普惠性民辦幼兒園經費保障的問題與對策建議

□ 海南師范大學教育學院 丁金霞

普惠性民辦幼兒園是我國學前教育公共服務體系的重要組成部分，是普惠性、公益性學前教育服務供給的重要力量。據教育部統(tǒng)計數據顯示，截至 2019年底，我國共有普惠性民辦幼兒園9.5萬所，占全部普惠性幼兒園總數(20.3萬所)的46.8%。普惠性民辦幼兒園的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，對我國學前教育的整體發(fā)展意義重大。近年來，中央和地方政府陸續(xù)出臺了促進普惠性民辦幼兒園發(fā)展的系列政策，對于推動普惠性民辦幼兒園發(fā)展起到重要的作用。但作為學前教育事業(yè)改革過程中的新生事物，普惠性民辦幼兒園相關政策尤其是經費保障政策還存在一些不夠完善的地方。普惠性民辦幼兒園作為獨立的市場主體，經費問題直接影響其生存與發(fā)展。經費保障不足，會導致幼兒園運轉困難，質量降低，甚至選擇主動退出。完善經費保障政策，健全經費保障長效機制，是促進普惠性民辦幼兒園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。

一、當前普惠性民辦幼兒園經費保障存在的主要問題

一是財政性經費補助水平總體偏低，難以體現普惠性民辦幼兒園的公益、普惠特征。當前我國很多地方在對普惠性民辦幼兒園經費扶持方面，主要以生均公用經費補助為主，生均補助標準大多在每年300元到500元之間，只有少數地區(qū)將生均補助標準適當提高，例如昆明2021年出臺文件由市級對縣級認定且符合獎補條件的普惠性民辦幼兒園進行獎補，獎補標準為一級幼兒園1500元/人·年、二級幼兒園1200元/人·年、三級幼兒園800元/人·年，獎補資金由市縣兩級共同承擔。海南2020年出臺文件將生均補助標準提高到每年1200元；武漢2021年，全市普惠性民辦幼兒園財政補助標準公布，一級及以上等級幼兒園為每生每年3000元，二級幼兒園為每生每年2400元，三級幼兒園為每生每年2000元。所需資金由各區(qū)負擔，市財政根據各區(qū)實際補助情況給予各區(qū)不超過50%的補助。武漢、天津等地年生均補助標準超過2000元，北京年生均補助標準為12000元，且在生均補助基礎上還增加了租金補助、 一次性補助、 擴學位補助和質量獎勵等扶持措施。浙江省2018年度省級預算執(zhí)行和全省其他財政收支的審計結果表明，當年浙江省對公辦幼兒園財政投入115.53億元，人均1.39萬元，對普惠性民辦幼兒園財政投入僅12.56億元，人均僅0.14萬元。可見，從總體上來看，普惠性民辦幼兒園財政性經費保障水平仍然是比較低的。

其次，未對普惠性幼兒園辦園成本進行科學核算，對普惠性民辦幼兒園的補助標準大多缺乏依據。各地多是以公辦幼兒園生均公用經費補助標準為參照制定普惠性民辦幼兒園的生均補助標準，未對不同質量等級的幼兒園進行科學的成本核算，并以辦園成本作為制定普惠性民辦幼兒園補助標準的依據。目前，僅有北京市在制定普惠性民辦幼兒園補助標準時，前期組織專家團隊花了幾個月的時間在學前教育領域開展幼兒園運行績效成本預算試點工作，對全北京市16個區(qū)相關幼兒園進行了調研，累計收集1500多家幼兒園上報的數據信息和近15萬份調查問卷，結合作業(yè)成本法、歷史成本法等成本效益分析方法，核算了普惠性幼兒園運行成本，其他地區(qū)均未全面地對普惠性幼兒園的成本進行科學核算。因為沒有成本核算，因此很多省市目前也未制定出臺公辦幼兒園生均財政撥款標準，僅制定生均公用經費標準。政府對普惠性民辦幼兒園的補助是成本的補償，沒有科學的成本核算，補助標準制定就缺乏依據。

第三，政府財政補貼與對普惠性民辦幼兒園的限價不匹配，導致普惠性民辦幼兒園因經費不足運轉困難。為了保證普惠性民辦幼兒園的公益性，其收費執(zhí)行政府限價。政府限定的收費標準一般是以公辦幼兒園收費標準為參照，相當于或略高于公辦幼兒園收費標準。這對于低質量幼兒園影響不大，因為原本其收費就較低。但對于中等及以上質量的幼兒園，其原本的收費標準遠高于政府限定的收費標準，轉為普惠性民辦幼兒園后，其保教費收入下降的幅度很大。而普惠性民辦幼兒園大多數為個人出資舉辦，幼兒園需承擔辦園的一切成本開支，其中人員經費、場地租賃費等是支出的大頭，公用經費支出只占到很小的部分。轉為普惠性民辦幼兒園前，幼兒園會根據其成本核算來確定保教費收費標準，所有的成本由保教費收入來負擔。轉為普惠性民辦幼兒園后，根據政府的限價要求，降低收費標準，辦園成本由保教費收入與政府財政性補助共同來負擔。由于限價帶來的保教費收入下降幅度遠高于補助標準，導致質量較好的中端普惠性民辦幼兒園轉普后面臨經費緊張，難以運轉的狀況。其要么經權衡后選擇放棄轉普，要么為適應限價，選擇壓縮成本降低質量。

第四，未建立科學合理的成本分擔機制。本研究對海南省一個區(qū)的公辦和普惠性民辦幼兒園的成本分擔情況進行了調查，結果顯示，同為普惠性學前教育，公辦幼兒園的成本分擔，政府財政經費占比達到了80%以上，甚至有的幼兒園超過90%。而普惠性民辦幼兒園，政府財政經費占比最高只有30%左右，最低不到10%。有研究者對上海市普惠性民辦幼兒園收入的調研顯示，2018和 2019年，上海市普惠性民辦幼兒園的收入多來自自身所提供的保教服務，政府補助收入均只占全園總收入的6%左右。而且還有許多地區(qū)是分等級補助，例如，天津對示范園、一級園、二級園、三級園、四級園分別給予每生每年4400元、4000元、3600元、3200元、2800元的生均經費補助，實施按等級定補助標準的地方，會出現等級越高質量越好、成本越高的幼兒園，政府補助標準越高，財政經費分擔比例也越高。可見，公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園同為普惠性幼兒園，但在成本分擔比例上，卻有著非常大的差異。而且，低收入群體家庭幼兒更多集中在低等級的幼兒園，但這部分幼兒園政府分擔比例反而可能最低。這種成本分擔比例與普惠性幼兒園的初衷不符。

二、健全普惠性民辦幼兒園經費保障體系的若干建議

2018年11月中共中央國務院印發(fā)《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2018〕39號)，明確要求各地要從實際出發(fā)，科學核定辦園成本，以提供普惠性服務為衡量標準，統(tǒng)籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例。因此，從普惠性幼兒園良好運轉、健康發(fā)展出發(fā)，需要從以下幾個方面健全普惠性民辦幼兒園經費保障機制。

首先，需要明確普惠性民辦幼兒園的性質定位，及政府對普惠性民辦幼兒園應承擔的責任。學前教育不僅能使個體和家庭受益，更能使社會受益，具有明顯的正外部性，對社會發(fā)展有著積極的影響。學前教育包括普惠性學前教育和選擇性學前教育。普惠性學前教育是面向80%的適齡兒童與家庭提供的有基本質量保障的學前教育公共服務。普惠性民辦幼兒園是學前教育公共服務體系的重要組成部分，盡管提供主體不同，但其公益屬性與公辦幼兒園一樣，應屬于面向普通大眾提供的基本公共服務范疇。為社會大眾提供安全優(yōu)質的普惠性學前教育公共服務是現代社會政府應當承擔的責任。應基于普惠性民辦幼兒園的性質定位來明確政府對普惠性民辦幼兒園的財政投入責任，提高財政投入水平，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的財政投入制度。

其次，按照國家或地方政府頒發(fā)的幼兒園質量評價標準，對不同質量等級幼兒園進行生均培養(yǎng)成本的測算。對普惠性民辦幼兒園培養(yǎng)成本測算應按照全成本進行測算，可將幼兒園培養(yǎng)成本按照人員經費、公用經費、設施設備園所場地等固定資產折舊費等幾部分來進行測算。人員經費應按照同工同酬的原則，參照在編人員待遇進行測算，公用經費按照實際需要測算，設施設備園所場地則按照配備標準、市場價格及相應的使用年限進行固定資產折舊費測算。按照這樣的方式測算出不同質量等級幼兒園的生均培養(yǎng)成本。

第三，根據各地學前教育事業(yè)發(fā)展的狀況，明確本地區(qū)保證基本質量的普惠性幼兒園標準生均培養(yǎng)成本及標準分擔比例。各地可根據本地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展的狀況，將某一質量等級確定為普惠性民辦幼兒園基本質量標準，以該質量等級的生均培養(yǎng)成本為依據，明確一個地區(qū)保障基本質量的普惠性幼兒園標準生均培養(yǎng)成本。在此基礎上，根據本地區(qū)政府財政水平、群眾的收入水平及生活消費水平等，確定對于這一基本質量標準，政府與家庭的分擔比例，明確政府與家庭的分擔系數。例如，假設在基本質量水平上，政府與家庭的分擔比例是7：3，那么政府的分擔系數就是0.7，家庭的分擔系數就都是0.3。假定達到基本質量的幼兒園培養(yǎng)成本為1.5萬元/生·年，在這一基本質量水平上，政府與家庭的分擔比例為7：3，即政府分擔比例系數為0.7，每年的生均補助標準1.05萬元，家庭分擔比例系數0.3，每年承擔費用0.45萬元。

第四，基于公平與效率兼顧的原則，對不同質量等級幼兒園計算不同的政府與家庭分擔比例。基本原則是，政府財政首先應保底基本質量等級的幼兒園，越高質量等級的幼兒園，提供越優(yōu)質的服務，那么相應家庭分擔比例要提高，政府分擔的比例應下降。根據以上原則，可以構建一個家庭分擔比例系數計算公式：F，=F*（C，/C）*R，F，指的是高于基本質量的其他等級幼兒園相應家庭分擔比例系數，F是基本質量等級幼兒園家庭分擔比例系數，C是基本質量等級幼兒園生均培養(yǎng)成本，C，指的是其他質量等級幼兒園生均培養(yǎng)成本，R，是等級系數。其中等級系數計算公式為R，=1+Rn*0.1，其中Rn是指基本質量等級之上的其他幼兒園質量等級，Rn=1、2、3……假設基本質量等級幼兒園標準生均培養(yǎng)成本C是1.5萬元，家庭標準的分擔比例系數為0.3，Rn=1時，生均培養(yǎng)成本C1=2.0萬元，此時家庭分擔的比例系數為F，=0.3*2.0/1.5*（1+1*0.1）=0.44，家庭應承擔的費用上升到0.88萬元/生·年，政府分擔的比例系數0.56，財政補助標準為1.12萬元/生·年。運用這一公式，可以計算出不同質量等級幼兒園家庭與政府分擔的比例系數，質量等級越高，家庭分擔比例提高，政府分擔比例下降。達到一定的質量等級后，由于培養(yǎng)成本提高，則不宜納入普惠性民辦幼兒園，而應作為滿足個性化需求的營利性幼兒園，由家庭承擔全部費用。

這樣可以將公共財政經費主要投向保障基本質量的普惠性民辦幼兒園，在基本質量之上的普惠性民辦園，隨著其培養(yǎng)成本上升，政府分擔的比例逐步減少，相應的補助費用也會降低。由于政府與家庭分擔比例的計算是建立在全成本測算的基礎上，因此，不管家庭與政府之間的分擔比例如何變化，都可以保證普惠性民辦幼兒園的正常運轉并達到相應的質量標準。根據質量等級來調整政府與家庭的分擔比例，既可以充分調動家庭對學前教育投入的積極性，又可以實現公共財政的最優(yōu)配置和普惠性幼兒園學前教育服務的最佳效益。

表1：不同質量等級普惠性民辦幼兒園家庭與政府成本分擔變化表

第五，明確人力成本支出占辦園成本的比例，提高普惠性民辦幼兒園教師待遇，保障教育質量。提高教師隊伍的素質水平是保障學前教育質量的核心，而基本待遇保障是吸引、留住優(yōu)秀師資的關鍵。而普惠性民辦幼兒園教師工資水平較低是學前教育行業(yè)內長期存在的問題。因此，在制定普惠性民辦幼兒園經費保障政策時，還需要充分考慮到教師待遇保障的問題，參照公辦幼兒園教師工資待遇，或根據當地在崗職工的平均收入水平，以保障和提升普惠性民辦幼兒園保教質量為目標，制定普惠性民辦幼兒園教師最低工資指導標準，測算人力成本支出需求，以此為依據，明確人力成本支出占辦園成本的比例，切實為逐步提高普惠性民辦幼兒園教師待遇提供政策保障。