預防性環境民事公益訴訟的制度邏輯

陳娟麗,王意鋒

(西北政法大學 經濟法學院，陜西 西安 710063)

云南綠孔雀案系全國首例環境資源預防性保護案件，開創了預防性環境民事公益訴訟的新局面。2015年1月實施的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》)第一條規定，對環境產生重大風險的行為，可以向人民法院起訴。該解釋指出了預防性環境民事公益訴訟的保護范圍，將司法視角從損害治理轉移為損害預防，為制度的建立提供了邏輯基礎。2022年,全國兩會指出，當前政府工作任務要求繼續推進生態環境保護、環境污染治理等各項工作。為了順利完成各項任務，需要在工作領域中側重環境風險管理，故需構建預防性環境民事公益訴訟制度。從學理和實踐角度分析預防性環境民事公益訴訟的困境，可知當前仍存在環境利益保護范圍不清、風險認定標準不明、舉證規則不完善等問題。因此，本文以為什么需要開展、為什么可以展開預防性環境民事公益訴訟為研究進路，梳理其制度邏輯。

一、預防性環境民事公益訴訟的制度優勢

預防的功能眾多，如預防是減少環境污染的必由之路，也是實現環境全面保護的價值追求[1]。預防代表著司法態度由消極被動到積極主動的轉變，也是從結果主義到人權保護的進步。傳統環境民事公益訴訟著重救濟事后環境損害，但由于未能解決潛在環境風險問題，故需找出當前訴訟救濟的不足，分析預防性環境民事公益訴訟的優勢，進而呈現全面保護環境的好局面。文章從環境利益保護范圍、侵權舉證機制和環境救濟成本等方面探究其制度優勢。

(一)有利于預防環境民事公益受損

環境利益是一種與人格、財產利益相并列的利益，是指環境所具有多種生態服務功能所體現的利益[2]。首先，對保護對象是否特定，將環境利益分為特定人的利益救濟與不特定人的利益救濟。對于前者，原、被告的確立具有私益性、確定性，可通過傳統民事訴訟來救濟。反之，不特定多數人利益具有公益性，其應通過環境民事公益訴訟來救濟。環境損害如河流污染，不僅侵害公益，本身也具有不特定性，污染對河流及周邊生態造成破壞的同時，也可能侵害上下游群眾潛在受益權，此時，需提起預防性環境民事公益訴訟來救濟。其次，環境利益分為資源利益和生態利益，二者潛在地通過經濟利益和精神利益表現出來[3]。經濟利益為各種環境要素轉化為滿足人們經濟需要的“環境公共產品”。精神利益是為滿足人們對良好環境質量需求以及追求環境美觀感受的一種利益。救濟性環境民事公益訴訟的對象往往是既存環境損害。江西省浮梁縣人民檢察院訴某化工集團一案中，對既存的環境損害采取“基數+倍數”計算方式，并結合案情情況、侵權人主觀過失、侵權人經濟能力等因素確立懲罰性賠償數額(1)江西省浮梁縣人民檢察院訴某化工集團案，參見最高人民法院發布13件人民法院貫徹實施民法典典型案例(第一批)之十一。。該賠償數額是基于既存損害為基礎得出的，但對浮梁縣湘湖鎮地下水受到污染導致周邊土壤潛在損害以及湘湖鎮居民精神利益損害難以估量。

三清山巨蟒峰案中，張某某等6人在巨蟒峰自上而下打入巖釘26枚，造成巨蟒峰潛在崩裂的風險。法院認定被告的行為雖未造成嚴重實際損害，但存在損害自然遺跡的重大風險，遂判決被告們承擔相應的賠償責任(2)三清山巨蟒峰案，參見江西省高級人民法院民事判決書(2020)贛民終317號。。云南綠孔雀案中，自然之友證明繼續建造水電站會使綠孔雀棲息地面臨被淹沒的重大風險，法院遂判決停止建設水電站，避免了建造水電站帶來的風險(3)云南綠孔雀案，參見云南省高級人民法院民事判決書(2020)云民終824號。。雖預防有利于救濟潛在環境利益，但未指明環境利益保護的范圍，仍然具有保護不及時、保護不充分的缺陷。

(二)有利于完善訴訟舉證機制

環境公益訴訟中，舉證規則尤為重要。《民法典》侵權責任編規定，因污染環境發生糾紛，污染行為人應當就其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。該規定采用環境侵權中舉證責任倒置的規則，由被告提供證據證明其行為與損害結果不存在因果關系。最高法于2015年6月1日頒布的《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條、第七條規定，原告僅需提供初步證明材料證明被告行為與損害結果之間存在關聯性，而是否存在因果關系則交由被告證明。該解釋指出了舉證責任分配在公平原則的基礎上，充分考慮訴訟雙方經濟能力、取證能力，要求原告相對于被告需承擔較輕的舉證責任。救濟性環境民事公益訴訟針對的對象僅為實際的環境損害，舉證時原、被告易收集有利于自身的證據，但許多案例并未有實際環境損害發生，僅具有發生損害的可能性，單一采用舉證責任倒置規則不利于公平實現。因果關系可分為一般因果關系與特定因果關系[4]。一般因果關系指某種行為或者物質引起損害的可能性，特定因果關系指特定事件之間已經真實發生的因果關系。后者是救濟性環境公益訴訟運用舉證責任倒置的方式主要證明的對象。一般因果關系由于具有潛在性、科技性、累積性，證明需要達到一定的科學技術才能判斷[5]。因此，在證明一般因果關系上，傳統舉證機制不能發揮作用，有礙司法活動的順利進行。預防性環境民事公益訴訟可解決傳統環境民事公益訴訟舉證規則的缺陷，但環境風險具有高度的科學不確定性，因此，是否需要進一步減輕原、被告舉證責任需要探討。

(三)有利于降低環境治理成本

黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設 “五位一體” 的中國特色社會主義事業總體布局。其意義在于，經濟建設要與生態文明建設統籌推進，其中，環境治理是生態文明建設的關鍵[6]。最高院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條、二十一條對環境污染民事侵權的“恢復原狀”和“賠償損失”進行規定，對環境污染行為，法院可以判決被告修復生態環境，也可同時要求被告承擔生態環境修復費用。傳統環境公益訴訟案件中賠償損失范圍為“生態環境受到損害至恢復期間服務功能損失”，但環境損害的治理成本顯著大于預防成本，承擔環境受損的直接損失以及恢復期功能的間接損失要遠遠高于預防損害發生的成本。山東省生態環境廳在訴山東金城重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案中(4)山東省生態環境廳訴山東金城重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案，參見山東省濟南市中級人民法院民事判決書(2017)魯01民初1467號。，事實認定兩家公司非法傾倒廢液導致4人死亡，應急處置階段造成直接經濟損失3 000萬余元。該事件符合突發環境事件的等級標準，被認定為重大突發環境事件(5)生態環境部2019年審議通過《國家突發環境事件應急預案》將環境污染事故等級分為4個等級。其中，重大突發環境事件包含如下情形：(1)因環境污染直接導致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重傷的；(2)因環境污染疏散，轉移人員1萬人以上5萬人以下的；(3)因環境污染造成直接經濟損失2000萬元以上1億元以下的；(4)因環境污染造成區域生態功能部分喪失或該區域國家重點保護野生動植物種群大批死亡的；(5)因環境污染造成縣級城市集中式飲用水水源地取水中斷的；(6)Ⅰ、Ⅱ類放射源丟失、被盜的；放射性同位素和射線裝置失控導致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官殘疾的；放射性物質泄漏，造成較大范圍輻射污染后果的；(7)造成跨省級行政區域影響的突發環境事件。。濟南市中級人民法院經審理，認為金城公司生產過程中產生的廢堿液和弘聚公司生產過程中產生的廢酸液造成嚴重的環境損害，經鑒定評估該案件生態損害賠償金額高達2.3億元，要求弘聚公司和金誠公司分別承擔80%、20%的賠償責任。云南綠孔雀案中，二審法院肯定了原審法院要求新平公司停止建設水電站判決，并因環境損害尚未實際發生僅支持了原告自然之友研究所8萬元的相關訴訟費用，被告無需承擔高額賠償責任。通過上述兩案對比可知，事后性救濟具有不經濟性，待環境損害確實發生，動輒需投入上億資金來補救，若事前采取相應措施應對環境風險，可大幅度降低救濟成本。

以經濟學理論來探討治理環境污染，需在分析成本—受益的基礎上，從各方面提高治理的效率，要求以最小的成本實現治理環境污染的最高效。環境治理不僅需考慮技術要求，最重要的是從制度層面進行規定，激勵企業和個人將環境污染的可能性從源頭切斷，故需要建立預防性環境民事公益訴訟來彌補事后救濟代價過高的不足[7]。雖提起預防性環境民事公益訴訟能夠避免損失擴大，但多大程度的“風險”才需提起訴訟以及什么主體有資格認定“風險”值得思考。首先，當風險程度較低時，可以讓行政機關糾正違法企業的污染行為，沒有必要提起訴訟，浪費司法資源，增加環境治理的成本。當風險程度較高時，行政機關難以判斷或者牽涉行政機關本身利益時應當提起公益訴訟來救濟。其次，行政機關與法院在實踐中都具有一定認定的資格，誰為權威認定主體，法律依舊未作規定。因此，接下來需從風險程度、風險認定的權威主體等方面進一步完善預防性環境民事公益訴訟風險認定機制。

二、預防性環境民事公益訴訟的制度依據

環境風險具有動態性，隨著對科技認知的不斷提高，對環境保護的理解也在加深。預防性環境民事公益訴訟與傳統民事公益訴訟的區別不僅在于追求目的不同，在實現目的方式上也有較大差異。因此，預防性環境民事公益訴訟產生有一定的邏輯，而不是憑空產生。其產生邏輯前提為風險預防理念，邏輯基礎為法律法規和司法解釋。本文將通過邏輯前提與邏輯基礎來詳細闡明預防性環境公益訴訟存在的必要性與可行性。

(一)“風險預防”理念的指引

預防的背后邏輯：預防勝于治理。隨著科學技術的進步，大規模的企業為了擴大生產，不可避免地會產生環境風險。風險與實際損害相比更具有科學技術上的不確定性，這是救濟性環境民事公益訴訟無法解決的[8]。1976年，聯邦德國會議通過了清潔空氣法(6)《清潔空氣法》是歐美國家針對造成大氣污染的排放行為而制定的法律。，并將預防原則作為一項基本原則。該原則著重解決由科學不確定性帶來的環境風險問題。1992年，《里約環境與發展宣言》(7)《里約環境與發展宣言》是聯合國環境與發展大會于1992年6月14日在里約熱內盧通過的國際環境法律文件。強調了預防原則的重要性，指出各國應該采取各種預防措施來保護環境。2014年，新《環境保護法》第五條明確了預防為主原則，其指預防為主、防止結合、綜合治理的總稱，要求在損害可能發生時采取事前防控措施避免或減少損失發生。當今社會為風險社會，在無法預防污染或者破壞環境的行為發生的情況下，必須要關注環境損害是否具有擴大的風險，使得我國預防為主原則慢慢向風險預防原則轉變。風險規制難于后果規制，故在風險預防理念的基礎上，我國逐漸建立了“風險評估”“風險管理”與“風險溝通”相結合的規制模式，為環境公益訴訟提供了更完善的機制[9]。四川甘孜水電站案件中，法院認為繼續建設水電站會對當地五小葉槭造成嚴重威脅，遂要求停止建設水電站。在三清山巨蟒峰案中，法院認為當事人攀爬行為對加重了巨蟒峰斷裂的風險，要求承擔更重的賠償責任。上述兩個案件都體現出了風險預防理念。

當前，我國已將生態文明建設從可持續發展方向轉向綠色發展方向，將生態文明建設列入“五位一體”總體布局中考慮[10]。生物多樣性的喪失和生態系統的退化也突出了我們必須要強化風險預防意識，預先構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，對于導致生物種類滅失風險的行為不應拖延到損害實際發生，而應及時提起訴訟。環境風險包括環境健康風險，當環境風險因子累計到一定程度時，同樣會引發相關疾病的發生。工業社會中，各種大氣污染、水污染對人類健康產生損害的危險，環境風險通過人類活動作用于環境媒介，并通過環境又反作用于人身，最終損害人體健康[11]。預防性環境民事公益訴訟產生于風險社會，但其任務則是保護人類健康、構建人類命運共同體、實現可持續發展。因此，司法視角不應拘泥于當下，需轉向未來，充分考慮各種環境風險防范于未然。

(二)“公益訴訟”立法的保障

環境公益訴訟不同于環境私益訴訟。環境私益訴訟旨在維護私權，而環境公益訴訟著眼于全人類的環境福利。傳統的“公益訴訟”主要是對已經發生的環境損害進行治理，“公益訴訟”中預防性訴訟的目的在于“風險”預防。“風險”不僅包括環境損害的風險，也包括對資源不合理開發利用帶來的風險，故對政府、個人過度開發自然資源的行為同樣需要提起訴訟。《環境保護法》第五十八條提出，社會組織可以提起訴訟，但訴訟中社會組織需要花費一定的資金來初步證明環境風險的存在，對其來說具有不經濟性，難以激發提起訴訟的積極性(8)《中華人民共和國環境保護法》第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。從這條規定可以看出，預防性環境公益訴訟的主體可以是符合一定條件的社會組織。。《民法典》第一千兩百三十條實行了舉證責任倒置規則，將行為與環境損害后果之間的因果關系倒置給行為人，但該規定未指明被告承擔何種程度的舉證責任(9)《中華人民共和國民法典》第一千二百三十條規定，因污染環境、破壞生態糾紛行為人應對法律規定的不承擔責任或減輕責任情形及行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。。在預防性環境民事公益訴訟中，證明對象應為“風險”，由于“風險”具有科學不確定性，故僅依靠被告個人力量難以認定，若對被告的行為采取高度的證明標準，必將加重被告的舉證責任。

《民事訴訟法》第五十八條指出在沒有相關組織或者其他組織疏于提起訴訟的情況下，檢察機關可以作為公益訴訟的起訴人向法院提起訴訟(10)《中國人民共和國民事訴訟法》第五十八條規定，人民檢察院在履行職責中發現具有破壞生態環境和資源保護的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者規定的機關不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。，這一規定擴大了訴訟的主體范圍[12]。《行政訴訟法》確立檢察公益行政訴訟(11)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域負有監督管理這職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。，明確檢察機關作為公益訴訟的起訴人，依法對行政機關的作為或者不作為行使監督和訴訟職權，避免其行為對環境造成“重大風險”的損害，為預防性環境行政公益訴訟制度奠定基礎[13]。綜上，通過環境公益訴訟相關立法發現，預防性環境民事公益訴訟具有一定的法律基礎，可以為今后司法實踐提供理論依據。

(三)司法解釋、規則的調整

司法解釋的功能在于法院在審理某一案件過程中，解釋法律適用過程中存在的疑難問題。有關環境法的司法解釋是在民法典、環境保護法、刑法等諸項法律規定的基礎上進行的內涵外延。環境司法解釋具有實效性，故在環境事件突發的風險社會中，司法解釋的規定應適于環境風險案件的特點，使環境風險事件得以通過司法途徑被解決。《環境民事公益訴訟解釋》規定，對損害社會公共利益、存在重大風險的污染環境及破壞生態行為提起訴訟，在符合相關法律的規定的前提下，法院應當受理。這一解釋作為預防性環境公益訴訟的邏輯起點，明確指出在發生環境重大風險的情況下，即使沒有發生實際的環境損害也可以向人民法院提起訴訟，但是，并未解釋何“重大風險”，導致在該類案件中操作性不高。《中華人民共和國民事訴訟法》解釋第二百八十四條第三項規定了原告起訴條件(12)《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋第二百八十四條規定了提起公益訴訟的條件：(1)有明確的被告；(2)有具體的訴訟請求；(3)有社會公共利益受到損害的初步證據；(4)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。，但由于環境風險案件不存在實際環境損害，要求在(3)中要求具有公共利益受損的初步證據，原告可能無法完成舉證。為防治生態環境污染，改善生態環境質量，國家生態環境部發布最新《突發環境事件應急監測技術規范》(以下稱為《技術規范》)于2022年3月1日實施。《技術規范》規定了對污染態勢的初步判斷、應急監測方案等技術要求。在突發環境事件發生的情況下，環境損害難以估計，《技術規范》規定了一系列的應急監測方案對已經發生的環境損害和潛在的環境進行評估，為預防性環境民事公益訴訟的風險評估、預防控制提供了一定參考。預防性環境民事公益訴訟以《環境民事公益訴訟解釋》為規范導向，指明了啟動條件、保護對象，但二者均具有高度的模糊性，導致實踐中預防性環境民事公益訴訟案件受理率低[14]。因此，司法解釋應進一步規定預防性訴訟的起訴要件，提高原告起訴的積極性。

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定了“污染環境罪”的入罪門檻為“嚴重污染環境”，并列出相應的標準。根據“舉重以明輕”，當污染環境的行為達到“污染環境罪”的入罪門檻時，其行為嚴重性必然會使環境產生“重大風險”。通過上述的司法解釋和規則可以看出，目前的相關規定雖然沒有明確提出預防性環境民事公益訴訟的標準，但明確了預防性環境民事公益訴訟存在的可能性及必要性，為其產生提供了理論鋪墊。

三、預防性環境民事公益訴訟的制度前瞻

預防性環境民事公益訴訟的制度優勢，如舉證規則、環境利益保護范圍與傳統環境侵權基本相同，無法解決現存問題。救濟性環境民事公益訴訟存在重大風險范圍不清以及訴訟機制單一等困境。因此，應本著可持續發展理念，采取限定環境利益保護范圍、明確風險認定的資格主體、健全訴訟舉證規則等方式來解決預防性環境民事公益訴訟的現實困境。

(一)以可持續發展為理念主導

1987年，聯合國環境與發展委員會在其報告《我們共同的未來》中提出可持續發展的概念，意指正確對待環境保護與經濟發展之間的關系。預防性環境民事公益訴訟需明確以可持續發展理念為邏輯主線，理由如下：首先，當前國家為應對氣候變化提出雙碳目標，要求我們要減碳、降碳，其基本做法就是保證資源合理用到正確的位置，不應浪費資源。在已知可能發生環境損害風險時，若放任風險加劇而不采取合理措施，必然會產生實際的環境損害，屆時再進行救濟，需要動用更多的資源，增加碳排放，這與雙碳目標相悖。其次，風險預防的最終目標是實現社會經濟的可持續發展。在可持續發展理念下，我們要求樹立生態倫理觀。在保護環境時，不僅要考慮我們這一代人的環境利益，對可能影響子孫后代環境利益、具有重大風險的行為也要加以制止，以確保代內公平與代際公平。再次，預防性訴訟不僅適用于一般的水污染、風景保護等容易判斷風險存在領域，也適用于氣候變化、噪音污染等風險難以計量的領域。例如，在大氣污染物排放時，同樣可提起預防性訴訟，避免和減輕污染物跨區域流動的風險，這是應對氣候變化，實現雙碳目標的重要措施。

風險預防有助于節約資源，可持續發展理念適應預防性訴訟目標。前者要求我們在享有現存環境資源利益的基礎上節約資源，保障下一代能夠繼續享有環境利益。后者本意也是保護環境和節約資源，通過提起訴訟將環境風險扼殺于搖籃里，防止過度的環境資源浪費。因此，預防性環境民事公益訴訟需要貫徹可持續發展理念，以代內公平與代際公平為目標，為構建綠水青山提供制度保障。

(二)限定環境利益保護范圍

為充分救濟未來可能出現的環境損害，有必要合理限定環境利益的保護范圍。在預防性環境公益訴訟中，環境利益應當限縮解釋為“可能產生具有重大影響”的環境利益，且范圍擴大到“不特定主體的精神利益”。環境利益的客體表現為環境要素、環境容量和環境功能[15]。在云南綠孔雀案件中，法院將環境要素限定于綠孔雀等珍稀動物物種和陳氏蘇鐵等珍稀植物物種，對其他非重點保護的動植物未以認定。因此，環境要素應當限定為珍稀或者具有重大價值的要素，而不具有重大價值的普通動植物不在保護的范圍。環境容量亦稱為環境承載力，是指一個特定的環境，所容納某種污染物的最大量。一般來說，越接近承載量的峰值，環境發生損害的風險就越高。因此，在預防性環境民事公益訴訟中，需明確知道環境容量，在測量后在可能達到峰值之前及時提起訴訟，避免損害發生。環境功能指環境要素及其構成系統為人類生產和生活提供的服務作用。環境功能的優點主要有兩點：一是保障自然生態安全；二是維護人居住的環境健康。人類環境健康所受的影響既包括環境污染、環境破壞對人身體產生的實際損害，也包括對人的精神感受的損害。環境精神利益是指每個人除了享有健康環境的權利，同樣具有在令人愉快的、能產生美學利益的環境生活的權利[16]。環境精神利益既包括對享受美好自然景物的愉悅感，也包括對周邊生活環境的舒適感。在三清山巨蟒峰案中，被告等人對巨蟒峰的破壞，不僅僅是對生態環境的損害，還影響了對代內與代際人們對巨蟒風完整無缺欣賞的感受。因此，當他人行為可能會剝奪當代人，尤其是后代人對特定景觀的欣賞機會時，當代人可提起預防性環境民事公益訴訟將對特定景觀可能產生損害風險的行為消滅在萌芽中，滿足后代欣賞美好環境的需求。

日本環境法通過規制、非規制的調整方法將環境舒適度提到較高的地位[17]。大阪國際機場噪音訴訟案中(13)大阪國際機場訴訟案，1969年12月，日本兵庫縣川西市與大阪府半中市的264名居民聯合控告大阪國際機場，要求：從晚上9時至次日早7時禁止飛機起落；賠償過去的損失和將來的損失。大阪地方裁判所于1974年2月27日作出禁止飛機在夜晚10時至次日早7時期間起落的一審判決。當事人不服此判決，接著上訴，進行二審判決，當事人仍然不服二審判決，再上訴到大阪最高裁判所。最高裁判所于1981年12月16日作出判決：(1)對夜間禁止飛機起落的請求予以駁回；(2)對賠償過去的損失原則上予以承認；(3)對賠償將來的損失的請求予以駁回。之后，仍進行了一些訴訟。最后原告于1984年2月5日接受了大阪地方裁制所提出的和解方案，同年3月9日也接受了和解方案，此案以和解告終。，原告代表在三次訴訟中分別提出有關“忍耐程度”“環境權”“將來利益”的概念，日本最高法院最終雖未支持原告“夜間禁飛”的訴訟請求，但判決被告日本政府承擔13億日元的高價賠償。舒適性環境實際上是人們對歷史文化遺跡等環境要素更高的生態需求，體現人與社會、人與自然的相互關系。因此，有必要將環境要素限定為“珍稀或具有重大價值的要素”，考慮到環境功能需擴大到“人類精神利益”。

(三)理清風險認定標準

風險應從風險程度、風險評估標準、認定資格主體三個方面著手認定。第一，什么程度的風險才能啟動預防性環境民事公益訴訟，目前沒有統一定論。環境民事公益訴訟司法解釋規定，提起訴訟風險需達到“重大風險”，但未明確為何“重大”。許多學者根據蓋然性標準將其分為危險、風險和剩余風險[18]。危險指可以預見、發生損害概率較大的狀態；風險指發生概率較小，但存在發生的可能；剩余風險指幾乎不會發生，只是存在理論上會發生的概率。根據云南旅游綠孔雀案、五小葉槭案，法院都認定上訴人所稱的風險，應當是達到了現實緊迫的危險狀態，故“重大風險”程度應當達到危險標準。第二，風險評估標準應達到普遍性、共識性標準。每家評估機構擁有屬于自己的評估標準，使得對于同一事實的認定，評估機構得出的結論是不同的。三清山巨蟒峰案中，訴訟雙方分別聘請了專門的評估機構對風險進行鑒定，得出的結果差異較大，成為訴訟的主要爭議點。因此，風險評估標準應當達到普遍性、共識性的標準，不以個別機構、個人觀點為依據，縮小不同主體對同一事實評估所得出結論的差異。第三，應當明確法院為唯一的風險認定資格主體[19]。人民法院作為資格認定主體優勢在于以下幾點：首先，人民法院內部本身擁有司法鑒定人員，并且具有相應的資金支持，相對于其他主體，更容易、也可更迅速開展風險認定。其次，法院不同于檢察院，后者作為監督機關，存在一定利害關系。法院具有中立性，作出的認定更加具有權威性和說服力。再次，法律規定法院可以依據職權自行收集證據，在當事人舉證不能的情況下，法院自行獲取證據可使得案件繼續審理，提高司法效率。

其他主體不能作為認定主體原因有：社會組織不具備相應的資金基礎，認定環境風險需要較大的基金投入，往往具有消極性，怠于提起訴訟，不宜成為認定主體。檢察機關提起訴訟具有謙抑性，提起訴訟的順位后于社會組織，且作為法定監督機關應監督整個認定過程，不能既做運動員又做裁判員。行政機關作為地方政府部門同樣具有環境監管職責，但面對“經濟—環境”這把雙刃劍時，天平難免失衡。在建設項目建設過程中，即使認為繼續建設該項目可能會產生重大環境風險，但是，行政機關為了當地經濟發展會批準該項目建設，故應明確法院為唯一認定資格主體。

(四)健全訴訟舉證規則

救濟性環境民事公益訴訟中對原告適用“誰主張、誰舉證”，對被告適用舉證責任倒置的證明規則，要求原告提供初步證據證明損害行為與結果具有關聯性，被告舉證證明行為與結果不存在因果關系。而上文提到預防性環境公益舉證規則存在關聯性定義不明、關聯性證明程度和因果關系證明程度不清等問題，故需從上述幾點討論如何減輕原、被告舉證責任，使預防性環境公益訴訟更容易、更公平提起。文章從“弱聯系”定義關聯性、“表見證明”理論指明關聯性證明程度、以“蓋然性”標準減輕原、被告舉證責任三點闡述如何完善舉證規則。

1.關聯性需定義為“弱聯系”。關聯性與因果關系不同，前者指事物間一種弱聯系，原因與結果間不一定具有引發關系；后者指事物間一種強聯系，是一種引起與被引起的關系。法律規定原告僅需要證明關聯性，而不需要證明因果關系，實質上已經減輕了原告的舉證責任[20]。但預防性環境公益訴訟中損害并沒有實際發生，不能要求原告拿出證據證明行為與結果間的關聯性。關聯性達到何種程度，法律并沒有詳細規定。此時，有必要通過明確關聯性標準進一步減輕原告的舉證責任。

2.關聯性證明程度為“使法官內心確信”。對關聯性證明而言，可采取德國解釋學“表見證明”理論，其意指法官雖認為原告提供的證據存在漏洞。但是，并不認定其真偽不明，而是借助普遍的生活經驗總體觀察作出抽象判斷[21]。在預防性環境民事公益訴訟中，同樣要求原告提供初步證據證明風險存在，但該證據只需說服法官使之內心確信即可，從而減輕原告舉證責任。原告在證明了風險存在，使法官內心確信后，由被告證明其行為與結果不存在因果關系，但此證明也僅需法官內心形成確信即可。若法官認為證明不具確信力，被告需要拿出實質證據來證明自己的主張。根據表見證明理論，法官可以根據當事人所提供的證據和借助其所具有的知識對是否存在環境風險做出判斷。為進一步強化法官對風險存在的內心確信，可以通過明確當事人所提供證據的證明程度來降低訴訟雙方舉證責任，增強使法官確信的說服力。但表見證明理論及我國《民訴法》并未就風險證明程度做明確規定，因此，筆者建議借鑒日本蓋然性因果理論為法官確認做支撐。蓋然性因果關系理論強調，證明標準是根據證明對象不同而動態變化的，故提供的證據僅需達到“蓋然性”程度。所謂“蓋然性”是指能夠由確定性知識所確定，達到一般人能夠理解程度的可能性[22]。原告和被告最初拿出能夠讓法官內心確信的證據僅僅需要達到與事實或結果存在可能聯系的標準，不需要達到確信度更高的關聯性。降低證明關聯的程度會使當事人提供的證據更易證明是否達到風險標準，使案件受理率增加。

四、結語

環境司法是應對環境重大風險、保護環境資源、實現人與自然可持續發展的現實需求與必要保障。我國環境民事公益訴訟制度日益完善，但是，預防為主理念并未完全貫徹于司法實務中，對預防性環境民事公益訴訟存在的必要性依舊存在爭議。司法案例體現出此類訴訟的制度優勢，以及有關法律和司法解釋對該類訴訟的規則支持，讓我們有充分的理由確信此類訴訟的必要性和可行性。在可持續發展理念主導下，通過限定環境利益保護范圍，救濟將來可能產生的環境風險；通過理清風險認定標準，明確訴訟啟動標準、風險認定標準與認定資格主體，以提高受案率；通過健全訴訟舉證規則，降低原、被告舉證程度，使雙方提供的證據更易達到風險認定的標準，提高辦案率。梳理預防性環境民事公益訴訟的制度邏輯為以風險預防為主要目標的新型訴訟案件提供具體制度建設的理論指引，也為完善訴訟規則提供合理且詳細的路徑參考。