形式外，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)還可以通過(guò)制作典型案例微電影、微視頻，行政機(jī)關(guān)指引法制動(dòng)漫等方式開(kāi)展主題普法宣傳，還可以通過(guò)社會(huì)公眾接觸較多的，比如公交站臺(tái)櫥窗、地鐵站臺(tái)或者地鐵上的公益法治廣告進(jìn)行宣傳，還可以打造法治主題公園。總之，應(yīng)該采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)法治宣傳方式，保證普法工作的實(shí)際效果。

(四)提高普法意識(shí)和普法方法運(yùn)用能力，推進(jìn)普法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

新形勢(shì)下，普法的職能轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法部門(mén)、司法機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制的提出，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)考驗(yàn)。執(zhí)法人員、司法人員需要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自身主動(dòng)普法的意識(shí)。而觀念的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)，以提高本單位工作人員的法律素養(yǎng)和普法意識(shí)，打造專(zhuān)業(yè)的普法隊(duì)伍，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)存在的“只抓業(yè)務(wù)不管普法”的陳舊觀念，明確普法的具體要求，學(xué)會(huì)日常工作中進(jìn)行普法的方法和技巧，最終達(dá)到既能辦案、又能普法的目的。

(五)圍繞有關(guān)民生的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題向社會(huì)開(kāi)展普法

執(zhí)法、司法單位雖然是“普法”職能的主要主體，有的學(xué)者認(rèn)為“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的分散普法模式易導(dǎo)致法治宣傳教育碎片化[3]。普法不應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)的、整個(gè)法律體系的普法，而應(yīng)該是碎片化又有重點(diǎn)地普法。這也符合群眾對(duì)普法的實(shí)際預(yù)期，因?yàn)椴煌黧w的普法需求不可能完全一樣。對(duì)于社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)，尤其是民生問(wèn)題，如有關(guān)教育、勞動(dòng)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、拆遷補(bǔ)償、食品藥品安全、環(huán)境衛(wèi)生等的普法需求是一致的、適合大眾化的普法。對(duì)于一些少數(shù)需求，則通過(guò)執(zhí)法辦案、窗口和具體案件的處理來(lái)進(jìn)行普法。因此，普法模式應(yīng)該是大眾化的普法與小眾化的普法相結(jié)合。

(六)建立執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)普法責(zé)任相應(yīng)的考核機(jī)制

解決“普法”問(wèn)題，還要解決不履行或者怠于履行普法職能的法律責(zé)任的問(wèn)題。這就需要建立“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的普法責(zé)任制和考核機(jī)制。只有職責(zé)明確，才能將普法職能落到實(shí)處。

各執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要明確本機(jī)關(guān)內(nèi)具體的普法問(wèn)題的分工，各部門(mén)結(jié)合自己的行政管理或者管轄范圍有針對(duì)性地進(jìn)行普法。根據(jù)各自機(jī)關(guān)的法定職能，結(jié)合辦理事項(xiàng)所涉及的容易產(chǎn)生糾紛的事項(xiàng)，開(kāi)展針對(duì)性地預(yù)防宣傳性普法活動(dòng)。比如，交通安全管理部門(mén)可以發(fā)布典型的交通安全事故和刑事案例，通過(guò)這樣的普法宣傳和教育還能起到預(yù)防糾紛、節(jié)約社會(huì)資源的目的。這也是“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”機(jī)制提出的初衷。當(dāng)然，建立何種考核機(jī)制才能真正起到激勵(lì)和懲罰的目的，還有待各行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中摸索。

(七)不斷完善基于執(zhí)法依據(jù)與司法過(guò)程的以案釋法制度

以案釋法是最通俗易懂的普法形式之一。提到以案說(shuō)法，人們想到的都是司法機(jī)關(guān)的“以案說(shuō)法”，如法院公開(kāi)審理案件、網(wǎng)上直播庭審、公開(kāi)法律文書(shū)等，通過(guò)具體的案件向公眾普法宣傳，也是以案釋法最常見(jiàn)的方式。除此之外，如最高法“指導(dǎo)性案例”的發(fā)布、年度影響力訴訟案件的評(píng)選以及熱點(diǎn)案件的專(zhuān)家釋法等都是成功的以案釋法，也確實(shí)起到了解釋法律、宣傳法律的良好效果。

本研究認(rèn)為，以案釋法絕非司法機(jī)關(guān)的專(zhuān)利，行政機(jī)關(guān)的管理涉及社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力種類(lèi)多樣，各部門(mén)行政法涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，社會(huì)公眾往往很難了解相關(guān)規(guī)定。這就更需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)收集、整理、研究自己主管領(lǐng)域的典型案件，用最通俗易懂的語(yǔ)言向社會(huì)發(fā)布執(zhí)法的依據(jù)，建立自己的典型案例資源庫(kù)，利用典型案例來(lái)編制辦事指南等問(wèn)答資料，發(fā)揮典型案例的引導(dǎo)和教育功能。