行業協會商會改革中的政社關系探究
——評《行業協會商會治理結構研究》

在改革開放早期，為進一步促進經濟發展，行業協會商會應運而生。行業協會商會主要由三種成立方式，一是相關政府部門牽頭組建，賦予行業協會商會部分公共服務及經濟管理職能；二是在黨及政府的倡導下，以及相關人士的支持及響應下組織成立的符合政策要求的社會組織；三是有政府部門與相關人士同辦。由此可見，行業協會商會具有半官方、民辦、官辦三種模式。隨著我國經濟社會的發展，以及改革開放的深入推進，行業協會商會的發展環境發生了變化，其官辦色彩逐漸淡化，行業協會商會的職能、性質也應發生轉變，推進行業協會商會改革已成為經濟發展的必然選擇。然而，如何探討行業協會商會中的政社關系，進一步發揮行業協會商會的職能作用已是亟須思考的問題。

《行業協會商會治理結構研究》（宋曉清著，2019年1月浙江大學出版社出版）一書從組織、制度層面分析了我國行業協會商會的發展狀況，在分析國外經驗的基礎上系統地研究了行業協會商會的治理問題，為重新認識和理解我國行業協會商會，促進其改革及職能作用的發揮提供了良好思路。

一、監督與被監督的關系

行業協會商會是在政府的支持下發展起來的，其所提供的經濟服務及管理應同黨與政府的政策及現實需要一致，要滿足和服務社會經濟發展的要求。但是，因相關法律法規不夠完善，為有效規范和管理行業協會商會，需要政府部門承擔監管職能。正如宋曉清所言，政府對行業協會商會的監督主要是對使命愿景偏離或違反相關管理規定的問題進行規范監督。政府的監管是對行業協會商會等社會組織發展的規范，與其自律一起成為持續健康發展的重要保障。政府對社會組織的監管重構了政社關系秩序，政府履行其監管職責，而社會組織在接受監管的同時要明確其法律責任，及時糾正違規違法行為，在微觀、宏觀層面接受政府的主動約束及調節。

從法律層面看，行業協會商會的所有活動應在政策及法律允許范圍內，具有自主性及合法性。行業協會商會的服務及活動、技術咨詢等都必須同國家經濟政策保持一致，政府必須對其發揮監督職能。

政府的監督主要側重于行業協會商會服務職能的邊界及標準等領域，若其越過了業務范圍及職能范圍，開展其能力范圍之外的服務及活動，就是對行業協會商會發展及服務邊界的過度拓展，政府就應對其進行監督管理，規范其發展及服務行為。從國家治理層面看，社會組織需要遵守其組織原則，在市場效率及政府效率不高或無法發揮有效作用的場域內積極發揮補充作用，而非夸大社會組織的作用及功能。政府監管行業協會商會也要針對其具體業務及項目運作等進行監督。政府以購買服務的方式委托其向社會提供公共服務或公共物品，以滿足不易通過行政體制生產的專業服務或公共物品需求。但是，由于行業協會商會自身能力有限，以及其以志愿方式的動員，致使其在社會服務供給的專業性方面仍存在巨大提升空間。

作者宋曉清認為，在行業協會商會管理中，政府在功能劃分等方面為其深度參與社會治理提供了重要的外部條件，使社會治理中的政治因素讓位效率訴求。而行業協會商會中大量行業專家的加入又為其改革發展提供了重要支持。行業協會商會利用市場機制不斷拓寬資金來源，其與企業間的良性競爭不斷促進其向社會化、市場化方向轉型。而其市場化、商業化的轉型引起社會與市場便捷呈現模糊與聚合發展的取舍，許多參與市場競爭的組織通常處在不利位置，必須調整其發展模式及運營理念。所以，在行業協會商會改革的過程中，行業協會商會必須正視自身不足，利用人員的專業化、社會招聘、第三方評估等促進其社會化和市場化的轉型。

二、依附于政府并接受政府監管

正如作者宋曉清所言，社會組織是在政府支持下成長發展起來的，其與政府間具有較強的依附關系，并需要受到政府監管。政府對行業協會商會的發展方向、具體活動等開展有效管理。在此依附中，政府對行業協會商會的監管需要與國家總體性特征相統一。改革開放早期，行業協會商會同社會經濟發展、公共服務等的關系較為密切，行業協會商會成為政府的重點關注之一。為確保其發展方向同國家政策的一致性，政府加大了行業協會商會的依附性，促使其成為經濟社會發展中的一極。在具體實踐中，政府利用會員制的治理機制和身份識別去實現行業協會商會的組團發展，進而促進資源集聚效應的發揮。行業協會商會在政府支持下得到快速發展，并被納入管理體系中，呈現出行政化的發展趨勢。

政府將行業協會商會納入治理機制中，主要是政府能夠獲得行業協會商會管理事務的決定權。政府可依據社會經濟發展的政策要求及總體目標，對其活動范圍及領域進行動態化的調整。政府適度擴展其指導性計劃范圍，降低指令性的計劃范圍，從而確定政府、市場的邊界。這種管理思想為政府利用行業協會商會等社會組織加強社會及市場管理創造了重要條件。政府的管理依托制度規則，行業協會商會的建設及運行對政府有極大的依賴效能感。此外，行業協會商會的經費多是政府財政性補貼，其收費項目也是在政府的支持及授權下實現。可見，行業協會商會在項目運作、資金管理及發展方向等方面都高度依賴政府。

政府的監管影響著行業協會商會的行動規則及內部治理，社會組織的運行管理也類似政府的運作機制及結構模式，使其行政化、依附關系更加凸顯。行業協會商會為強化其話語權，不自覺地會仿效政府行為，致使其在社會管理及經濟事務中呈現出行政化的傾向。從權責關系方面看，許多政府部門同社會組織間的合作中，提出了許多單方面的要求，而社會組織對政府的要求卻非常少。二者所簽合同文本也主要是規定社會組織方的義務與責任，政府對其監督核查且提出要求。而合同并未限定政府的義務與責任，導致社會組織認為政府沒有責任卻有權力，二者在合同契約中的非對稱關系極大地制約了政社關系的發展。

經濟建設中，政府視行業協會商會為政策性工具，雖然肯定其作用，卻很少對其下放權力，導致行業協會商會的人員、結構呈現雙重行政化的趨勢。行業協會商會也被打上官方、行政機關的烙印，無法有效推進其去行政化的改革和獲得社會的廣泛支持。這種行政化特征影響了行業協會商會的自主發展，也給政府的有效管理帶來一定的阻礙。在一定程度上，行政化能夠強化政府管理的有效性，并推動政社關系朝著秩序化方向發展，但行業協會商會一旦出現問題，或社會反響較為強烈時，政府這一管理角色便會受到社會的指責。總體而言，行業協會商會管理體制的改革，以及去行政化的改革，不但是社會治理的選擇，也是政府的自我要求。

三、政社間的互動服務關系

作者宋曉清指出，政府確保社會組織功能作用的發揮，也造成了社會組織低效率和行政化的問題，在政府管控模式變革過程中，需要重新界定二者的職能及邊界問題。西方民營化浪潮為優化、調整政社關系提供了新思路，將其與政府采購相結合便轉化為了我國的政府購買社會服務的實踐。在提供公共服務方面，政府和行業協會商會間都擁有各自獨特的能力，在政社關系轉變中，行業協會商會也不是單純地依附政府，政府在向服務型政府轉變過程中，為重新調整政社關系提供了新思路，二者間逐漸形成互動服務的關系，為進一步增強公共服務水平及質量，政府要為行業協會商會創造良好的制度環境，賦予其一定的權限，以確保其所提供的服務具有穩定性和有效性。

而這正如作者宋曉清所言，政社間的這種關系重新明確了二者的功能界限。當前，政府出臺了一系列激勵措施和規范制度，不斷拓展行業協會商會的發展空間，這為政社關系的改變提供了重要思路。對于社會組織來說，其關心的是在調整政社關系過程中怎樣明確新的發展路徑及方向。而雙方間的服務關系則為其互動提供了新視角。政府賦權行業協會商會，為其拓展了發展前景，賦予其參與基層治理及社區協商的管理權限，在一定程度上拓展了行業協會商會的功能。行業協會商會利用聘用、投票等方式選拔負責人，使其向社會性、專業性的方向轉變和發展。行業協會商會改革也適應了其互益性的本質特征，維護行業、組織的共同利益為其治理目標。而政府的賦權也表明社會組織將承擔社會服務功能，促使其服務理念及責任機制都發生改變。在此環境中，政府管理要向服務讓位，向社會提供優質服務已成為行業協會商會的新任務。而傳統的任免、匯報、監督及控制式的管理方法已逐漸被服務化、彈性及合作式的新方法所替代。

當然，對于行業協會商會來說，能夠以新方法同市場、政府合作，且在財政支持、法律支持下能夠獨立自主地參與社會治理和發揮職能，這無疑會促進行業協會商會的發展。政府的賦權及雙方建立合作關系，為向社會提供優質社會服務提供了新思路。

總之，《行業協會商會治理結構研究》一書基于組織互動及服務關系角度分析了行業協會商會治理的問題，為了解和探討我國政府對行業協會商會的管理模式及其關系提供了新思路，對研究行業協會商會等社會組織的發展及改革問題具有重要的現實意義。