在強化河湖長制中推進河湖監管常態化的思考

張細兵，馮兆洋

（1.長江水利委員會河湖管理局，武漢 430010；2.長江水利委員會河湖保護與建安中心，武漢 430010）

我國江河湖泊眾多，水問題復雜且突出表現在河湖。保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展。黨中央、國務院高度重視河湖管理保護工作，2016 年、2017 年相繼出臺全面推行河長制、湖長制的意見。全面推行河湖長制，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的重大制度創新，是江河保護治理領域根本性、開創性、長遠性的重大政策舉措。截至目前，全國已設立省、市、縣、鄉、村五級河湖長120 多萬名，全面落實了習近平總書記“每條河流要有‘河長’了”的重要指示，開創了我國河湖管理保護工作的新局面。全面推行河湖長制5 年來，通過各級河湖長、各有關部門及社會各界的共同努力，河湖面貌發生歷史性改變，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。黨的十九屆五中、六中全會指出，要強化河湖長制、健全河湖長制，這是黨中央、國務院對全面推行河湖長制作出的深化部署安排，標志著河湖長制改革邁入新階段，開啟了河湖長制從“有名有責”向“有能有效”轉變的新篇章，也對縱深推進河湖監管常態化、規范化提出了新要求、新目標。

國內外非常重視河湖管理保護研究，王富強等[1]介紹了美國密西西比河、歐洲萊茵河等國外河湖的管理經驗；徐慧芳等[2]對美國、英國、澳大利亞、法國、德國的河湖管理模式進行了總結；張瑞美等[3]、王洪霞等[4]分析了我國河湖管理存在的問題，提出了具體的解決對策；姜沛等[5]、金旺盛等[6]分別研究了珠江流域、海河流域的河湖管理現狀、存在問題及對策；張細兵[7]對長江大保護背景下的河湖強監管進行了研究；張興恩[8]、胡琳[9]、王華[10]、李發鵬[11]分別對江蘇、浙江、四川、甘肅省河湖管理現狀與對策進行了研究。本文在相關研究基礎上，總結了近年來河湖監管成效與經驗，分析存在的問題，提出相關的對策建議。

1 河湖監管成效與經驗

1.1 河湖監管成效

近年來，各級河湖長切實履職盡責，堅持問題導向、目標導向，堅持標本兼治、水岸同治，向河湖頑疾宣戰，重拳治理河湖亂象，積極開展河湖“清四亂”、岸線清理整治、非法采砂整治、非法矮圍清理、固廢清理、超標排污整治、黑臭水體治理等一系列專項整治行動，河湖監管成效非常顯著。以下重點介紹河湖“清四亂”專項行動成效。

2018 年7 月，水利部印發《關于開展全國河湖“清四亂”專項行動的通知》，部署開展全國河湖“清四亂”專項行動，對亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖管理保護突出問題進行集中清理整治。經過一年多的努力，全國共清理整治“四亂”問題13.7 萬個，拆除違法建筑面積3 900 多萬m2，清理非法占用河湖岸線2.5 萬km，清除河道內垃圾3 500 多萬t，清除圍堤9 800 多km，清除圍網養殖近87 km2，整治非法采砂點1 萬多個[12]。通過清理整治，河湖面貌顯著改善，行蓄洪能力得到提高；通過祛滯化淤、固本培元，水體水質逐步向好，生態空間逐步恢復。與此同時，解決了一大批侵占河湖、破壞河湖的突出問題，特別是黃河“法莉蘭童話王國”、洞庭湖下塞湖非法矮圍等一批“老大難”問題得以解決，以案釋法，起到了很好的宣傳和警示作用，損害河湖的行為得到有效遏制，共同保護河湖的良好氛圍逐步形成，公眾滿意度持續提升。

為鞏固“清四亂”專項行動成效，2019 年12 月，水利部出臺《河湖管理監督檢查辦法（試行）》，按照“務實、高效、管用”原則，初步建立以“查、認、改、罰”為流程和以“面上督查、專項督查、重點督查、舉報調查”為方式的河湖監管體系，進一步規范了河湖管理監督檢查工作。2020 年3 月，水利部印發《關于深入推進河湖“清四亂”常態化規范化的通知》，要求各地開展自查自糾，堅決遏增量、清存量，持續推進“四亂”問題清理整治。截至2021 年底，各省份通過自查自糾，又清理整治“四亂”問題5.3 萬個，河湖面貌進一步向好。

1.2 河湖監管經驗

近年來，各級水行政主管部門、河湖長制辦公室（以下簡稱“河長辦”）積極推進河湖監管工作，取得了許多成功經驗，有以下4 個方面。

（1）依托河湖長制，堅持高位推動。依托河湖長制平臺，明確“部門指導、省負總責、市縣抓落實”的河湖監管責任分工。水利部門通過印發文件、制定標準、建立臺賬、強化督辦、暗訪檢查等多種措施，確保河湖監管行動取得實效。各地充分發揮黨政領導、河湖長的統領作用，堅持高位推動，通過總河長令、領導批示、河長會議、簡報通報等形式進行部署，凝聚各地各部門工作合力，推進河湖管理保護突出問題快速有效解決。各級河長辦根據職責要求，組織有關部門推進河湖監管行動，協調解決工作中遇到的困難，并將工作落實情況納入河湖長制考核內容。

（2）強化部門聯動，借助司法力量。河湖管理保護涉及面廣，過去存在多頭管理、條塊分割等情況。各地各有關部門依托河湖長制平臺，建立由黨委政府領導，河長辦協調，水利牽頭，交通、自然資源、生態環境、住建、農業農村等河湖長制成員單位共同參與的工作機制，加強部門協調聯動，形成工作合力，開展聯合調查與執法，共同推進解決重難點問題。許多地方積極探索“河湖長+檢察長”“河湖長+警長”等協作機制，建立聯席會議、線索移送、信息共享等工作機制，聯合開展執法檢查，共同打擊破壞河湖生態環境的違法犯罪行為。

（3）加強暗訪排查，引導公眾參與。各流域管理機構組織對責任片區開展河湖管理監督檢查，加強遙感解譯篩查，強化暗訪明查，嚴格問題研判認定，對發現的問題，以“一省一單”形式督促地方進行整改，以“一月一報”形式密切跟蹤整改進展，直至通過驗收銷號。各級河長辦、地方水行政主管部門加強河湖巡查、摸底調查，做到橫向到邊、縱向到底、不留空白、不留死角。各地創新采用“河湖長+民間河湖長”“河湖長+社會監督員”“河湖長+城管”模式，動員社會各界積極參與河湖監管。通過新聞媒體，加大問題曝光力度，有效震懾涉河違法違規行為，積極營造全社會關注河湖、珍愛河湖、保護河湖的良好氛圍。

（4）嚴格依法整治，嚴肅追責問責。在河湖監管過程中，對于事實清楚、證據確鑿的問題，要求邊查邊改、立行立改；對于規模大、涉及面廣、經濟損失大的違法違規問題，堅持依法處置，提請公益訴訟，既維護了法律權威，又能徹底解決問題、不留隱患。強化對河湖監管工作的追責問責，對于發現的隱瞞不報、弄虛作假、敷衍整改和工作不作為、慢作為、亂作為的單位或個人，進行約談、通報，視情況追究當事人責任。

2 河湖監管存在問題

我國河湖眾多，河湖問題種類繁多、成因復雜。從全國各地暴露的河湖管理保護突出問題來看，其原因主要包括政績觀偏差、法律意識淡漠、日常監管缺失、執法力量不足、問題整改不力等。目前，河湖監管工作已取得階段性成效，但仍存在法律法規不健全、體制機制不完善、監管能力不足、基礎工作不及時等問題。

（1）法律法規不健全。目前，我國河湖長制體系已全面建成，在河湖保護管理中發揮著重要作用，但國家尚未出臺專門法律法規，對河湖長制組織體系、機構設置、工作職責、監督考核制度等進行規定?，F有的河道管理條例等法律法規還存在一些空白，如隨著經濟社會的發展，河湖管理范圍內修建水面光伏、風電，利用風雨廊橋進行房地產開發或商業經營，使用電子圍欄進行水體養殖等，這些問題對河湖行蓄洪一般影響不大，但可能對水生態環境形成安全隱患，屬于立體空間管控問題，但在現行法律法規中缺乏相關規定。

（2）體制機制不完善。目前河湖長制主要以省級行政區域為單元組織實施，區域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統治理、協同治理之間還存在矛盾[13]，急需建立相關的協調機制。防洪法中規定“防洪工作按照流域或者區域實行統一規劃、分級實施和流域管理與行政區域管理相結合的制度”，目前針對具體河流或河段、湖泊或湖片的監管，還存在管理職責不清、責任不明的問題。同時，在現有河湖長制體系下，流域管理機構的職責尚不清晰，流域的統一治理管理作用得不到充分發揮。此外，還存在基層日常管護體系不健全問題。

（3）監管能力不足。多年來，由于河湖監管人才隊伍缺乏、監管能力與保障不足，一些違法違規問題未及時發現，到發現時已成既成事實，由于違法時間較長，責任主體難以追溯，整改難度大、損失大。同時，河湖巡查監管普遍依靠“人海戰術”，信息化水平不高，遙感解譯、無人機等新技術在基層未得到有效推廣，部門、流域、區域之間上下貫通、橫向聯動、信息共享不足，“水利一張圖”系統應用范圍與對象有限，尚未建立面向各級水行政主管部門、各級河長辦及相關部門的綜合管理信息系統。

（4）基礎工作不及時。1988 年出臺的河道管理條例中要求“縣級以上地方人民政府劃定河道管理范圍”，但直至2018 年才大規模開展河湖劃界工作。長期以來，由于管控邊界不清晰，河湖問題積弊深重，一些歷史遺留問題情況復雜，如河湖管理范圍內還存在大量的基本農田、洲灘民垸，部分民垸內還有建制的鄉鎮，甚至縣城，圍湖造田、養殖等行為形成于特定的歷史時期，這些問題的根除還需要一個循序漸進的過程。此外，“水利一張圖”系統中還缺乏完整的規劃、工程、管理等信息。

3 推進河湖監管常態化的對策建議

針對河湖監管存在的上述問題，結合黨的十九屆五中、六中全會關于強化河湖長制、健全河湖長制的新要求，提出推進河湖監管常態化的建議。

（1）健全法規制度，完善體制機制。在河湖監管中要堅持依法治水、依規管水，推進河湖監管的法制化、規范化。一是盡快修訂完善水法、防洪法、河道管理條例等法律法規，全面查漏補缺，及時填補空白，不斷細化實化；積極推進河湖長制立法或在現有法規中增加相關規定，加強河湖管理保護行政執法與刑事司法有效銜接。二是建立健全河湖監管相關制度，如日常巡查、工作督查、聯防聯控、聯合執法、聯席會議、信息共享等制度，推動河湖監管工作的制度化、規范化、程序化。三是完善河湖監管責任體系，實行省、市、縣分級監管，明晰各級各部門職責，建立事權明晰、分工明確、行為規范、運轉協調的河湖監管體制機制，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。四是建立激勵與問責機制，加強河湖監管績效考核和考核成果的運用。

（2）強化河湖長制，完善管護體系。我國河湖長制體系已全面建成，為河湖監管提供了難得的機遇和平臺。要充分發揮河湖長制平臺作用，持續改善河湖面貌及水生態環境，全面實現“河暢、水清、岸綠、景美、人和”目標。一是要按照強化河湖長制要求，進一步落實地方黨政領導負責制為核心的河湖管理保護責任體系，壓實屬地管理責任，細化實化河湖長職責，充分發揮河長辦的組織、協調、分辦、督辦作用，河湖長制各組成部門要在河湖長統一指揮下，各司其職、各負其責、協同配合、形成合力。二是完善流域省級河湖長聯席會議機制、流域管理機構與省級河長辦協作機制，協調上下游、左右岸、干支流，推動流域與區域、區域與區域之間的協作配合，推進跨省河湖聯防聯控聯治，變“分段治”為“全域治”，有效破解跨界河湖“沒人管、管不好、不好管”難題；充分發揮流域管理機構在河湖長制中的協調、指導、監督、監測等作用，強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理。三是完善河湖日常巡查管護體系。在依托河湖管理單位、水工程管理單位或通過政府購買服務開展河湖管護的同時，因地制宜設立巡河員、護河員、保潔員等公益崗位，探索建立相關制度、標準、規范，打通河湖管護“最后一公里”。加強對民間河湖長、巡（護）河志愿服務組織的支持引導，推動河湖保護志愿服務規范化、制度化。

（3）加強河湖監管，開展專項整治。河湖監管一方面要堅持統籌謀劃、久久為功，打好“持久戰”；另一方面要堅持整體推進、重點突破，打好“攻堅戰”。一要建立河湖巡查制度，加強河湖日常巡查，實現河湖巡查的網格化、精細化、制度化，協同推進全要素、全流域、全過程的巡查監管；加大河湖管控力度，堅持問題導向，以解決河湖突出問題為突破口，持續清理整治“四亂”問題，堅決遏增量、清存量。二要適時開展專項整治行動，針對河湖普遍存在的問題或問題突出的地區，集中開展排查整治行動，做好妨礙河道行洪問題排查整治，依法依規嚴肅查處侵占河道、湖泊等行為；開展河道采砂綜合整治行動，嚴厲打擊非法采砂行為。

（4）夯實監管基礎，提升監管能力。按照“抓重點、補短板、強弱項”的思路，加快提升河湖監管能力。一要盡快完成河湖管理范圍劃定，加強河湖劃界成果的審查復核，明確河湖管控邊界，使其成為河湖監管的“紅線”“底線”。二要完善河湖監管相關標準規范，從河湖管理范圍劃定、空間管控、巡查保潔、生態流量管控、入河排污口監管等方面，分類制訂修訂相關標準規范。三要加快編制河湖岸線保護與利用規劃、采砂管理規劃，強化規劃剛性約束，嚴格岸線分區管控和用途管制，嚴格涉河建設項目和活動的審批許可，加強事中事后監管，依法依規嚴厲打擊非法采砂。四要完善河湖遙感監控平臺，利用衛星遙感、無人機、無人船、視頻監控、移動互聯網等技術，逐步實現河湖“四亂”等突出問題自動識別及動態監控，做到問題早發現、早制止、早處置；完善監測監控體系，加快推進流域全覆蓋水監控系統建設，打造“天、空、地、人”一體化監管網絡，及時掌握河湖水量、水質、水生態和水面面積變化情況，以及岸線開發利用、河道采砂管理等情況。五要依托數字孿生流域、數字孿生工程建設，加快構建具有預報、預警、預演、預案功能的河湖管理綜合應用系統，不斷提高河湖管理的信息化、智慧化、現代化水平；基于“水利一張圖”，將河湖管理范圍、岸線規劃功能分區、采砂管理規劃分區、涉河建設項目許可信息等成果上圖，強化部門、流域、區域間信息共享。六要推進河湖綜合監管和執法能力建設，落實監管人員、裝備和工作經費，并形成常態化保障機制。

4 結語

實踐證明，全面推行河湖長制符合我國國情、水情，行之有效且具有強大生命力，河湖監管是全面推行河湖長制的重要抓手，也是保障河湖長制落地生根、全面見效的重要手段。

（1）總結了河湖監管成效與成功經驗，截至2021 年底，全國共清理整治19 萬個“四亂”問題，其成功經驗在于堅持高位推動、強化部門聯動、加強暗訪排查、嚴格依法整治等。

（2）分析了目前河湖監管存在的問題，包括法律法規不健全，體制機制不完善，監管能力不足，基礎工作不及時等。

（3）提出了推進河湖監管常態化的對策建議，包括健全法規制度、完善體制機制，強化河湖長制、完善管護體系，加強河湖監管、開展專項整治，夯實監管基礎、提升監管能力等，可為各地河湖管理和河湖長制工作提供借鑒與參考。