公共信用信息歸集的地方規則比較

謝 慧，劉曉瑛

（1.湖南科技大學辦公室，湖南 湘潭 411100；2.湘潭大學信用風險管理學院，湖南 湘潭 411100）

信用信息、信用制度和信用技術是信用體系建設的三大支柱，有效歸集公共信用信息則是建立統一信用信息平臺的根本和必要條件。加深對歸集公共信用信息的理解，統一各相關概念的界定和公共信用信息歸集范圍，更有助于建立日后國家層面立法與各地方立法的一致性。

2014 年6 月27 日，中華人民共和國國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020 年）》（以下簡稱《綱要》），提出“建立健全信用法律法規和標準體系”的要求。自2015 年3 月15 日《立法法》修改以來，地方立法權擴至所有設區的市，一些設區的市和省、自治區、直轄市制定了本地的公共信用信息管理法規、規章。盡管各地管理公共信用信息的法律文件不具有整體性、統一性，但仍可從地方信用立法的潮流中窺見我國公共信用信息立法的成長路徑。隨著2021 年《個人信息保護法》的頒布，對個人信息處理的機制嚴格了目的限定、豐富了告知事項、強化了同意機制，開啟了我國個人信息保護領域法治建設的新時代。

本文以2015 年公布、2018 年修正的《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》（以下簡稱《上海辦法》）、2018 年公布的《北京市公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《北京辦法》）、《山東省公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《山東辦法》）、《江蘇省公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《江蘇辦法》）、《內蒙古自治區公共信用信息管理辦法》（以下簡稱《內蒙古辦法》）、《浙江省公共信用信息管理條例》（以下簡稱《浙江條例》）等六部公共信用信息管理辦法或條例作為研究對象，對比六地歸集信用信息的不同之處，并在此基礎上作出比較、總結，以期為我國其他地方制定公共信用信息規則提供淺薄的認識與意見。

本文選擇這六部地方規則，主要是基于如下緣由：第一，從地域上看，涵蓋沿海地區、內陸地區，地理位置從中部延伸到東部和北部，經濟水平各異，通過這六部地方規則的對比，更能全面地體現我國近年來制定公共信用信息管理規范的趨勢和特征。第二，從行政區劃范圍上看，此六地包含了我國的省、自治區、直轄市，更具有全面性，有助于從宏觀上了解我國各地關于地方信用信息歸集的立法現狀。第三，從時間上看，上海市于2016 年開始實施《上海辦法》并于2018 年修正，其余五地均于2018 年開始實施本地的公共信用信息管理辦法或條例，由于年份相近，文件頒布的大環境相似，可參照性較強，因此更具有對比意義。第四，從法律文本的效力位階來看，包含了地方政府規章和地方性法規，六地法律文本性質存在差異，更有利于對比不同主體的立法能力、立法成果。

一、公共信用信息歸集主體范圍的界定

在商業交易中，公共信用信息是評價企業和個人信用價值、保障信用交易成功的重要信息；在誠信社會建設中，公共信用信息是建立社會聯防、重塑社會倫理道德、提高全社會信用水平的重要信息[1]。2020 年7 月22 日，國家發展和改革委員會發布《關于進一步規范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復 構建誠信建設長效機制的指導意見（征求意見稿）》，要求科學界定信用信息納入范圍和程序，以避免不合適的泛用與濫用。界定信用信息的首要問題就是明確信用信息歸集主體的范圍，歸納、分析已發布的相關法規規章，有助于我們得出科學的結論。

關于六地公共信用信息歸集主體范圍的規定，《上海辦法》規定是“由行政機關、司法機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及公共企事業單位、群團組織等”，《北京辦法》規定是“行政機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，《山東辦法》規定是“行政機關、司法機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，《江蘇辦法》規定是“行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，《內蒙古辦法》規定是“國家機關以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，《浙江條例》規定是“國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及群團組織等”。對比上述六地的法規規章，我們不難看出對于歸集公共信用信息的主體的界定，各地有相同之處、也有不同之處。

（一）相同點

從文本來看，六地均規定“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”是公共信用信息的歸集主體。通過對比，可以看出：公共信用信息是“主體在履行職務的過程中所產生或獲取的數據和資料”這一表述已達成共識。據此，我們可以通過文義解釋的方法來剖析這個定義：

1.我國的行政機關一般指的是國家機構的基本組成部分，是依法成立的行使國家行政職權的行政組織，包括政府以及有關部門。

2.歸集信息的范圍須是在管理公共事務過程中“產生或者獲取”的信息。有些信息（例如市場信用信息）并不屬于公共信用信息的范疇，但仍鼓勵信息主體自主申報，《上海市社會信用條例》第十三條鼓勵信息主體提供自身社會信用信息。公共信用信息的提供主體比政府公開信息的提供主體更為寬泛，這些主體作為信息的擁有者，理所當然地成為了政府信息公開義務的承擔者，那么，這些主體在履行職務的過程中所獲取的數據和資料就屬于公共信息，合理篩選其中與信用信息相關的數據，就構成了社會公共信用信息歸集的數據基礎。

（二）不同點

對于公共信用信息的歸集主體，六地規定的不同之處主要有以下四類：

第一，六地的法律文本的性質。根據六地法律文本的位階，《浙江省公共信用信息管理條例》是由浙江省人大常委會通過的地方性法規，其它五地均為政府規章。

第二，六地的法律文本中對主體范圍的表述是采用“行政機關”還是“國家機關”？除《浙江條例》和《內蒙古辦法》規定的是“國家機關”外，上海市、北京市、山東省和江蘇省均表述為“行政機關”。

第三，公共企事業單位和群團組織是否應成為公共信用信息的提供主體？六地的法律文本中，《上海辦法》在“具有管理公共事務職能的組織”后增加了“公共企事業單位和群團組織”的表述，《浙江條例》在“具有管理公共事務職能的組織”后增加了“群團組織”的表述。

第四，司法機關是否應成為公共信用信息的提供主體？對于地方立法是先采用地方政府規章還是地方性法規，應根據各地的具體情況來決定。地方性法規和地方政府規章存在區別：一是法律效力不同，二是權威性和產生的社會效力不同。地方性法規的法律效力比地方政府規章的法律效力高，其權威性和所產生的社會效力也更高。[2]《立法法》第八十二條第五款規定：應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章；規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。第三款規定：沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

（三）相關概念辨析

關于是采用“行政機關”還是“國家機關”的表述，筆者更傾向于采用“行政機關”?！皣覚C關”包括國家元首、國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關、國家監察機關和國家軍事機關。行政機關指的是依法行使國家行政權力、執行國家行政職能的機關。[3]國家軍事機關一般沒有對軍事組織或者軍事人員以外的管轄權，公共信用信息并不單獨為軍事人員設定界限，且軍事機關一般不對外進行信息互換，因而不必將軍事機關作為歸集主體[4]；立法機關主管立法且依法對行政機關、司法機關、監察機關、軍事機關行使監督權，沒有直接的行政權，也不必列為歸集主體；監察機關只有監察權。這些主體都與歸集公共信用信息主體所需涵蓋的主體條件不符，與歸集公共信用信息的職能無關聯，沒有必要列入歸集主體的范圍內。

公共企事業單位和群團組織是否應成為公共信用信息的提供主體？公共事業單位是由國家提供資源、技術，為公眾提供相應的公共服務或產品的非營利性單位。[5]授權公共企事業單位進行社會公共事務管理，指的是法律法規授權某些企業、事業單位協助政府進行社會事務管理的行為，如《上海市軌道交通管理條例》授權軌道交通企業建設和運營交通軌道，對在其管轄范圍內的自然人實施行政處罰和安全檢查的權利。軌道交通企業作為民事主體并無行政處罰權，但是經該條例授權，其具備了在特定環境對不特定人群實施管理、處罰的權利，即通過授權具有了一定的公權力。

群團組織是“群眾性團體組織”的簡稱，目前我國有包含工會、共青團、婦聯、科協、文聯等在內的二十二個群團組織，這些組織都管理本行業內部的“公共事務”。所謂“管理公共事務”是指公共組織對社會公共事務的管理，即規范和協調社會組織、社會事務和社會生活的活動。[6]根據公共事務的公益性特征[7]，公共事務的受益對象是一定范圍的社會公眾，并不要求對全體社會成員都有管理約束能力。以群團組織中的共青團為例，我們可以把青年公共事務管理當成是公共管理的一個分支，青年公共事務管理是通過多元社會力量共同管理青年公共事務，以實現青年公共利益的過程。在這個過程中，共青團對青年公共事務只是承擔了協助黨和政府的管理青年工作職能，是居于次位的“協助性”職能。

那么，法律法規是否授權這些組織在管理公共事務過程中擁有行政性權力呢？以共青團為例，我國出臺了一系列保障青年發展的法律法規，但也只是授權共青團協助政府管理青年公共事務?！段闯赡耆吮Ｗo法》第八條規定：“共產主義青年團、婦女聯合會、工會、青年聯合會、少年先鋒隊以及其他有關社會團體，協助各級人民政府做好未成年人保護工作，維護未成年人的合法權益?！蓖瑯拥?，《婦女權益保障法》第七條規定：“中華全國婦女聯合會和地方各級婦女聯合會依照法律和中華全國婦女聯合會章程，代表和維護各族各界婦女的利益，做好維護婦女權益的工作。工會、共產主義青年團，應當在各自的工作范圍內，做好維護婦女權益的工作。”上述兩個法律法規均將群團組織的職能限制在幫助各級政府保護對應范圍內的主體權益，并未授予其管理、處罰特定主體的公共性、行政性權力。

由此可以得出結論：群團組織不應納入公共信用信息提供主體；“法律法規授權管理公共事務的企事業單位”已經包含在“具有管理公共事務職能的組織”之中，不應當將該類企事業單位單獨作為一類放在公共信用信息歸集主體范圍內。

公共信用信息提供主體應否包括司法機關？首先，根據六地規章、條例對公共信用信息的界定，主體涵蓋了行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及公共企事業單位、群團組織，司法機關并不屬于上述任何一種主體。其次，就六地規章的具體規定而言，《北京辦法》明確把法院刑事、行政、民事判決排除在公共信用信息范圍之外。《上海辦法》《山東辦法》只規定“刑事判決信息，涉及財產糾紛的民商事生效判決信息，不執行生效判決的信息”屬于公共信用信息；《江蘇辦法》規定“反映信用狀況的刑事犯罪判決信息、違法違規信息”是信息主體的負面信息?！墩憬瓧l例》把負面的公共信息分為“不良信息”和“嚴重失信名單”，“經司法生效判決認定構成犯罪的信息”“不履行判決、裁定等生效法律文書的信息”“經依法認定的違反法律、法規和規章規定的其他不良信息”作為不良信息記入其信用檔案，“有履行能力而拒不履行判決、裁定等生效法律文書的信息；法律、法規規定的其他應當將信息主體列入嚴重失信名單的相關信息”則被列入嚴重失信名單?！秲让晒呸k法》中“不履行判決、裁定等生效法律文書的信息”屬于“不良信息”的范疇。由此可見，上述規章在“司法機關能否作為公共信用信息的歸集主體”這個問題上存在不同意見。

在學界，一種觀點認為公共信用信息歸集主體應當存在司法機關和群團組織[8]，但對觀點的理論支撐不足，缺乏科學、嚴密的論證，在提出的相應的完善路徑中，未明確公共信用信息的歸集主體范圍。還有學者認為，公共信用信息的歸集主體為行政機關、司法機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織[9]，但筆者認為司法機關不應當被列入歸集主體中，也不應當采用國家機關的表述方式。在地方性立法中應該排除司法機關作為公共信用信息的歸集主體，主要有如下原因：一是，行政機關和司法機關都由人民代表大會產生，彼此之間沒有隸屬關系，除全國人大及其常委會的法律外，地方性立法無權規定司法機關提供相應信息，就如沒有哪一個地方性立法規定了人民銀行向省級公共信用信息平臺提供企業和個人的金融信息一樣。[10]如需歸集司法機關相關信息，只能通過商討建立行政部門和司法機關的協調機制進行信息銜接。二是，我國已出臺針對失信被執行人的制度作為執行威懾機制，《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定（2017 年修訂版）》（后文簡稱“失信規定”）把六種不履行法律文書規定的義務的行為納入失信被執行人名單，也就是表明了一般主體的公共信用信息與失信被執行人的信息是不完全相同的，對一般主體公共信用信息的記錄，更加傾向于記錄其失信行為，具有實然的特征；而對失信被執行人的公共信用信息的記錄，一般都是被法律判決、裁定等文書定性的應然信息。[11]如將失信被執行人的各種司法信息列入公共信用信息范疇，屬于重復收集，同時也為司法工作人員增加了新的負擔。三是，從違法性的角度來看，刑事犯罪屬于違法情事最為嚴重的情形，納入負面信息應無問題，但并非所有的刑事犯罪都與信息主體的信用狀況具有相關性，比如涉及未成年人的刑事犯罪信息不應納入負面信息。[12]對于違法與違約信息，包括刑事犯罪信息，不宜一概認定為公共信用信息的負面信息，而是應當確立具體的納入標準，以及公共信用信息歸集的基本原則。[13]

二、公共信用信息被收集主體范圍的界定

關于六地對公共信用信息被收集主體的范圍的規定，《上海辦法》規定“年滿18周歲的自然人、法人和其他組織”，《北京辦法》規定“法人和非法人組織以及18 周歲以上的自然人”，《山東辦法》規定“自然人、法人和其他組織”，《江蘇辦法》規定“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，《內蒙古辦法》規定“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，《浙江條例》規定“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織”，下文對六地的規定文本從相同點和不同點進行分析。

（一）相同點

上述六地的法律文本均將被收集主體劃分為自然人、法人、非法人組織，宏觀層面較為統一，有效銜接了民法中民事主體的規定，也為后期相關社會信用立法提供了科學的劃分方式。

（二）不同點

1.關于自然人

對于六地提到的“自然人”一類，《北京辦法》表述的是“18 周歲以上的自然人”，《內蒙古辦法》《江蘇辦法》和《浙江條例》則表述為“完全民事行為能力人”，《上海辦法》和《山東辦法》則直接表述為“自然人”，與法人和其他組織并列。

關于自然人主體應如何規范表述問題，筆者更傾向于“具有完全民事行為能力的自然人”。首先，根據《民法典》規定，自然人的民事行為能力分為無民事行為能力、限制民事行為能力和完全民事行為能力三種，只有具有完全民事行為能力的自然人才能獨立自主地進行民事法律行為，也才能對自己的行為負完全責任。其次，年滿18 周歲的自然人因精神、智力等狀況，可能還包括限制民事行為能力人或無民事行為能力人。最后，無民事行為能力和限制民事行為能力的自然人心智尚不成熟，不應對其試錯的結果嚴厲苛責，應提供改過自新的機會。保護未成年人、限制民事行為能力人的合法信用權益時，可以參考刑事司法中未成年人犯罪檔案封存制度，以更包容的態度看待未成年人失信。

2.關于非法人組織

《上海辦法》《山東辦法》表述為“其他組織”，其他四地則規定的是“非法人組織”。關于“非法人組織”和“其他組織”主體問題，“非法人組織”從既有的民事立法中的“其他組織”發展而來，“其他組織”在我國立法中有非主體意義和主體意義兩種用法。非主體意義的“其他組織”不是規范、科學的法律概念，主體意義的“其他組織”用于統一指稱自然人、法人之外的第三類民事主體。[14]在公共信用信息主體語境下，“非法人組織”與民事主體意義的“其他組織”內涵相同、外延重疊，在邏輯上屬于同一關系，不應分開表述。因此，筆者認為，信用信息主體應和民事主體的分類相統一，以體現和《民法典》的一致性，與實體法進行銜接，更有利于保護各主體的合法權益，即使用“非法人組織”而非“其他組織”的表述。

三、公共信用信息歸集內容涵蓋的比較分析

針對被公共信用信息涵蓋的內容、信息是否公開、是否強制性歸集信息等，六地文本對歸集的內容的規定各有不同?？偟膩碚f，六地均在本部分劃分了正面、負面的信息類別，但是具體的表述方式不同；六地在是否實行目錄管理方面達成共識，均認同目錄管理方式，但是具體的目錄制定單位、更新頻次各有不同；在信息是否公開、是否強制歸集信息方面，六地規定各有所異。

（一）相同點

六地均要求對公共信用信息實行目錄管理，筆者也認同此類處理方式。大量信息涌入之后，以目錄化的方式進行管理，有助于為后續的運用及共享提供有利的先行基礎和前提條件，普遍地實行目錄管理有助于使公共信用信息歸集更具條理性。目錄管理的意義在于針對公共信用信息的管理及時到位，最大程度上保障了公共信用信息歸集落實到位，并在這個過程中實現了為公眾廣泛知曉的行為目的，更展現了公共信用信息歸集的科學化和必要性。[15]

目前學界對公共信用信息分類的大致走向已達成共識，即公共信用信息可以分為基本信息、正面信息、負面信息和其他信息四類，上述六地的文本中也按照此種模式進行了分類。

（二）不同點

1.關于公共信用信息目錄化管理規定的內容不同

雖然六地都規定了對公共信用信息進行目錄化管理，但在具體的內容上卻各有不同，主要集中在：一是編制目錄的主管機關不同。因為各地機構改革的結果不同，因此編制目錄的主管機關不同并不會對公共信用信息的歸集有實質性影響。二是目錄的構成要素不同?！渡虾＾k法》規定目錄包括基本信息、失信信息、其他信息，《北京辦法》規定目錄的要素是交由主管部門在規章確定的范圍內協商確定，《山東辦法》具體規定了目錄要素包括公共信用信息的提供單位、信息事項、公開屬性、有效期限等，《江蘇辦法》《內蒙古辦法》《浙江條例》并未具體規定目錄的構成要素。筆者認為還是應當具體規定目錄的構成要素，籠統的表達勢必會導致信息量龐大或者歸集不全的極端現象出現。[16]以已經規定目錄構成要素的《上海辦法》和《山東辦法》為例，《山東辦法》的規定顯然更為科學、全面，更類似于目錄構成要素，可以起到提綱挈領的作用。三是規定的目錄更新頻次不同。《上海辦法》《江蘇辦法》規定每年更新目錄，《浙江條例》規定定期更新目錄，其它三地則并未具體規定目錄的更新頻次。當今社會中人與人的交際頻率極高，信息量與日俱增，信息種類更新換代之快常讓人應接不暇，因此，按照特定的時間段更新目錄[17]，才能使公共信用信息與時俱進，真正成為被廣泛應用于人類社會交際中的一大工具。

2.關于公共信用信息各類別涵蓋內容的不同

（1）公共信用信息的正面信息類

《上海辦法》只列舉了基本信息和失信信息，把“良好信息”和“其他不良信息”規定在“其他信息之中”，沒有針對良好信息作出專門的分類?！墩憬瓧l例》未予列舉良好信息。以上兩地此種分類方式沒有體現信用制度“失信聯合懲戒，守信聯合激勵”的基本宗旨。

（2）公共信用信息的負面信息類

《北京辦法》《山東辦法》《江蘇辦法》《內蒙古辦法》和《浙江條例》的文本關于自然人負面信息的內容基本一致，只有《上海辦法》特別包括了經催告仍欠繳水電燃氣等費用的信息。鑒于目下失信信息涵蓋范圍過寬，負面信用信息不能成為道德檔案，應當嚴格區分不文明行為和失信行為，泛化的收集不僅不利于營造良好的守信氛圍，甚至會使信用社會的構建意義適得其反。

（3）公共信用信息的其他信息類

《山東辦法》的“其他信息”范圍內僅包含正面信息，而《上海辦法》的其他信息中既包含正面信息也包含負面信息，《江蘇辦法》的其他信息范疇內并無性質明顯的正面或負面信息，而是客觀的約談信息、信用承諾或其他可以反映主體信用狀況的信息?！侗本┺k法》《內蒙古辦法》《浙江條例》則沒有列舉“其他信息”這一范疇。筆者認為“其他信息”這一范疇仍有必要增加這一分類作為兜底范疇，如有明顯傾向于良好信息、不良信息的信息歸納入正面信息、不良信息即可，而定性較為客觀的信息即可納入“其他信息”這一范圍，如此分類更具科學性和完整性[18]，通過歸集基本信息、正面信息、負面信息，更有助于對被歸集主體的信用狀況作出客觀的定性?！渡虾＾k法》雖然在其他信息中列舉了良好信息，卻沒有對除基本信息以外的信息進行正面、負面的分類；《浙江條例》對良好信息未予列舉。除《江蘇辦法》將基礎信息以外的信息直接分為正面信息和負面信息以外，其他兩地均將單位和自然人分別進行了不良信息、良好信息的具體區分。

3.關于公共信用信息是否公開不同

《上海辦法》《內蒙古辦法》將其分為公開信息和非公開信息兩類，《江蘇辦法》分為社會公開、政府共享、授權查詢三類，《浙江條例》《北京辦法》《山東辦法》則反向規定了“法律法規不予公開的信息不得公開”。社會公開指的是向社會公開的信息，允許公眾查詢。

筆者認為，籠統地規定是否公開某些公共信用信息并不科學，也無法涵蓋更特殊的信息類別，更傾向于《江蘇辦法》的分類方式。按照公開程度的不同和公開對象的不同，《江蘇辦法》對不同主體提出不同條件進行查詢，在有效保護被查詢者合法權益的前提下，對申請查詢信息主體提供便利。[19]

《個人信息保護法》第七條的確規定了公開透明的基本原則，即處理個人信息應當遵循公開、透明的原則，公開個人信息處理規則，明示處理的目的、方式和范圍。但是公共信用信息的歸集、使用、公開等處理行為，某種程度上會對個人信息權益、人格權、平等權基本權利產生限制或影響。此外，《個人信息保護法》將不滿14 周歲未成年人的個人信息定義為敏感信息。因此，對于“依申請公開”的條件應當進行細化[20]，除了首要的識別不同數據類型、然后根據不同的數據類型嚴格遵守相應義務以外，還應當加強對申請人資格、申請流程的審核，對信息保密的要求，以及對依申請獲得的信息合理使用等相應保障機制的完善。

四、基本信息的涵蓋范圍

本文研究范本對基礎信息的類型規定均有不同，以《上海辦法》第十一條為例，其規定“法人和其他組織的基本信息包括下列內容：（1）名稱、法定代表人或者負責人、統一社會信用代碼等登記注冊信息；（2）取得的資格、資質等行政許可信息；（3）產品、服務、管理體系獲得的認證認可信息；（4）其他反映企業基本情況的信息。自然人的基本信息包括下列內容：（1）姓名、身份證號碼；（2）就業狀況、學歷、婚姻狀況；（3）取得的資格、資質等行政許可信息?！备鞯鼐妥匀蝗撕头ㄈ藘深惙謩e對其基本信息涵蓋進行了規定，但其中也有一些細微的不同之處值得探析：為什么要如此分類，自然人、法人和非法人組織的基本信息構成應然何如？

（一）相同點

第一，對法人和非法人組織基本信息的構成，一般包括名稱、法定代表人或者負責人、統一社會信用代碼等登記注冊信息。第二，自然人的基本信息一般包括姓名、身份證號碼等自然人基本個人信息。

（二）不同點

第一，對于法人或非法人組織基本信息的構成。一是《江蘇辦法》規定要歸集法人和非法人組織的注冊資本，二是《江蘇辦法》《浙江條例》沒有對法人和非法人組織的產品、服務、管理體系等方面的認證認可信息作出歸集要求，三是《江蘇辦法》《內蒙古辦法》將董事、監事和高級管理人員的基本信息納入法人和非法人組織的基本信息范圍內，四是《內蒙古辦法》要求對法人和非法人組織的年檢、年審、檢驗、檢疫以及備案信息進行歸集。只有《北京辦法》將法人的知識產權信息劃入基礎信息歸集范圍內，其他五地并未將此作為強制歸集的基礎信息。

第二，對于自然人基本信息的構成?！渡虾＾k法》《山東辦法》《江蘇辦法》《內蒙古辦法》均要求收集自然人的婚姻狀況，《上海辦法》《北京辦法》《山東辦法》《江蘇辦法》均要求歸集自然人的就業狀況或工作單位。除《浙江條例》外，均把自然人的學歷規定為基本信息。除《江蘇辦法》外，均把自然人取得的資格、資質等行政許可信息列入基本信息。

公共信用信息基礎信息范圍的確定主要取決于價值判斷和合法性。對于法人和非法人組織而言，特別是營利法人和非法人組織而言，其基本信息的涵蓋范圍，應當基于如下目的：一是識別該組織，二是沒有不利于交易安全的信息，可以比照我國《企業信息公示暫行條例》的相關規定確定。根據該《條例》第六、第七條的規定，基本信息的范圍應為注冊登記、備案信息、動產抵押登記信息、股權出質登記信息、行政許可準予、變更、延續信息。產品、服務、管理體系等方面的認證認可信息，董事、監事和高級管理人員的基本信息，年檢、年審、檢驗、檢疫以及備案信息等不應包括在基本信息之內。這些信息根據其認證認可、年檢、年審等結果，可分別納入正面或負面信息之中或登記注冊、備案信息之內。

關于自然人基本信息的構成，其主要作用是辨識公共信用信息主體[21]，例如姓名、身份證號碼等信息，歸集自然人的婚姻狀況、學歷信息等并不具有此種功能，因為婚姻狀況等信息并不能反映公共信用信息主體的公共信用狀況。此外，自然人的職業、就業狀況、學歷學位、職稱、資格等私人領域信息，也不具備標識性功能，不應包括在基本信息范圍之內。

盡管歸集個人信用信息是經過個人利益與社會利益衡量的結果，但仍應保證歸集對象最基本的人格尊嚴與行為自由，規范利用個人信用信息，達成個人信用信息分類管理與信息脫敏的有機銜接，實現個人信息有效利用。在歸集基本信息的過程中，除了要遵守最基本的合法、正當、必要、誠信原則，還要根據《中華人民共和國個人信息保護法》第六條規定的最小必要的原則，處理個人信息應當具有明確、合理的目的，并應當與處理目的直接相關，采取對個人權益影響最小的方式。收集個人信息，應當限于實現處理目的的最小范圍，不得過度收集個人信息。同時，也應當與《民法典》有關個人信息隱私權保護的規定相吻合，盡量縮小歸集自然人基本信息的范圍，并對此類私密領域信息堅持絕對保護的基本原則。在公共信用信息的歸集過程中，明確個人信用信息范圍與保護信息主體隱私分守要津。

五、自然人公共信用信息禁止歸集事項的比較分析

關于自然人公共信用信息禁止歸集事項的規定，六地均禁止歸集自然人宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息，除了為保障個人基本隱私權益，此外，還可能考慮到在監管不完善的情況下歸集生物識別信息會帶來一定的法律風險[22]，《浙江條例》《內蒙古辦法》還明確規定未經允許不得歸集自然人的經濟金融信息，一方面自然人的經濟金融信息屬于個人隱私范疇，另一方面保密性保護可以防止金融機構違規收集金融信息造成金融產品服務市場亂象。

（一）相同點

六地對禁止歸集事項都包括了“禁止歸集自然人的宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息以及法律法規禁止采集的其他信息”。

（二）不同點

《浙江條例》《內蒙古辦法》還增加了對于未經本人書面同意，不得歸集自然人的收入、存款、有價證券、商業保險、不動產和納稅數額等信息。而北京、上海、山東、江蘇的規章則對此未作規定。

對公共信用信息的歸集，我國還缺乏由全國人大及其常委會或國務院制定的法律或行政法規。2020 年2 月，中國人民銀行印發了《個人金融信息保護技術規范》，規定了對個人金融信息的收集、傳輸、存儲、使用、刪除、銷毀等生命周期各環節的安全防護，從安全技術、安全管理兩個方面，對金融機構的個人金融信息保護提出了規范性要求。筆者希望通過類推適用規則參考《征信業管理條例》中第十四條第二款有關“個人的收入、存款、有價證券、商業保險、不動產的信息和納稅數額信息”的禁止收集規定，加強對個人隱私的保護。

結語

從上述六地的法律文本的比較中，我們可以發現隨著時間的推移,規定就愈趨于科學化[23]，基于筆者在文中提出的觀點，并結合新形勢下的要求，對未來制定統一公共信用信息歸集的規則提出如下建議：

（一）明確公共信用信息歸集主體

明確公共信用信息提供主體的重要性毋庸贅述。本文的結論是就文中對六地公共信用信息提供主體的諸多不同規定而提出的：第一，應當將“國家機關”主體表述為“行政機關”；第二，刪去主體范圍中包含的司法機關和群團組織；第三，刪除公共企事業單位。公共信用信息的歸集主體應為“行政機關，法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織”。

（二）公共信用信息主體的基本信息只需具備唯一可識別性

自然人的婚姻、學歷學位、職稱資格、就業狀況等不必包括在基本信息之內，只需姓名、有效身份證號碼。營利法人或非法人組織的基本信息應與《企業信息公示暫行條例》相關規定一致。嚴格遵循《個人信息保護法》中關于個人信息處理的基本原則，根據個人信息處理的不同環節以及處理行為的不同性質，對特定類型的個人信息進行收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除。

（三）公共信用信息分類

以上六地所采取的分類體系各不相同，而科學、高效地進行公共信用信息分類管理是公共信用信息共享的技術基礎，本文更認同將信用信息作如下分劃：一級分類是基本信息、正面信息、負面信息，正面信息和負面信息下轄二級分類，分別規范自然人、法人和非法人組織的信息，更顯邏輯層次清晰。

（四）自然人公共信用信息禁止歸集的事項應統一

除六地均禁止歸集自然人宗教信仰、指紋等信息的統一規定外，對于個人的收入、存款、有價證券、商業保險、不動產的信息和納稅數額信息，其不符合對自然人“公共信用信息”應當歸集范圍的界定，不應當設定“當事人書面同意”即可收集該類信息，應當統一規定不予歸集。