突發(fā)事件行政應(yīng)急權(quán)的法律規(guī)制研究

謝瑞濤

一、問(wèn)題的提出

人類命運(yùn)共同體的形成，在促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展的同時(shí)，也有著不可忽略的蝴蝶效應(yīng)：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)的災(zāi)害，將會(huì)快速突破地理上的屏障，波及整個(gè)人類社會(huì)，各類突發(fā)事件凸顯出影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、預(yù)測(cè)難度大等特點(diǎn)。生活在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，并時(shí)刻為不可預(yù)知的突發(fā)事件做好應(yīng)急準(zhǔn)備，將會(huì)成為各國(guó)政府不可回避的常態(tài)治理模式[1]。

中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年8月印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》明確指出：要健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件。我國(guó)行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件的應(yīng)急處置中起著舉足輕重的作用，其行政行為將會(huì)直接決定處置效果，影響人民的合法權(quán)利?？偨Y(jié)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更應(yīng)著眼于突發(fā)事件中不同階段、不同場(chǎng)景下暴露出的違法行使行政應(yīng)急權(quán)問(wèn)題。建立起應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律體系，保證行政應(yīng)急權(quán)始終能在法治的軌道上運(yùn)行，是合法、高效處置突發(fā)事件，充分、有力保障人民合法權(quán)利的前提。

二、行政應(yīng)急權(quán)的特征

行政應(yīng)急權(quán)在具有行政權(quán)力共性的同時(shí)，也有著其獨(dú)有特點(diǎn)。

(一)行政應(yīng)急權(quán)具有超法規(guī)性

突發(fā)事件在威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)，更是對(duì)國(guó)家行政法律體系的考驗(yàn)。突發(fā)事件往往處置難度極大，突破了既有法律的治理框架，行政機(jī)關(guān)在具體應(yīng)用行政措施處置突發(fā)事件時(shí)時(shí)常捉襟見(jiàn)肘，面臨無(wú)法可依的局面。現(xiàn)有法律制度的缺位與處置突發(fā)事件的迫切需要之間的矛盾，迫使行政機(jī)關(guān)跳出既有制度的桎梏，采取非常行政措施，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的有效處置[2]。

(二)行政應(yīng)急權(quán)具有擴(kuò)張性

一反于有限政府的常態(tài)，在處置突發(fā)事件時(shí)，行政應(yīng)急權(quán)的擴(kuò)張性得到了充分釋放，政府成為調(diào)動(dòng)一切資源的中心，介入各個(gè)常規(guī)狀態(tài)下無(wú)需介入的領(lǐng)域，公民個(gè)人的自治范圍極速縮減，最終全面控制生活秩序，使整個(gè)社會(huì)進(jìn)入危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的高效處理。

三、突發(fā)事件處置中行政應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行弊端

(一)行政命令缺乏系統(tǒng)性，下位法違反上位法

囿于立法針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的規(guī)定不精確不完善這一重大缺陷，行政機(jī)關(guān)為了快速處置突發(fā)事件，采用了大量發(fā)布行政命令的方式對(duì)處置要求做出具體規(guī)定，這類行政命令在行政法律體系上屬于其他規(guī)范性行政文件，在整個(gè)法律體系中位階最低、效力最弱。然而在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，該類行政命令在一定程度上卻發(fā)揮了決定性作用，其在有效阻止損害擴(kuò)大的同時(shí)，也超越了既有法律制度的限制，暴露出巨大的固有缺陷，最為顯著的就是違反了其上位法的規(guī)定。部分地方政府單純地追求對(duì)突發(fā)事件的迅速控制，無(wú)視包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)和處置要求，濫用行政命令，采取簡(jiǎn)單粗暴的行政方式進(jìn)行管理，執(zhí)法的剛性過(guò)度而柔性不足[3]。此外，不同行政區(qū)域之間，尤其是省級(jí)行政區(qū)劃之間，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所采取的措施、認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，在一定程度上增加了民眾對(duì)自己行為合法合規(guī)化的成本，貶損了國(guó)家法律在人民心中的權(quán)威。在全國(guó)性突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中，這種缺乏系統(tǒng)性的行政措施并不利于突發(fā)事件的高效應(yīng)對(duì)，也破壞了科學(xué)完備的法律體系。

(二)過(guò)度克減公民合法權(quán)利

突發(fā)事件發(fā)生后，地方政府為了迅速控制災(zāi)情，減小影響而采取的行政應(yīng)急行為，不可避免地會(huì)對(duì)公民的個(gè)人權(quán)利進(jìn)行暫時(shí)性限制，在國(guó)家公共利益與個(gè)人私利發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)讓渡給公益，這是每一個(gè)公民的法定義務(wù)。然而，對(duì)公民權(quán)利的限制仍需以足夠保護(hù)公共利益為必要限度，不能以保護(hù)公益為托辭侵犯憲法和法律所規(guī)定的公民基本權(quán)利。突發(fā)事件越復(fù)雜、越嚴(yán)重，就越要將保護(hù)公民合法權(quán)利作為一切行政行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在實(shí)踐中，部分地方政府沒(méi)有充分考慮到行政行為實(shí)施過(guò)程中潛在的違法風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)械性地要求群眾配合突發(fā)事件處置，以至于出現(xiàn)諸如無(wú)法保障群眾食品供應(yīng)和就醫(yī)需求等侵犯公民合法權(quán)利的違法行為；在突發(fā)事件態(tài)勢(shì)趨于平緩后，行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有適時(shí)調(diào)整處置政策，仍然保持高壓應(yīng)對(duì)措施，背離行政法比例原則的同時(shí)，也對(duì)人民群眾的正常生活造成了惡劣影響。

(三)行政應(yīng)急權(quán)面臨法制監(jiān)督難題

行政應(yīng)急權(quán)作為公權(quán)力，不可避免地帶有擴(kuò)張性弊端，而權(quán)力的肆意擴(kuò)張將會(huì)嚴(yán)重侵入公民合法權(quán)利邊界，帶來(lái)法治災(zāi)難。因此，行政應(yīng)急權(quán)作為我國(guó)行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，必須受到來(lái)自監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論等主體的監(jiān)督和制約[4]。但是，突發(fā)事件的復(fù)雜性和惡化的迅速往往超越人們的認(rèn)知，而立法總有缺憾，現(xiàn)有法律制度無(wú)法全面準(zhǔn)確地對(duì)行政應(yīng)急行為給予指導(dǎo)，這就要求授予行政應(yīng)急權(quán)以一定的自由裁量度。當(dāng)把突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)置于第一優(yōu)先級(jí)時(shí)，對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的法制監(jiān)督也往往容易被忽視。監(jiān)督具有滯后性、外部性等特點(diǎn)，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)這種緊張狀態(tài)下，法制監(jiān)督的時(shí)效和效果較之平時(shí)也大為衰減，無(wú)法做到對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的實(shí)時(shí)同步監(jiān)督。此外，因?yàn)橥话l(fā)事件的處置難度超越平常，行政機(jī)關(guān)往往是在不斷摸索中探求一個(gè)最為合適的處置方式，這在賦予行政應(yīng)急權(quán)更多靈活性的同時(shí)，也對(duì)其法制監(jiān)督提出了挑戰(zhàn)：法制監(jiān)督介入不當(dāng)，將會(huì)有損行政應(yīng)急權(quán)的行使，不利于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，甚至引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)；而法制監(jiān)督介入不足，又會(huì)無(wú)法有效制約行政應(yīng)急權(quán)。如何在保證行政應(yīng)急權(quán)靈活性的同時(shí)又能充分監(jiān)督、保證其在法制的軌道上運(yùn)行，也是突發(fā)事件應(yīng)急處置的一大難題。

四、行政應(yīng)急權(quán)運(yùn)用的合法合規(guī)優(yōu)化

良法善治始終是我國(guó)法治建設(shè)的追求，在面對(duì)常規(guī)事件時(shí)，既有的立法成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)能較好滿足行政治理對(duì)法律供給的需要，而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)治理成為新時(shí)代命題，行政應(yīng)急權(quán)的行使?jié)u趨頻繁，其合法合理運(yùn)行則需要突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，尤其是在危機(jī)狀態(tài)下，更需要法律的及時(shí)有效介入進(jìn)行規(guī)范。合理完備的法律制度將會(huì)約束政府始終在法制的框架內(nèi)采取必要行動(dòng)消減風(fēng)險(xiǎn)，反之將會(huì)助推政府陷入塔西佗陷阱，破壞法制社會(huì)的構(gòu)建[5]。

(一)構(gòu)建、完善行政應(yīng)急權(quán)法律體系

1.增強(qiáng)行政應(yīng)急權(quán)立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性

突發(fā)事件具有影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等顯著特點(diǎn)，往往牽扯數(shù)個(gè)行政區(qū)域甚至整個(gè)國(guó)家，因此，有關(guān)突發(fā)事件的立法較之普通法律要更加注重系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。在國(guó)家層面，全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院應(yīng)加快構(gòu)建應(yīng)急法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)法律的立改廢釋并舉，使之具有普適性，能被各個(gè)行政地方所遵循。在地方層面，包括地方性法規(guī)在內(nèi)的其他規(guī)范性文件要以法律和行政法規(guī)為藍(lán)本，結(jié)合本轄區(qū)的特點(diǎn)和突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，細(xì)化具體的應(yīng)對(duì)規(guī)定，但不能與上位法相違背，避免出現(xiàn)地方政策與中央規(guī)定相沖突的局面。上級(jí)人民政府和地方各級(jí)人民代表大會(huì)要切實(shí)發(fā)揮法律文件備案審查職能，對(duì)與上位法相沖突的地方性法律文件要嚴(yán)格要求制定機(jī)關(guān)予以修改或不予通過(guò)，避免帶有缺陷的法律法規(guī)流入執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)，為非法行政行為披上合法外衣。

2.增強(qiáng)行政應(yīng)急權(quán)立法的科學(xué)性

行政應(yīng)急權(quán)是政府針對(duì)突發(fā)事件采取必要適當(dāng)措施的權(quán)力，突發(fā)事件的種類不盡相同，既有其共性，又有其特性，立法除了在宏觀層面整體規(guī)定行政應(yīng)急權(quán)行使的原則外，還應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，召集有關(guān)部門、有關(guān)領(lǐng)域的專家，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件制定相應(yīng)預(yù)案，形成政府的行為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的應(yīng)急處置。行政應(yīng)急權(quán)立法的科學(xué)性還要求兼顧行政行為的靈活性與拘束性，立法總有缺憾，不可能事無(wú)巨細(xì)，面對(duì)不可預(yù)知的突發(fā)事件，機(jī)械地執(zhí)行既有法律法規(guī)或?qū)⒀诱`最佳處置時(shí)機(jī)，造成災(zāi)害擴(kuò)大。因此，有必要賦予行政機(jī)關(guān)有限的自由空間，授權(quán)其在非常時(shí)期采取特別措施控制災(zāi)害，但要始終以維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全為一切工作的宗旨，在法律沒(méi)有具體規(guī)定時(shí)，以行政法基本原則指導(dǎo)行政行為，可以考慮將行政應(yīng)急原則增設(shè)為行政法的基本原則，賦予行政應(yīng)急權(quán)以合法地位，同時(shí)與其他原則相互配合和制約，指引行政應(yīng)急權(quán)的合法運(yùn)作。

(二)加強(qiáng)行政應(yīng)急權(quán)的法治監(jiān)督

1.構(gòu)建自我監(jiān)督機(jī)制，明晰行政主體法律責(zé)任

突發(fā)事件往往事發(fā)突然，需要全社會(huì)將應(yīng)對(duì)突發(fā)事件放在第一優(yōu)先級(jí)，其他社會(huì)事務(wù)都要讓位于突發(fā)事件并為其服務(wù)，在緊急狀態(tài)下，外部監(jiān)督無(wú)法第一時(shí)間介入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，對(duì)違法行政行為進(jìn)行糾正。這就需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成完善有力的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)自我管理與自我糾偏。具體而言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹法定原則，仔細(xì)考量采取的行政行為是否與當(dāng)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)程度相適應(yīng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在非常時(shí)期加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，加大考察力度，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)不合理的決定及時(shí)糾正并給予指導(dǎo)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別瀆職行為與符合比例原則的行政決定，承認(rèn)突發(fā)事件的復(fù)雜性、不可抗力性與處置能力的有限性，規(guī)范內(nèi)部紀(jì)律懲戒的適用，防止對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的偏激認(rèn)識(shí)和過(guò)度使用。

2.更好發(fā)揮外部監(jiān)督在行政應(yīng)急治理中的作用

突發(fā)事件的處置需要全社會(huì)的共同參與，行政應(yīng)急權(quán)的行使離不開人民的鼎力支持。首先，要發(fā)揮好新聞媒體在行政應(yīng)急權(quán)監(jiān)督中的作用，一方面，通過(guò)新聞媒體宣傳最新政策，保障民眾知情權(quán)，增進(jìn)民眾對(duì)行政應(yīng)急措施的理解；另一方面，充分保障新聞媒體的報(bào)道自由權(quán)，在尊重基本事實(shí)的基礎(chǔ)上披露違法行政行為，幫助行政應(yīng)急權(quán)的正確運(yùn)用；其次，拓寬并整合監(jiān)督投訴渠道，建立全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)督投訴平臺(tái)，由國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府直接管理，設(shè)專人受理核實(shí)反饋的線索并轉(zhuǎn)交有關(guān)部門及時(shí)處理；再次，各級(jí)人大代表應(yīng)保持同人民群眾的密切聯(lián)系，將收集的意見(jiàn)和建議向所屬人大報(bào)告，督促政府及時(shí)調(diào)整不合適的行政命令，從實(shí)質(zhì)上發(fā)揮人大作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)在突發(fā)事件處置中的作用。最后，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查公職人員的違法犯罪線索，在非常時(shí)期從快從嚴(yán)做出處理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約和外部監(jiān)督相結(jié)合，黨的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的有機(jī)銜接，構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)督體系，糾正違法行政行為，保障行政應(yīng)急權(quán)始終在法治的軌道上運(yùn)行[6]。

3.堅(jiān)持以人民為中心，依法保障人民合法權(quán)利

行政應(yīng)急權(quán)的行使是為了保障人民生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，因此，行政機(jī)關(guān)在保護(hù)集體利益的同時(shí)必須度量所犧牲個(gè)人利益的大小，而社會(huì)利益的保全不以犧牲個(gè)體生命健康為必要。流于形式的行政應(yīng)急措施具有雙重危害，一方面，行政應(yīng)急措施沒(méi)有落到實(shí)處，人民群眾的困難不但沒(méi)有得到解決，反而在形式化行政行為的加害下情況更加惡化；另一方面，將會(huì)對(duì)政府權(quán)威造成極大的破壞，最終即使是科學(xué)合理的行政行為也會(huì)遭到群眾的質(zhì)疑和反對(duì)，因此，行政應(yīng)急權(quán)應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)和保護(hù)人民合法權(quán)益[7]。生命權(quán)作為最重要的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給予充分保護(hù)，任何行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)為人民群眾提供維護(hù)生命安全和身體健康所必需條件，不能以實(shí)施應(yīng)急措施為由變相妨礙生命權(quán)、健康權(quán)的行使。例如，不得要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)拒診危重病人，在城市管控時(shí)，要做好民生保障工作。在公民因不當(dāng)行政應(yīng)急行為受到生命健康或財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供合法完備的救濟(jì)渠道，可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大《國(guó)家賠償法》適用范圍，將因不當(dāng)行政應(yīng)急行為受有損失的公民納入救濟(jì)權(quán)利主體范圍，突破傳統(tǒng)行政法中具體行政行為相對(duì)人資格的限制，充分保護(hù)公民合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

行政應(yīng)急權(quán)作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理最為重要的權(quán)力之一，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的平穩(wěn)化解中具有不可或缺的作用，是法治國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。規(guī)范行政應(yīng)急權(quán)的行使，增強(qiáng)其有效性、科學(xué)性、引領(lǐng)性，減少其無(wú)序性、任意性，以構(gòu)建系統(tǒng)完整的應(yīng)急法治體系來(lái)保障行政應(yīng)急權(quán)始終在規(guī)范化、制度化的法治環(huán)境下運(yùn)行，這也是總體國(guó)家安全觀在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。