治理思潮與頂層設計：治理研究在中國的轉向及其動力

路旖帆 楊雪冬

〔摘要〕在某種意義上說，“治理”是改革開放之后，國際學界提出的學理性概念在中國實踐中創造性轉化最為成功的一個。上個世紀90年代末，剛剛在國際學界興起的治理理論迅速進入中國，經過國內學界的采納使用，實現了學術上的本土轉化，并逐漸進入不同的政策領域。黨的十八大以來，中國的改革開放進入全面深化階段，“治理”也從社會領域全面進入其他改革領域。2013年黨的十八屆三中全會確立了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，明確規定了治理在中國的主體和發展方向，引領了國內學界研究的轉向。文章利用現有關于國家治理豐富的中文文獻，重點整理2013-2021年CSSCI期刊收錄的相關文獻，勾畫了治理研究在中國的兩次轉向軌跡，探討了推動其轉向的動力，以更深入地理解在中國重要政治概念形成過程中，不同力量所做的貢獻，以及它們之間互動的關系。

〔關鍵詞〕治理思潮;頂層設計;治理研究中國化;治理研究轉向;動力機制;知識圖譜

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）02-0064-13

“國家治理”作為近幾年國內學術研究的熱點，吸引了多個學科的關注，已經形成了研究潮流，積累了一大批研究成果。任何研究熱點都不是憑空產生的，任何研究潮流也不是一躍而升的。面對這個學術熱點和學術熱潮，需要冷靜地思考，去探究“國家治理”研究的潮流是如何形成的？經歷過哪些發展階段？研究的熱點是如何分布的？究竟是哪些因素誘發了熱點的出現，哪些力量推動了潮流的發展和演變？這樣的思考不僅有助于把握“國家治理”研究的重點和發展方向，而且在某種意義上，也對于認識當代中國學術研究發展規律頗有裨益。

本文以現有關于治理和國家治理的研究文獻為分析對象，重點對2013-2021年CSSCI期刊收錄的相關文獻進行知識圖譜分析，描繪國家治理研究中重點議題的分布、熱點變遷、轉向軌跡，力圖從研究背景、議題設置、價值追求等維度討論哪些力量推動、如何推動了國家治理現代化的研究。

一、問題提出和研究方法

20世紀80年代后期，“治理（governance）”理論開始從都市管理、公司管理等領域進入了與國家管治相關的政府管理、公共管理領域。這種轉變的深刻根源在于，全球化快速推進及其所引發的一系列問題對各國的治理體系都提出了挑戰。不僅發達資本主義國家意識到福利國家模式難以為繼，國家的角色必須做出調整;發展中國家經濟衰退的原因可能也與國家管理經濟的能力不足有關。在這種時代背景下，治理的現代化要求成為全球性的現象，吸引了許多研究者的注意。世界銀行作為其中的重要推動者，持續關注并開展了對治理的研究，在1989年發布的報告中將非洲發展面臨的問題歸結為“治理危機”，之后提出了“good governance”的理念，認為這種“好的治理”需要公共部門管理、問責、法治和信息透明。在西方研究“治理”的浪潮中，出現了許多關于治理的定義，概括來看，這些定義一般都強調治理是建立在各主體相互協調、互動基礎上的一種過程，這些主體既涉及公共部門，也包括私人部門。因其不再將政府作為公共管理的唯一主體，而重點突出和強調非政府主體的作用，所以這種定義范式沖擊著傳統的公共管理理論。

2008年全球金融危機爆發后，以美國為代表的西方國家治理體系陷入混亂之中。2020年新冠肺炎疫情的爆發，進一步凸顯了發達國家治理體系的缺陷。廣義上的國家治理現代化已經成為世界性的議題，涵蓋了發展中國家以及發達國家。如何不斷更新本國的治理體系，提升治理能力，考驗著各國的執政者。

就我國而言，推進國家治理現代化成為全面深化改革開放的必然要求。2013年，黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，完善中國特色社會主義制度。2019年，黨的十九屆四中全會做出了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對國家治理現代化作出了全面安排。與此同時，為響應國家的重大戰略部署，國內學界也圍繞國家治理現代化這個議題積極開展廣泛研究，從各個領域、不同角度為國家治理現代化提供學術解讀與理論詮釋，形成了大量研究成果。從2013年開始，截至本文寫作過程中，CSSCI期刊收錄的以“國家治理現代化”為主題的文章達到了2600余篇。①

多位學者已經開始關注這個重要的研究議題，形成了高水平的研究成果。這些研究可以區分為三種路徑：

①截至 2021年11月18日檢索，共有2627篇。

第一種是概念演進和擴展路徑，從“治理”概念出發，通過分析這個概念如何在不同話語體系中“旅行”，來討論其被官方話語接受并闡釋的過程。例如，王紹光認為過去幾十年的主流治理研究是一種對規范性主張的宣揚，因基本概念含糊不清而大行其道。中國的治理研究應當回歸到語義本源，將其作為一種公共管理的方式、方法、途徑、能力加以運用。〔1〕楊雪冬、季智璇通過分析“治理”這個概念在當代中國日常話語、學術話語、政治話語中的生成過程，論證了概念的生成過程是多元主體互動的過程，西方的“governance”概念進入中國的學術話語，給中文原有的“治理”一詞增添了“社會中心”的含義，政治話語則通過對“國家治理”的建構，使治理帶有“國家中心”的傾向，所以學者和政治領導人是概念生成過程中的關鍵主體，并在對概念的闡釋過程中互相影響。〔2〕張小勁、李巖則通過分析《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對治理問題的論述，認為“治理”在進入官方話語之后，在政治、經濟、社會、文化、生態文明五大建設領域都具有重要地位并形成跨領域的關聯性，而這五大領域的健全發展是全面深化改革新階段的重點，由此而形成國家治理體系，同時國家治理能力也蘊含在履職執政行為之中。〔3〕

第二種是學術總結路徑，即根據掌握的文獻，對學界如何理解國家治理并開展研究進行總結。例如，薛瀾、張帆、武沐瑤從研究背景、基本概念、研究發展脈絡、主要研究問題等方面系統總結了國內外有關中國國家治理體系和治理能力的相關研究，并從國家基本政治制度的理性基礎與改進路徑、國家治理邊界與范疇的識別、國家治理現代化的方向認同與治理能力的衡量等方面提出對未來研究的展望。〔4〕楊開峰則通過對 CSSCI 數據庫（2007—2018）中的相關學術文章進行分析，提出當前我國的治理研究存在“西方語境和中國語境下的治理概念缺乏有效對話”“非經驗性研究與經驗性研究結構失衡”“理論化水平總體不高”“方法有待改進”等問題。〔5〕

第三種路徑是學術反思路徑，即對現有關于“治理”和“國家治理”研究議題過于泛化的現象進行反思。例如任劍濤從這種泛化的現象入手，總結了中國傳統治理與現代治理理論之間的分野，提出只有在現代高度成熟的情況下，“治理”才能成為處理社會政治事務的一種模式，結合黨的十九屆四中全會的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，從目標導向角度為進一步的研究提供可能的合理場域。〔6〕

這些研究勾畫出了國家治理現代化研究的基本圖景，梳理歸納了基本研究進路及重要成果，重新審視了目前的研究態勢，厘清了問題場域，發現了可能存在的薄弱環節，為后續更為深入的理論探討及治理實踐提供了基礎。但是，既有研究對于學界如何從“治理研究”到“國家治理研究”這一主題轉化沒有給予更充分的分析：或者僅將“國家治理”作為官方話語在“治理”場域的代表，沒有意識到“國家治理”已經在頂層設計的推動下，成為學界一個系統、全面的研究主題;或者只關注“國家治理”議題的研究，忽略了學界自發推動的“治理思潮”對研究所產生的先導性或者說是鋪墊性的影響。

因此，本文將在既有研究的基礎上，結合目前最新的國家治理現代化研究現狀，進一步分析學界的理論建構與官方的話語引導對國家治理研究發展的雙重影響，以更清晰地呈現理論思潮和政治引領在國家治理研究中的錯位、交替和轉化。本文使用的基本方法是文獻計量法。文獻計量法是一種基于數學和統計學的定量分析方法，研究的對象為文獻的外部形式特征，在對文獻進行統計分析的基礎上用數據來描述或解釋相關主題研究文獻呈現出的特征和變化規律。〔7〕

為清晰呈現學界從治理研究到國家治理研究的主題變化，本文將考察自新中國成立以來治理研究的整體趨勢及其中的學科分布，呈現出在治理思潮和頂層設計影響下，學界研究發生的兩次變化。在此基礎上，重點分析2013年之后興起的“國家治理”研究。首先，選取“國家治理現代化”作為檢索主題詞，檢索數據來源為中文社會科學引文索引（CSSCI），檢索時間區間為2013年-2021年，檢索時間為2021年6月7日。去除期刊導讀、學術推介等非學術論文之后共獲取研究論文2386篇，以refworks格式導出為文本文件，以備后續繪制知識圖譜使用。其次，根據文獻計量的研究方法對相關文獻進行梳理，以已經被廣泛應用于文獻計量領域的CitespaceⅤ為主要軟件，借助關鍵詞圖譜、突現詞分析等功能呈現出國家治理現代化研究的知識圖譜，以直觀的圖表展示結果并進行分析，比如高頻關鍵詞反映了怎樣的研究熱點、學術研究與官方話語之間可能存在哪些關聯，為更加全面、深入地總結治理思潮與頂層設計對國家治理研究推進產生的雙重影響打下基礎。

二、治理研究的知識圖譜及其演進中的轉向

自1949年新中國成立以來，“治理”概念在中國話語中從未缺席，并且經歷了從工具性概念“解決具體問題的方法”到綜合性概念“處理國家、社會事務的方法”的概念轉化。20世紀90年代，治理問題受到國際公共政策和學界的普遍關注，大量研究成果譯介到中國，推動了國內學界對于治理問題的研究，治理作為一個強社會中心色彩、弱制度偏好傾向的學術概念，因應了中國改革重心向社會領域、行政管理領域的轉移，被國內學界，尤其是政治學界、社會學界、公共管理學界普遍接受，從而實現了從操作性概念向學理性概念的轉向。2013年黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”，標志著官方話語體系正式接納“治理”概念，并納入到完善中國特色社會主義制度的頂層設計之中，從而使“治理”實現了從學術概念向國家理念的轉向，由此也引導和規范了學界關于治理的理解和研究重點。國家治理現代化成為了學界研究的引領性議題。

（一）“治理”概念的轉向：從實踐概念到學術概念

“治理”作為一個漢語詞匯，最早在春秋戰國時期的《孟子》一書中就已出現，〔8〕其進入國內學術研究可以追溯到20世紀。以“治理”為篇名在中國知網中檢索，可以發現自1949年以來相關研究從未中斷，發文數量逐年增長（見圖1），增長速度在21世紀初期有所上升，2010年短暫回落之后，在2013年開始重回高增長的趨勢。

根據“治理”研究的學科分布可以發現，新中國成立初期 “治理” 一詞主要在環境領域使用， 作為解決具體問題的方法出現。占據治理研究半壁江山的學科主要有環境科學與資源利用、企業經濟、農業基礎科學、金融、水利水電工程、農業經濟等（見圖2）。直到21世紀，“治理”研究的學科分布中，行政學及國家行政管理、中國政治與國際政治等相關學科發文數量的占比才增加至20%左右（見圖3），說明“治理”包含了管理國家、社會中經濟、政治和社會事務的含義，作為更豐富的概念被接受。這也與過往研究的結論相符。

20世紀80年代，西方的“governance”概念開始進入政府管理、公共管理領域，面對新的危機，治理現代化成為了全球性的訴求。世界銀行作為“治理”概念重要的推動者提出“good governance”的理念。這些理念在20世紀90年代經過學界的譯介進入國內研究者的視野，其中的代表者俞可平及其研究團隊將善治定義為“使公共利益最大化的公共管理過程”，強調其作為政府與公民的合作管理方式，應具備“合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效”六個基本要素。〔9〕作為較早引入西方治理與善治理論的學者，俞可平的研究影響著國內治理研究范式的形成。有學者認為“在俞可平之后，中國各類研究人員都將他所提的‘善治’體系作為了分析各類治理問題的圭臬”〔10〕。

隨著這股治理思潮的影響不斷擴大，“治理”逐漸成為了一種框架性的、串聯不同學科的包容性概念。王紹光提出對于治理研究的深化需要對其來龍去脈進行深入理解，在進行譜系分析的基礎上梳理公共管理領域發生的“范式轉換”，提出中國的治理研究應回歸概念本源并形成自己的話語體系。〔11〕孫曉春從傳統的治理觀念入手，提出由于歷史的局限性，中國傳統的治理觀念將民眾作為治理的對象，并由行政權力掌控社會經濟生活。〔12〕在這種國內外治理思潮的影響下，國內大量研究從辨析治理概念入手，將“治理”界定為公共管理的方式、方法、途徑和能力，目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。可以說，西方治理浪潮的興起以及國內學者對西方理論的引進與反思，影響了國內對于治理概念的基本理解以及關于治理研究的基本框架與價值追求。

（二）治理研究的轉向：從廣義治理到國家治理

毫無疑問，國內學界對“治理”的研究為“治理”概念進入官方話語提供了一定的學理基礎，但一旦官方話語普遍采用了“治理”概念，就會產生強大的話語“虹吸效應”，轉變學界研究議程的設置方式。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，正式將“國家治理現代化”作為官方話語進行闡述，國家治理現代化這一議題一躍成為學界，尤其是社會科學界關注的重點。圖4展示了CSSCI來源期刊收錄的國家治理現代化研究論文的時間分布情況。從圖中可以看出，2013年之前該領域只有極少數量的研究文章，2013年開始呈現增長的趨勢，2014年有344篇文章發表，在2020年達到發表577篇的高峰，說明國家治理現代化已經成為學界關注的熱點議題，形成了豐富的研究成果。

以“國家治理現代化”為檢索主題詞，以2013年-2021年為時間跨度，在CSSCI來源期刊中進行檢索并去除非學術論文后，共獲取論文2386篇，利用CitespaceⅤ探測其關鍵詞共現，以出現頻次大于10次的關鍵詞繪制“國家治理現代化研究的關鍵詞共現知識圖譜”（見圖5）。①可以發現“國家治理現代化”“國家治理”“國家治理體系和治理能力現代化”“中國特色社會主義制度”“社會治理”“中國共產黨”“法治”“全面深化改革”等都是國家治理現代化研究的重要關鍵詞（出現頻次均超過50次）。除此之外的高頻關鍵詞還包括了“治理效能”“協商民主”“政府治理”“大數據”“善治”“馬克思主義”“基層治理”“鄉村振興”“國家審計”“社會主要矛盾”“社會組織”等，說明國內關于國家治理現代化的研究內容眾多且復雜，議題較為廣泛，總的來看主要集中在治理現代化、法治、地方治理、國家制度、執政黨建設等方面。

1.官方引領國家治理現代化研究議程

相對于高頻關鍵詞，突現詞更加能夠反映某些特定時間節點上研究的新興趨勢。利用CitespaceⅤ突現詞探測功能，通過考察關鍵詞的時間分布，整理出國家治理現代化研究領域的突現詞信息表（表1）。表1顯示，自2013年以來，國家治理現代化研究領域先后出現了“全面深化改革”“協商民主”“新時代”“機構改革”“中國特色社會主義制度”“四中全會”等具有較高突現度的關鍵詞，涉及不同研究議題。其中“全面深化改革”在2013年突現度達到15.18，與十八屆三中全會公報提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”〔13〕這一頂層設計密切相關，學術研究的熱點與黨中央對國家治理現代化建設的部署基本保持了一致。這之后，黨中央不斷豐富國家治理體系和治理能力現代化的戰略設計，從民主、法治、全過程、多主體等不同維度對國家治理現代化建設提供政治支撐，為學界的相關研究提供了現實背景與話題場域，激發了多學科學者對國家治理現代化的研究興趣，形成了關于國家治理現代化研究的熱潮。

①本圖譜采用圓環形節點，環形越大代表該關鍵詞出現頻次越高;各節點之間連線的粗細代表關鍵詞之間的關聯度，線條越密集則代表關鍵詞之間的關聯度越高。

學界的研究也進一步響應國家的戰略部署，與黨中央的重要會議、文件步調保持一致，最為明顯的是伴隨著黨的十九屆四中全會召開，明確提出“國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”〔14〕，從黨的領導、民主、法治、行政、經濟、文化、民生等各個角度論述國家治理現代化建設。“四中全會”在2019年突現度達到了12.67，成為研究中的活躍話題。這種研究熱點與官方頂層設計在時間上的密切相關，表明我國的國家治理現代化研究受到黨和國家政策導向的深刻影響。

2.官方規定的治理現代化路徑

運用CitespaceⅤ的詞頻分析，去除一些含義重復的關鍵詞之后得出國內國家治理現代化研究前十個高頻關鍵詞列表（見表2）。這十個高頻關鍵詞從內容上可以分為四類，一是以國家為中心，包括國家治理現代化、國家治理、國家治理體系和治理能力;二是以目標及能力為導向，包括現代化、治理現代化、治理能力、法治;三是強調政黨，包括中國共產黨;四是圍繞制度，包括中國特色社會主義制度。

這說明中國學界對于治理現代化的理解深受官方表述的塑造。首先將國家中心和能力導向結合起來，以國家治理體系與能力的現代化作為國家治理現代化研究的焦點。在表1中，與國家、治理體系和能力現代化相關的關鍵詞突現時間集中于2013-2014年，處于國家治理現代化研究的起步與奠基階段，說明圍繞治理體系和能力現代化的研究不僅是整體研究的焦點，更為后續研究奠定了理論基礎，是學界對十八屆三中全會上將“國家治理體系與治理能力現代化”提高到全面深化改革總目標戰略高度的回應。

①習近平總書記在2014年9月5日慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中特別強調：黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標，是兩句話組成的一個整體，即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。前一句規定了根本方向，我們的方向就是中國特色社會主義道路，而不是其他什么道路。后一句規定了在根本方向指引下完善和發展中國特色社會主義制度的鮮明指向。兩句話都講，才是完整的。

同時，治理現代化在中國研究的語境下包含政黨引領和強調社會主義制度完善的含義。①中國共產黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，二者是國家治理現代化研究中不可或缺的話題。需要注意的是，“社會治理”也是國家治理現代化的研究中的高頻關鍵詞之一，且頻數要高于“中國共產黨”“法治”等關鍵詞。說明對于“社會治理”的研究也是國家治理現代化研究的重要部分。由于“社會治理”具有“多主體參與治理社會”的含義，具有很強的現實導向，對這一問題的關注說明國家治理現代化研究沒有僅停留在理論探討，對于實踐維度的關照也是研究的重點。

三、治理研究動力轉換的多維視角

治理研究在中國的兩次轉向，分別是由國際范圍的治理思潮與官方頂層設計直接推動的。在某種程度上說，這反映了國內學術研究推進動力從外生向內生的轉變。“治理思潮”推動了“治理”概念從自然科學領域向社會科學領域的學科思維演化，并為其進入官方視野做了社會環境層面的預熱和鋪墊。“頂層設計”則從官方話語的角度引領并規定了各領域各學科對“治理”“國家治理”的理解和闡釋。在這一過程中，學術研究在深受實踐邏輯塑造和引導的同時，也在努力尋求學術邏輯與政治邏輯的調和，一方面努力從官方話語中尋找理論支持、理論資源和研究議題，另一方面，又在研究方法、研究路徑、話語表達等方面努力保持學術自主性，以更好地回應現實不斷提出的新的問題。因此，我們在國內學界關于國家治理的諸多研究中，可以清晰地看到治理思潮與頂層設計兩種動力的交替和轉化。這種轉化具體體現在研究背景、研究議題、研究依賴的理論資源、研究設定的價值目標以及治理主體的確認等方面。

（一）研究背景的轉換：危機與成就

從治理到國家治理的研究，分別是在不同的前提下展開的。治理研究回應的是20世紀90年代出現并逐步擴散的治理危機;國家治理研究回應的是中國改革開放30多年取得重要成就，制度繼續完善的需要。

20世紀70-80年代，全球范圍內的社會發展開始出現各種變化，比如自二戰結束后蓬勃發展的福利國家面臨越來越嚴重的挑戰;經濟全球化的不斷深入使得資金、信息、人口等各種要素開始加速地跨國界流動，對原有的區域管理模式造成沖擊;以及發展中國家面臨的經濟衰退等現象促使“治理（governance）”作為方案式的回應在西方學界進入了與國家管治相關的政府管理、公共管理領域。世界銀行作為治理研究重要的推動者，在1989年發布的報告中將非洲發展面臨的問題歸結為“治理危機”，并以“治理與發展（Governance and Development）”作為1992年年度報告的標題。說明治理的現代化要求成為了全球性的現象，并逐漸形成了一股治理思潮，涌現出一批關注治理的學者，詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）、羅茨（R.Rhodes）、格里·斯托克（Gerry Stoker）就是其中的代表。全球性的治理危機下，國內經歷了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，經濟體制上的轉型帶來的重心轉變、社會結構變動等問題孕育了貧富差距、腐敗、公共信任與安全等諸多問題。也是在這種危機下，國內學界譯介國際治理理論，將治理作為應對危機的可能方式。比如楊雪冬基于治理空間的多樣化、主體的多元化、問題的復雜化和風險化這些新變化，認為現實中存在治理能力的局限性、治理技術單一化、國家在治理過程中的合法地位受到削弱等危機，在此基礎上提出中國社會呼喚國家治理現代化。〔15〕

中國自改革開放以來在社會主義現代化征程上取得了巨大成就，也給國內學者提供了討論國家治理現代化的廣闊土壤。國家治理現代化作為中國特色社會主義制度完善的重要內容，必須建立在基本制度穩定的基礎上。改革開放之后，中國進入社會主義現代化建設時期，四十余年來取得了舉世矚目的成就，正如2013年《決定》開篇提到的“黨的十一屆三中全會召開三十五年來，我們黨以巨大的政治勇氣，銳意推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革，不斷擴大開放，決心之大、變革之深、影響之廣前所未有，成就舉世矚目。”〔16〕在明確全面深化改革重大意義的基礎上，《決定》提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這些為國家治理現代化的建設要求提供了現實基礎。比如房寧從發展的角度提出中國經過改革開放等系列探索，已經形成了中國特色的社會主義道路，認為國家治理現代化是建立在這種發展背景和基礎上的制度完善過程。〔17〕

危機與成就這兩種背景都植根于現實社會的發展，實際上是發展的一體兩面，一方面從危機的角度建構從治理到國家治理的必要性;一方面從成就的角度提供了國家治理現代化建設的可能性。

（二）研究議題的設置：國際思潮與本土建構

西方學界自20世紀關注治理問題以來，形成了大量豐富的理論成果，為國內的治理研究設定了研究的基礎議題。頂層設計中涉及的中國國家治理重點、路徑、策略等內容為國內國家治理的研究設定了議題，正在進行中的本土理論建構也為國家治理成為實踐方向和研究熱點提供了理論支撐。

國際治理思潮主要是為應對社會危機而形成的，強調治理而非統治、多元治理、合作治理、衡量治理的標準等，又在“治理失靈”的基礎上提出元治理，這些理論成果經過譯介進入國內，奠定了國內學界對治理的基礎認識，主要形成了三類基礎議題。一是強調多元主體，這類研究通過界定“治理不是統治”，正如讓-彼埃爾·戈丹所說“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”〔18〕，來論證治理的主體不限于政府，可以包括其他機構。作為治理理論研究的代表人物，羅西瑙將治理定義為“一系列無需要依靠政府的活動管理機制”〔19〕，將政府之外的主體置于關鍵位置。這種研究范式對以公權力為中心的傳統公共管理理論發出了挑戰，為國內治理研究設定了“多元治理”的研究議題。二是圍繞衡量治理的標準形成議題，善治（good governance）是其中最具影響力的代表。世界銀行認為“good governance”這種理念是“好的治理”，需要公共部門管理、問責、法治和信息透明。俞可平是較早引入西方治理，尤其是善治理論的國內學者，其后國內許多研究都將“善治”作為衡量治理的關鍵標準。三是對治理理論的補充性議題，尤其是針對“治理失靈”問題提出的“元治理”。英國學者杰索普（Bob Jessop）將其表述為“科層治理、網絡治理、市場治理三種治理方式的明智組合，以期達到最好的結果”。〔20〕貝爾·史蒂芬（Bell Stephen）和亞歷克斯·霍穆爾（Alex Hindmoor）認為“掌舵、效益、資源、民主、責任和合法性”是元治理的核心要素。〔21〕“元治理”理論區別于其他治理理論的最大特點就是強調和確認了政府在治理網絡中的關鍵地位，在堅持治理理論基本理念的基礎上，利用政府的力量對“治理”本身加以控制與管理。強調多元主體性的治理理論為國內學界提供了對治理的基礎性認知，而“元治理”理論作為對治理理論的超越，更加符合中國“強政府”的現實，便于被國內學界接納，比如政府應當作為多元治理主體“同輩中的長者”，發揮強大、理性但并不是萬能的作用。〔22〕

在中國學界研究議題從治理到國家治理的轉變過程中，官方話語成為重要的本土理論資源。頂層設計中涉及的中國國家治理重點、路徑、策略等為國家治理的研究設定了議題。前文圖4可以看出，在2014年之前國內并沒有形成關于“國家治理”的研究規模，2013年黨的十八屆三中全會從頂層設計的角度將“推進國家治理體系和治理能力現代化，完善中國特色社會主義制度”作為全面深化改革的總目標，之后“國家治理”進入了學術研究的視野。官方話語的表述也為國家治理的研究設定了議題。以官方話語中“社會管理”向“社會治理”的轉變為例，“社會管理”在1998年《關于國務院機構改革方案的說明》中首次出現，〔23〕在2002年黨的十六大報告中成為與“經濟調節、市場監管、公共服務”并列的四項政府職能。〔24〕2007年黨的十七大報告提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，〔25〕在此基礎上2012年黨的十八大報告以“體制”替代“格局”，并添加“法治保障”，明確“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。〔26〕官方話語中關于“社會管理”的論述逐漸發展，2013年十八屆三中全會《決定》以“社會治理”替代了“社會管理”，將“創新社會治理體制”作為全面深化改革的一項重要領域和關鍵環節，強調以系統治理（黨委領導、政府主導、社會參與）、依法治理、綜合治理、源頭治理來改進社會治理方式。〔27〕2017年黨的十九大報告正式將“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”明確為社會治理體制。〔28〕可以看出學界國家治理研究中的高頻關鍵詞“社會治理”“中國共產黨”“政府治理”“法治”“社會組織”等與官方話語中治理體制所涉及的內容高度相關。

兩類理論資源在推動議題從治理到國家治理轉化的過程中，產生了不同的影響。國際治理思潮帶有強烈的西方實踐背景，中國學者們在借鑒時需要尋找其中能夠更好匹配國內實踐之處，比如對于“元治理”理論的借用反映出部分學者對國內現階段“強政府-弱社會”特征的關注。而在官方話語設置的國家治理議題下，基于對政治話語的理解對國家治理現代化進行學理性闡釋，使相關研究帶有一定解讀式的特征。由于政治話語有一定理論宣傳的需要，學術研究中也“跟風”出現了理論宣傳重于學理分析的傾向。

（三）價值目標的確立：善治與現代化

治理和國家治理都有其價值目標。治理的價值目標是善治，而國家治理的目標則是現代化。

21世紀初，受西方治理理論的影響，早期學者將“善治”等理念作為治理的價值目標。用這一觀點主要倡導者俞可平的話說，“國家治理的理想狀態就是善治”，〔29〕并將善治定義為“使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動”，“合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正”是善治的基本要素。根據這種看法，以“善治”為價值追求需要通過對多元治理、分權、法治、服務、開放等價值觀念的強調來推進國家治理建設。“善治”本身就是西方治理思潮中的重要代表，以“善治”作為治理價值追求的這類觀點與西方治理思潮有著密切關聯，代表了以治理觀念為基礎來塑造國家治理價值追求的路徑。

國家治理在官方話語中的表述一直與“現代化”相連。社會主義現代化是建設中國特色社會主義的總任務之一，所以現代化在頂層設計語境中是一個宏觀的價值目標體系。2017年黨的十九大報告提出到2020年全面建成小康社會，2035年基本實現社會主義現代化，本世紀中葉建成社會主義現代化強國。〔30〕國家治理現代化作為社會主義現代化強國的一個特征，本身也具有價值目標意義，因此其實現階段明確為：“2020年形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”;〔31〕2035年各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;2049年全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。〔32〕在這種官方話語的指引下，學界將“現代化”作為國家治理的價值目標，前文表3中顯示“現代化”作為第三個高頻關鍵詞出現在國家治理現代化的研究中。

然而，學界對這一現代化的討論發生了分歧，焦點在于國家治理現代化是否是中國發展“四個現代化”之后的“第五化”。由于同樣使用了“現代化”這一概念，國家治理現代化似乎可以作為“第五個現代化”，是中國共產黨現代化思想進一步深化的結果。〔33〕但也有人明確反對這種觀點，認為國家治理現代化與“四個現代化”在邏輯上并不屬于同一層次：“四個現代化”處在發展生產力的層面，“國家治理現代化”強調制度的現代化，屬于生產關系層面，因此不能將二者混為一談。〔34〕之所以產生這種分歧，在于“現代化”本身的含義較為模糊，現代化具體定義是什么，包含了哪些要素，是價值層次的概念還是物質層次的概念，都存在模糊地帶，相較而言“善治”的表達及定義更為明確。

“善治”和“現代化”分別代表著學界與官方對治理前景的期待，但并不是互相沖突的兩種價值追求。有效整合理論邏輯與實踐邏輯，既體現學術理論中對良善理念的強調，也要在現代化的維度下考量現實政治的發展，是探索國家治理現代化價值目標的可行之徑。遺憾的是，既有對國家治理現代化目標的研究還在進展中，許多研究僅僅將“現代化”作為一個國家治理研究中不得不提及的修飾詞進行套用，帶來研究話語的堆砌與重復。

（四）治理主體的確認：社會與國家

治理理論強調的治理是多元主體共同參與，解決公共問題，維護和提升公共利益的過程;國家治理強調的治理主體雖然是多元的，但突出政黨和國家的作用。

西方治理理論更多強調社會在治理中的關鍵位置，這與治理思潮的形成背景與環境緊密相關。其一，20世紀早期的經濟危機之后，“市場失靈”的學說在西方流行，市場失效現象的出現使得經濟學家們認為應當以政府作為市場失靈的補充。但是，西方社會對政府存在不信任的傳統，20世紀后期福利國家的失敗加重了這一不信任：在復雜社會中僅僅依靠國家力量，很難達到最優的治理效果，這正是西方治理理論在提出時就確定的基調。或者說，正是由于西方學界意識到了國家主體在實踐中的失效，才提出以社會為主體的“治理”作為補充。其二，在經濟全球化深入發展的時代，跨國治理問題大量出現。跨國企業、社團組織都在治理乃至全球治理中發揮重要作用。正如俞可平所說，“將治理、善治和全球治理的思想直接應用于實際的最初機構，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。”所以，治理理論對于多元主體的強調來源于西方社會對國家、市場的不信任，加上跨國治理問題的出現，需要更多元、更靈活的主體來解決復雜社會中的問題。而隨著社會發展與政治文明的不斷進步，公民在公共事務管理中的作用變得日益重要，這在實踐層面為社會力量參與治理提供了具有說服力的例證。

同樣，頂層設計將國家和政黨作為國家治理的主體，是由現實環境決定的，符合中國的實踐條件。在實踐邏輯上講，中國的國家治理現代化是一種對社會主義國家治理方式的主動探索，所以治理主體更應當立足于中國的政治環境與實踐。中國的國家治理現代化是由國家力量推動，政黨引領的。從治理到國家治理，最重要的變化就是強調國家的“在場”，國家治理現代化本身就是社會主義現代化強國的一部分。同時，中國共產黨成立以來，就形成了黨建驅動國家建設的路徑。政黨在中國所承擔的使命與任務完全不同于西方，如果說西方政黨是在現代國家已經形成的基礎上，作為一種適應制度需求而存在的工具性“變量”，那么中國共產黨從一開始就需要承擔起黨建國家的任務，是當代中國政治結構中的“常量”。〔35〕現代中國以黨建國的國家建構邏輯，要求黨在這個過程中堅持以黨權領導國家，所以在建設國家治理現代化的過程中，政黨對現代化建設的推動必然對國家治理現代化起到重要的引領作用。如十九屆六中全會決議中提到的：“黨的十八大以來，黨不斷推動全面深化改革向廣度和深度進軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提高，黨和國家事業煥發出新的生機活力。”〔36〕

四、總結和討論

在“治理浪潮”與“頂層設計”雙重動力的推動下，國內的治理研究完成了兩次轉向。首先是“治理”概念從操作性概念轉向學理性概念。20世紀90年代國際公共政策和學界將治理塑造為強社會中心、弱制度偏好的學術概念，被國內學界，尤其是政治學界、社會學界、公共管理學界普遍接受。將“治理”作為研究對象的學科在這一期間發生變化，行政學及國家行政管理、中國政治等學科逐漸成為主力。第二次轉向是“治理”從學術概念轉向國家理念，2013年黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”，標志著官方話語體系正式接納“治理”概念，并納入到完善中國特色社會主義制度的頂層設計之中。由此引導和規范了學界關于治理的理解和研究重點，國家治理現代化成為了學界研究的引領性議題。

國際范圍的治理思潮與官方頂層設計在設置議題、確立價值目標、確定治理主體等方面塑造了中國治理研究的研究方式，直接推動了治理研究在中國的兩次轉向。其中，國際治理思潮通過對議題的關注、借助重要國際組織的影響力等方式推動了“治理”概念在國內從自然科學領域向社會科學領域的學科思維演化;國內學界通過譯介國外理論、進行本土思考為“治理”進入官方視野做了學理性鋪墊;頂層設計則從官方話語的角度引領并規定了各領域各學科對“治理”“國家治理”的理解和闡釋，通過設置研究課題、建立研究機構等方式轉變了學界的研究議程及其設置方式。

治理研究的兩次轉向為我們了解學術議題的發展變化及背后的動力提供了富有價值的信息。在某種程度上，研究動力從國際思潮向頂層設計的轉變過程反映了國內學術研究推進動力從外生向內生的轉變。外生動力為研究提供了參考議題，內生動力才是學術發展不斷創新的根本。學界推動與官方引導作為兩大主要的內生動力，如何更好地發揮作用，塑造學術研究的創新性與自主性，是學界尚需思考的命題。面對學術研究深受政治話語塑造和引導的現實，要尋求學術邏輯與政治邏輯的調和，增進理論與現實的對話。在挖掘國內學術研究內生動力的過程中，既要在頂層設計中尋找研究支撐與資源，也要在研究方法、研究路徑、話語表達等方面保持學術自主性。

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【責任編輯：朱鳳霞】

黨政研究 2022.2

〔基金項目〕

天津市社會科學規劃重點委托項目“全過程人民民主的天津實踐與創新”（TJWT21-07）

〔作者簡介〕

程同順，南開大學周恩來政府管理學院副院長、教授，博士生導師，天津 300350。