湖北省水資源管理制度建設探討

熊斌梅，鄧 瑞

（1.中南設計集團 中南安全環境技術研究院股份有限公司，武漢 430071；2.長江水資源保護科學研究所，武漢 430051；3.長江水利委員會湖庫水源地面源污染生態調控重點實驗室，武漢 430051）

加強水資源管理是新時期強化水資源剛性約束的重要內容，也是強化流域管理、推進水利高質量發展的重要途徑。湖北省作為水利大省，水資源豐富，2020 年全省地表水資源量1 734.96 億m3。水是湖北省最大的資源稟賦、最大的發展優勢，是推動湖北經濟社會高質量發展的水安全保障[1]。圍繞水資源保障，湖北省堅持節水優先，全面落實最嚴格水資源管理制度，優化完善水資源配置格局[2]，促進水資源利用方式根本性轉變。節水政策法規、市場機制、標準體系基本建立，并確定了用水總量控制、用水效率控制等系列指標，為推進水資源管理工作指明了方向。

1 湖北省水資源管理制度建設現狀

作為“千湖之省”，湖北省高度重視涉水公共事務管理和生態公益保護，目前已經形成了比較完善的水資源管理的地方法規、規章體系。

湖北省相繼出臺或修訂了《湖北省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》《湖北省抗旱條例》《湖北省節約用水條例》《湖北省城鎮供水條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省湖泊保護條例》以及《湖北省人民代表大會常務委員會關于推進長江保護法貫徹實施守護長江母親河 促進我省長江經濟帶高質量發展的決定》《湖北省漢江流域水環境保護條例》《湖北省清江流域水生態環境保護條例》等地方性法規。這些涉水法規涉及到最嚴格水資源管理制度落實的各個方面，為推進最嚴格水資源管理工作提供了法治保障。

同時，湖北省加強涉水政府規章的建設，頒布了《湖北省取水許可和水資源費征收管理辦法》《湖北省城市節約用水管理實施辦法》《湖北省城鎮二次供水管理辦法》《湖北省水庫管理辦法》《湖北省水利廳關于加強水資源“三條紅線”控制指標管理工作的通知》《湖北省加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案的通知》以及《湖北省關于全面推行河湖長制的實施意見》等。湖北省涉水規劃體系是湖北省水資源宏觀管理不可或缺的藍本，出臺了《湖北省水安全保障“十四五”規劃》《湖北省湖泊保護總體規劃》《湖北省“十四五”節水規劃》一系列涉水專業規劃。這些涉水規劃是湖北省推進水資源利用、水生態修復、水污染防治的重要政策依據。

2 湖北省水資源管理制度的實踐成效

分析水資源管理制度實踐成效，應重點分析最嚴格水資源管理確立的“三條紅線”落實情況[3]。“最嚴格水資源管理”的制度內容包括水資源管理的“三條紅線”控制制度——用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污制度，以及水資源管理責任和考核制度。以下從這4 個方面進行分析。

2.1 用水總量控制制度

用水總量控制包括規劃管理、水資源論證、流域和區域取用水總量及取水許可等水量管控措施。湖北省在用水總量控制的制度實踐主要表現為用水計劃與水權交易。

（1）嚴格執行用水計劃。湖北省內各地市制定了用水計劃核定和考核辦法、超計劃加價收費工作程序等一系列具體工作制度，同時將非居民用水戶全部納入計劃用水管理。例如，武漢市非居民用水戶可以在《長江日報》、“武漢水務網”、“武漢節水網”查詢用水計劃。用水計劃的審批由武漢市民之家負責，對于惡意欠繳的，下達《超計劃加價水費征收決定書》。

（2）推行水權交易。湖北省自2011 年被列為全國加快最嚴格水資源管理制度試點省份以來，相繼頒布了《湖北省加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案》《湖北省取水許可和水資源費征收管理辦法》[4]。為了合理分配水資源與提高水資源使用效率，湖北省鼓勵計劃用水單位按照國家有關規定進行水權交易，對外轉讓節約的水量。武漢市鼓勵探索水權交易，開展沉湖濕地水權交易研究，深化生態文明制度建設。

2.2 用水效率控制制度

以《湖北省節水行動實施方案》為抓手，在全國率先推進高校節水工作，實施武漢市“百所高校百萬大學生節水行動”。武漢市除日常檢查和執法外，每年針對用水大戶開展專項行政執法工作，先后開展了高校用水器具專項整治、游泳池用水專項檢查和整改、洗車行業用水檢查、鍋爐蒸汽冷凝水情況專項檢查、賓館飯店用水器具專項整治、綠化用水專項檢查和整改等節約用水專項行政執法工作。湖北省積極推進“三同時”管理工作，宜昌市、武漢市相繼獲得“全國第三批節水型社會建設試點城市”、“節水型城市”稱號。到2020 年，湖北省共完成恩施等11 個縣域節水型社會達標建設，評定375 家節水型公共機構；實施142 處大中型灌區量測水設施建設[5]，萬元GDP 用水量較2015 年下降30.3%，萬元工業增加值用水量較2015 年下降 32.5%。

2.3 水功能區限制納污制度

（1）水功能區納污控制。水功能區是水資源保護管理的基本單元，湖北省印發《湖北省水功能區劃》，共劃分一級水功能區259 個，二級水功能區116 個?！段錆h市水功能區劃》把中心城區的所有湖泊、遠城區水面面積在0.1 km2以上的湖泊全部列入《武漢市湖泊保護條例》保留區范圍之內。武漢市作為“全國水生態系統保護與修復”首批試點城市，于2009年在全國第一個通過水利部驗收。

（2）提高污水集中處理能力。湖北省印發《湖北省城鎮污水處理提質增效行動實施方案》，“十三五”期間，累計完成131 家縣域以上生活污水處理廠提標改造，基本實現鄉鎮污水處理設施全覆蓋，形成了相對完善的污水收集骨干管網體系。

2.4 水資源管理責任和考核制度

強化政府責任、黨政同責是落實最嚴格水資源管理制度的重要內容，而河長制、湖長制考核成為了新時期黨政同責考核的重要形式。湖北省印發《湖北省全面推行河湖長制的實施意見》，實現河長制與湖長制一體化部署，完成縣級以上755 個湖泊、710 條河流（流域面積50 km2以上）“一河（湖）一策”編制，持續推動河湖長制從“有名有實”走向“有力有效”。武漢市創新湖泊保護責任制，推行“湖長制”，實行湖泊保護行政首長負責制，將湖泊保護納入市政府對各區的績效考核體系。目前，武漢市已經有166 個湖泊劃分責任人，并出臺《武漢市水務局湖泊保護綜合管理考核辦法（試行）》《武漢市涉湖違法案件移送暫行規定》《關于完善湖泊保護管理責任制的實施意見》，以規范性文件明晰湖泊保護管理的權利、義務與責任。襄陽市出臺全面推行河庫長制的實施意見，相繼出臺全市9 個縣（市、區）、3 個開發區及114 個鄉鎮的工作方案。

3 存在的問題

在水資源管理規范體系日漸完備的基礎上，湖北省涉水制度進入了夯實發展的軌道。在現狀梳理和實施成效分析過程中發現，湖北省涉水制度在規范建設、執法機制、資金保障和市場調節等方面仍有待改進。

3.1 涉水制度體系亟待梳理和修訂

湖北省印發了《湖北省節約用水條例》《湖北省城鎮供水條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省湖泊保護條例》等一批地方性法規、規范性文件，建立了最嚴格水資源管理頂層設計。但從水資源管理的要求看[6]，很多涉水法規的條款、規章的內容已經不能滿足當前湖北省水資源管理法治的需要，具體分析如下。

（1）農業用水管理制度滯后。2021 年湖北省印發《湖北省節約用水條例》，對不同行業節水要求進行了規定，但是，各地市節約用水條例存在滯后?！段錆h市城市節約用水條例》用水計劃及用水效率管理對象主要針對城市非居民用水戶，而對于居民用水僅在第八條中進行了一般性的規定和要求，遠不能滿足國家有關法律法規對居民用水節水管理的要求。此外，該條例適用范圍并不包括農業用水。

（2）涉水法規中制度間銜接不足。主要表現在：①節水“三同時”與環境影響評價制度銜接不夠。目前湖北省對節水“三同時”制度進行了較為具體的規定，但在環境影響評價制度中并未與節水“三同時”制度進行銜接[7]，管理部門之間未有效協調，致使建設項目的節水設施“三同時”管理出現真空。②環境影響評價制度、排污許可制度與入河排污口監督管理制度之間銜接不足。環境影響評價制度與入河排污口監督管理制度在程序上銜接不足，致使許多建設項目的排污口設置跳過設置論證環節直接進行環境影響評價。比如一些新建的污水處理廠仍然建在湖邊，污水處理廠的出水標準雖然達到環保部門的要求，但相對于湖泊的水質管理目標而言依然屬于污染序列。

（3）違法處罰力度成本低?！段錆h市城市節約用水條例》對于法律責任的規定僅涉及四個條款，分別對居民用戶、非居民用戶的用水行為進行責任規定。例如：對于居民用水戶將生活用水用于生產經營以及非居民用水戶超過國家規定時間后仍安裝使用國家明令淘汰和禁止使用的用水器具的行為，行政處罰設置明顯過低，特別是對上述非居民用水戶的行為處罰僅為1 000 元以上3 000 元以下。

3.2 涉水執法機制建設不足

湖北省涉水執法機制建設不足表現在部門間聯動響應無力和執法能力孱弱[8]。首先，涉水部門之間聯動機制尚未形成，《湖北省湖泊保護條例》提出建立湖泊保護聯席會議制度。但從各地實施成效上看，并未取得明顯進展，推動力度明顯不足。部門間并未建立起常態的協同合作機制，致使節水“三同時”、水環境影響評價、入河排污口監督管理及水環境監測等工作難以有效地展開。其次，執法能力及其建設均有不足。學者將中國環境（資源）執法機構（特別是基層機構）的現狀困境歸納為執法裝備差、監控手段落后、執法人員少、經費難以保障、執法簡單草率等[9]。以武漢市節水監督管理及湖泊日常管理為例，其機構設置及人員配備明顯不足。武漢市成立了湖泊管理局作為武漢全市湖泊管理與執法的機構，編制設定為60 人，這一配備與武漢市166 個湖泊管理需要相比明顯不足。而且武漢市部分區尚未建立相應的湖泊管理機構，這已經成為武漢市區域湖泊常態化、日?；Ｗo與管理的不利因素。

3.3 資金保障不穩定、不持續

由于水環境治理與水生態修復具有長期性、復雜性、系統性和反復性，涉水管理、水體保護都需要大量資金投入，目前這些資金主要依靠政府投入，民間資本較少參與。由于項目很難產生即時的經濟效益或產生社會效益所需周期長，往往缺乏穩定的資金投入渠道，資金短缺、工程項目難以按規劃及時推進的現象時有發生。以大東湖生態水網工程為例，作為武漢市水生態建設的重要部分，其在水污染控制、水生態修復、水網連通以及交通旅游方面發揮著生態、經濟與社會效用，然而由于資金費用過高等問題，總體實施成效并未達到預期。

3.4 水權交易等市場機制不力

水權交易能發揮用水總量控制與用水效率控制的雙重功能，能夠在水資源總量一定的情況之下完成富余水資源的再分配，提高水資源使用效率。水權交易的實質是取水權交易[10]。盡管湖北省及各地市的水權交易制度已經提出，但只是停留在法律規范探索與學理研究層面，尚未真正觸及制度實施。湖北省水權交易制度走向實踐的關鍵步驟在于如何根據湖北省及各地市實際情況，盡早出臺有關水權交易相關規范。

4 有關建議

4.1 完善水資源綜合管理法律體系

建設湖北“幸福河湖”現代水網，需要進一步完善水資源管理法治建設。因此，應當完善相關法律法規，構建水資源綜合管理法律體系[11]。以《武漢市城市節約用水條例》為例，應重點將居民用水戶以及農業用水戶納入用水管理對象，強化農業節水制度建設。加強節水“三同時”制度與環境影響評價制度的銜接以及環境影響評價制度、排污許可制度與入河排污口監督管理制度之間銜接。按照水資源管理工作要求，建立“三條紅線”管理法律體系。

4.2 健全涉水部門間聯動機制

執法聯動機制作為一種行政管理中的創新性執法機制[12]，應當納入涉水執法（包括常態化執法與應急執法）體系。涉水管理部門主要涉及以下部門：水行政主管部門、自然資源部門、涉水生態環境保護部門以及負責城市供水的水務集團、水務公司等。在節水“三同時”、涉水建設項目環境影響評價、水環境綜合整治、入河排污口日常監管、水環境監測等基本制度執法方面，上述部門應當通過地方性法規授權或行政協議等形式建立部門間常態化、制度化的聯動機制；強化河湖長制在水資源管理中的統籌作用[13]，建立水資源保護聯席會議機制，增強聯動機制的統一協調和綜合執法能力。

4.3 拓展水保護資金來源

針對水環境治理與水生態修復工程資金供應不持續問題，應堅持“政府主導、多方籌資”原則開辟資金渠道，在加大政府財政投入同時，建立多元化的資金投入機制。加快探索完善水務市場化融資新方法，整合城市建設、土地綜合整理等各類資金；抓住水利高質量發展契機，通過制定取水權轉讓實施辦法等，實質推進取水權交易制度，發揮市場調節水資源配置的作用。

5 結語

隨著湖北省水資源管理法規、規范體系的修訂、完善和有效實施，湖北省水資源管理將步入新的發展時期。本文全面梳理了湖北省在落實最嚴格水資源管理考核制度等方面取得的實踐成效，分析了在法規體系、執法機制、資金保障機制、水權交易機制等方面存在的問題，提出了完善水資源綜合管理法規體系、建立涉水部門間聯動機制、拓展水保護資金來源方式等制度對策建議，對水資源管理工作具有一定的指導作用。