全面提升基層宗教工作法治化水平的路徑研究

李 銳

（中共通遼市委黨校，內蒙古通遼 028000）

宗教工作本質上是群眾工作。面對宗教活動絕大多數發生在基層的實際，解決基層宗教工作問題的關鍵是提升基層宗教工作的法治化水平。提升基層宗教工作法治化水平，對于全面貫徹黨的宗教信仰自由政策、堅持我國宗教中國化方向、積極引導宗教與社會主義社會相適應都具有重要意義。

一、新形勢下提升基層宗教工作法治化水平的重要意義

習近平總書記在2021 年召開的全國宗教工作會議上強調要全面推進宗教工作法治建設，深入開展法治宣傳教育[1]。新形勢下提升宗教工作法治化水平特別是基層宗教工作法治化水平具有重要理論意義和實踐意義。

（一）提升基層宗教工作法治化水平是推進全面依法治國的必然要求

推進宗教工作法治化是我國全面依法治國的重要內容。完善的宗教法律法規體系是保證宗教活動有序開展、保障信教群眾與不信教群眾合法權益的重要前提。黨的十八大以來，中國共產黨持續創新和完善宗教及宗教工作的相關理論，并積極推進包括宗教部門規章和地方政府宗教規章在內的法律法規體系建設。當前我國形成了以《憲法》為基礎、以新修訂《宗教事務條例》為主體的宗教法律法規體系，據不完全統計，其中綜合性宗教行政法規2 部，宗教部門規章12 件，涉及宗教的法律56 件，涉及宗教內容的單項行政法規40件，涉及宗教的單項部門規章88 件[2]。這些法律法規的頒布，為依法管理宗教事務、依法處理宗教問題提供了堅實的法律依據。自2018年2 月國務院頒布新修訂《宗教事務條例》以來，隨著各省、自治區、直轄市結合本地實際情況紛紛出臺地方性宗教法規，基層宗教工作法治化也在不斷推進。

（二）提升基層宗教工作法治化水平是應對當前宗教工作形勢的迫切要求

宗教的社會作用具有雙重性。從國際范圍看，當前國際形勢風云變幻，宗教矛盾在國家爭端、主權領土爭端、民族矛盾等方面影響越發突出，不同的宗教信仰、不同的宗教派別使其中問題更為復雜。除此之外，“暴力恐怖勢力”“民族分裂勢力”“宗教極端勢力”三股勢力更是打著宗教的旗號不斷制造矛盾沖突，給各國的政治安全、經濟安全、社會安全帶來消極影響。從國內范圍看，我國宗教工作在黨和國家工作全局中具有重要性，要處理好黨委政府與宗教團體、社會與宗教、國內宗教與國外宗教、宗教團體與信教群眾、各宗教之間、宗教內部各教派之間等關系，宗教領域的復雜程度愈加明顯。基層宗教工作是我國宗教工作的薄弱環節，需要有完善的法律法規對其進行規范，從而不斷提升基層宗教工作水平。

（三）提升基層宗教工作法治化水平是提升基層社會治理水平的重要內容

提升基層宗教工作法治化水平是提升基層社會治理能力的重要內容。基層是社會治理的薄弱環節，更是提升社會治理體系和治理能力現代化的重要環節。通過開展多項活動、采取多項舉措不斷提升基層宗教工作法治化水平，依法處理宗教事務，有利于以依法治理為原則推進基層社會治理體系和治理能力現代化。通過發揮宗教勸人向善、自律自修等積極作用，將依法處理基層宗教工作納入基層社會治理，推動構建“德治、法治、自治”的基層社會治理體系。立足各地基層宗教工作實際情況，積極推進基層社會治理規范化、法治化、現代化，把更多的人力、財力、物力投入到基層，確保不發生區域性、系統性公共危機，打牢社會長治久安的社會基礎。

（四）提升基層宗教工作法治化水平是處理民族地區宗教事務的根本途徑

我國宗教工作與民族工作緊密相關。習近平總書記在2021 年召開的中央民族工作會議上強調，鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的“綱”，所有工作要向此聚焦。宗教工作特別是基層宗教工作亦需向民族工作以及基層民族工作聚焦。民族性是我國宗教五大特征之一，相當一部分宗教活動發生在少數民族和民族地區，信教主體的民族性特征使宗教工作帶有民族性特點。新時代做好基層宗教工作，有利于促進基層民族工作的順利開展，推動我國民族工作的高質量發展。堅持我國宗教中國化方向對于鑄牢中華民族共同體意識、處理好民族問題、做好民族工作都具有積極的推動作用。以培育踐行社會主義核心價值觀為引領，以宗教和諧促進民族團結，以愛國愛教促進“五個認同”，以基層宗教工作法治化保障信教群眾的合法權益，有利于促進相互嵌入式的社會結構和社區環境建設，促進各民族交往交流交融，不斷鑄牢中華民族共同體意識。

二、提升基層宗教工作法治化水平的難點

我國宗教工作有著范圍廣、主體多、問題雜等特點。進入新時代，黨和國家對基層宗教工作水平要求越來越高。當前，提升我國基層宗教工作法治化水平面臨的困難和挑戰，主要存在于工作部門、工作干部、宗教界人士等多個方面。

（一）基層宗教工作部門力量不足

缺少專職宗教工作干部是基層宗教工作面臨的首要問題。盡管基層宗教工作三級網絡已經建立，但大部分基層宗教工作干部只是兼職管理宗教工作，部分地區存在鄉、村兩級沒有宗教工作專職人員、工作人員素質參差不齊、信息溝通滯后等情況。從領導干部層面看，一些領導干部的能力素質與新形勢新要求不相適應，對宗教工作重要性認識不足，存在因政治敏感不敢管、因認識不清不愿管、因理論知識及工作方法匱乏不會管現象。從基層宗教工作干部層面上看，部分地區存在基層宗教工作干部少、專業人才緊缺、難以適應工作需要等情況。目前部分崗位存在基層宗教工作干部青黃不接現象和補充干部不能及時上崗現象。

此外，基層宗教工作干部法治思維欠缺是制約基層宗教工作法治化水平提升的重要原因。一方面基層宗教工作干部學法懂法意識不強。法律法規本身較難自學，在基層宗教工作中，部分基層宗教工作干部因崗位調動、工作繁忙、培訓數量和質量等因素制約，無法對宗教工作的法律法規進行系統學習，對黨的宗教工作理論和基本方針政策的認識與學習不夠深入。另一方面，基層宗教工作干部法律意識淡薄、法治思維欠缺，用法的意識不強。法治思維欠缺直接導致基層宗教工作干部遇到問題時通過法律法規靈活處理現實問題的意識不強，依法分析問題、處理問題的能力不夠，無法科學應對宗教領域急難問題，導致解決問題效果不盡如人意。

（二）基層宗教事務執法力量薄弱

缺少專業宗教執法隊伍是當前開展基層宗教工作面臨的困難之一。雖然各地區已形成關于宗教工作多部門聯合執法制度，通過多個部門協調配合，提升了本地區基層宗教事務治理能力，但仍存在綜合執法難度大、效率低、協調難度大等問題。基層宗教事務管理，涉及統戰部、民宗局、公安局、市場監管局、民政局等多個部門，需各部門通力協作、共同應對。而基層宗教活動，特別是急需處理的私設聚會點、非法地下宗教活動，因基層統戰干部沒有執法權，極易讓違法分子伺機逃脫，影響處理基層宗教事務成效。除此之外，多部門聯合執法，一般適用于重大宗教節日和活動，在日常工作中，各部門溝通協調成本較高，難以形成常態化綜合執法。

（三）非法宗教活動監管難度大

基層非法宗教活動監管難度大是基層宗教工作面臨的困境之一。我國宗教政策相對較為寬松，良好的政策環境使我國宗教、宗教團體迅速發展，但同時也讓違法犯罪分子找到可乘之機。一方面是網絡宗教活動難以監管。隨著網絡的不斷普及，網絡傳教、網傳邪教等現象時常出現。網絡本身帶有開放性、廣泛性、參與便捷性等特點，因此網絡宗教傳播速度更快、傳播范圍更廣；又因為網絡傳教活動參與的低成本性、隨機性，使網絡傳教更具有隱蔽性，造成網絡非法宗教活動難以及時有效監管。另一方面是基層非法宗教活動難以監管。當前非法宗教活動因活動場所不固定、活動人員不固定、活動時間不固定、活動方式不固定難以對其進行有效監控監管。此外，相當一部分基層宗教干部無法正確界定某些活動是否為非法宗教活動，對非法宗教活動難以適時有效監管也給基層監控監管帶來了挑戰。

（四）宗教界自身法治化建設存在短板

學歷相對較低、文化程度不高、法治意識淡薄是提升基層宗教團體、基層宗教教職人員法治意識的主要制約因素。從基層宗教教職人員層面上看，個別宗教教職人員對宗教政策、法律法規的認識水平有待提高；部分宗教教職人員政治敏銳度較低、依法從事宗教活動意識淡薄；在各宗教內部，宗教團體缺少辦公場所，個別宗教活動場所管理混亂、權責不清、內部矛盾突出。從基層信教群眾層面看，伴隨部分地區佛教、基督教信教群眾日益增多，信教群眾人口結構不斷變化。近年來信教群眾整體學歷水平不斷增高，一些高學歷人群相繼開始信仰宗教，形成了多層次、高學歷、多職業的信教人口特點，這些變化為提升基層宗教工作法治化水平增加了不確定性因素。從基層宗教活動層面看，基層非法宗教活動仍然存在，宗教商業化、非法傳教、非法設立傳教活動點等現象屢禁不止。

三、新形勢下提升基層宗教工作法治化水平的有效途徑

提升基層宗教工作法治化水平必須堅持問題導向，多主體、多角度、多途徑同時發力。要堅持法治思維，全面分析研判、全局謀劃思辨、全力推進實行，努力提高基層宗教工作干部、宗教團體及宗教教職人員的法治意識、法治思維，提高基層宗教干部依法管理宗教事務的能力和水平。

（一）加強宗教工作隊伍法治化建設，著力提高依法管理宗教事務水平

加強黨對基層宗教工作的集中統一領導。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。全面依法治國離不開黨的領導，基層治理、基層工作同樣離不開黨的領導。提升基層宗教工作法治化水平必須堅持黨的集中統一領導，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。各級黨組織應提高對基層宗教工作的重視程度，在保證人員、財政支持的基礎上，充分發揮基層黨組織在基層“導”的作用，積極正確引導宗教界走與中國特色社會主義社會相適應的發展道路。堅持我國宗教中國化方向，持續開展好宗教活動場所“四進”活動，牢牢把握基層宗教工作的主導權、主動權，守好主陣地。

加強對基層宗教工作干部的考核與管理。習近平總書記在2021 年召開的全國宗教工作會議上強調，要培養一支精通馬克思主義宗教觀、熟悉宗教工作、善于做信教群眾工作的黨政干部隊伍，讓他們深入學習馬克思主義宗教觀、黨的宗教工作理論和方針政策、宗教知識，不斷提升導的能力[1]。加強宗教工作干部培養培訓是新時代提升宗教工作法治化水平的重要途徑。法治化，關鍵在人，在于宗教工作主體。各級黨組織應將基層宗教工作納入領導班子評價考核體系，加大對基層宗教工作的檢查、督辦、問責力度，激發基層黨委、政府對基層宗教工作的責任心、使命感。可試行“責任清單化”管理，依照現行法律法規將各級宗教工作責任以“清單”形式予以落實，通過制定可量化的責任指標將宗教工作職責及時落實到個人[3]，嚴明工作紀律，將宗教工作責任壓緊、壓實、壓穩，從而為提升基層宗教工作法治化水平提供堅實的制度保障。

探索跨部門跨領域聯合執法的法律途徑。積極探索適應當前基層宗教工作形勢的跨部門跨領域綜合執法，統籌配置行政執法職能和執法資源[4]。根據中央關于深化綜合行政執法改革相關精神，進一步提高監管執法效率，統籌配置行政執法職能和執法資源。在行政區域內部或在同級行政區域之間嘗試協調相關部門，利用現有相關執法隊伍增強基層宗教事務行政執法能力。如對待佛教道教商業化問題，可依托市場管理部門、市場監管執法部門聯合執法，及時取締非法佛教道教商業性活動，保障信教群眾合法權益。

（二）加強宗教工作法律法規培訓，著力提高依法管理宗教事務能力

提高宗教工作理論政策培訓水平和質量。聘請宗教工作理論研究領域的專家學者，舉辦多層次、多形式的專題研討班和理論政策培訓班，通過開展示范式宣講、分眾式宣講、常態式宣講等創新教學培訓模式，精心打磨精品課程。不斷提高黨政領導干部的政治站位，使他們深刻認識宗教工作的特殊重要性，充分領會習近平總書記關于宗教工作的重要論述和重要指示精神，貫徹落實全國宗教工作會議精神，全面分析研判當前我國宗教工作面臨的形勢和任務，深刻認識當前基層宗教工作的艱巨性和復雜性，提升宗教工作干部的責任感和使命感，解決基層宗教工作干部不會管、不愿管、不敢管難題。

加強對新修訂的《宗教事務條例》的學習與培訓。自國務院頒布新修訂的《宗教事務條例》以來，我國很多省、自治區、直轄市紛紛修訂或者制定適合本地區實際的地方性《宗教事務條例》，不但為各地區提供了地方性宗教法規，而且更有效促進了基層宗教工作法治化進程。因此，在未來一段時期內，應將國務院頒布新修訂的《宗教事務條例》與各省、自治區、直轄市頒布的《宗教事務條例》相結合，將其作為必修課，向基層宗教工作干部及宗教團體等進行普及教育，通過系統培訓、教師授課、視頻講座等形式，提升基層宗教工作干部依法管理宗教事務能力和宗教團體依法開展宗教活動能力。

將宗教工作理論政策專題培訓納入鑄牢中華民族共同體意識課程體系。持續推進宗教中國化是鑄牢中華民族共同體意識的有效途徑，是提高宗教工作干部依法管理宗教事務能力、推進新時代民族工作高質量發展、幫助宗教界人士和信教群眾增強“五個認同”的重要途徑。民族和宗教事務部門，特別是各級統戰部門、民族和宗教事務委員會可將“推進我國宗教中國化”納入鑄牢中華民族共同體意識課程體系，將依法處理民族事務與依法處理宗教事務課程緊密銜接。各級黨校、社會主義學院可將“推進我國宗教中國化”專題與依法執政等專題相結合，與增強“五個認同”專題相結合，與黨史學習教育相結合，持續且有針對性地開展宗教專題培訓研討。

（三）支持宗教界加強自身建設，著力提高依法開展宗教活動修為

習近平總書記提出：“要支持引導宗教界加強自我教育、自我管理、自我約束，全面從嚴治教，帶頭守法遵規、提升宗教修為。”[1]做好基層宗教工作，要充分發揮宗教教職人員的積極作用，在支持宗教界加強自身建設的同時，增強教職人員學習宗教法律法規的自覺性，引導教職人員帶頭遵守宗教法律法規，將遵紀守法納入教職人員提升宗教修為的重要內容。

深入開展對宗教界人士的法律法規培訓。有針對性地對宗教界人士、宗教活動場所負責人和宗教教職人員進行新時代黨的宗教理論和方針政策、新修訂的《宗教事務條例》等法律法規培訓，進一步增強其愛國意識、法律意識、公民意識，提升其依法管理宗教活動場所、依法開展宗教活動的能力。聘請相關專家學者就當前宗教發展新形勢、新任務、新要求進行分析講解，幫助宗教界樹立大局觀念，承擔宗教界人士的社會責任。面對目前部分宗教團體沒有固定辦公場所、相關駐會人員生活補助還未完全落實、宗教界內部民事糾紛、宗教團體換屆等重點難點問題，可通過法律法規依法對宗教團體和教職人員給予必要幫助，幫助宗教界依法順利開展相關活動，加強黨與基層宗教界人士等群眾的血肉聯系。

依法保護宗教團體和宗教界人士合法權益。增強宗教界人士的法律意識有利于更好地保障宗教界的合法權益。依法管理宗教事務要堅持“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的基本原則，嚴厲打擊非法宗教活動。在宗教界深入開展關于“獨立自主自辦原則”的主題教育，增強宗教團體和宗教教職人員抵御滲透的自覺性和責任感，提高其防范化解宗教領域風險挑戰的政治敏銳性，鑄牢思想屏障，發揮愛國宗教團體在構建和諧社會中的積極作用。

（四）持續創新基層工作方式方法，著力提高依法管理宗教事務效率

以創新工作方式方法加強對信教群眾的教育引導。基層宗教工作要堅持以法治思維和法治方式創新工作方式方法[5]。可創新黨和政府與宗教團體、宗教界人士、信教群眾的協調溝通機制，以良好的溝通機制化解矛盾、解決問題。為了增強信教群眾的公民意識、法治意識，自覺抵制境外敵對宗教勢力滲透，防范宗教極端思想，共同維護社會和諧穩定，要在鄉鎮（街道）設立“專人專崗”的統戰委員，認真選拔統戰干事，保持崗位相對穩定，使基層干部能夠專職、專業、專心做好宗教工作。在村（社區）“兩委”班子中選拔具有一定基層工作經驗且熟悉本村、本社區的“觀察員”，必要時可以是非中共黨員，但一定是擁護中國共產黨領導、堅持中國特色社會主義道路、熱愛祖國、維護祖國統一的新時代好干部，讓他們配合黨委政府和有關部門依法加強宗教事務管理。只有對宗教擁有正確的認知、持有正確的態度、對基層宗教工作意義保有深刻認識的基層宗教干部才能真正和宗教界人士、信教群眾成為“肝膽相照”的好朋友。

通過對宗教法律法規多途徑宣傳、宣講等方式，使宗教團體、宗教教職人員、信教群眾、不信教群眾認識了解基層宗教工作法律法規。堅持基層宗教工作法治化，貴在實現立法、執法、守法的有機統一，要以“法”為先、以“法”為師、以“法”為矩。黨委政府應堅持依法管理、依法履職用權，基層宗教干部應堅持依法調解矛盾、依法解決問題，宗教界人士應堅持依法管理日常宗教活動和合情合理合法闡釋經典，信教群眾應依法參與宗教活動。各領域各主體共同努力、通力協作，堅持我國宗教中國化方向，積極引導宗教與社會主義社會相適應。

對宗教教義進行符合宗教中國化的闡釋。中國法律法規的制定，鮮明地體現了中國的倫理道德規范和文化價值追求，是中華民族優秀傳統文化、社會主義核心價值觀的具體體現。積極引導宗教與社會主義社會相適應，必須堅持對宗教教義教規作出符合當代中國發展進步要求、符合中華民族優秀傳統文化的闡釋。運用中國語言，采取中國式表達，形成具有中國特色的宗教理論、宗教倫理，使宗教教義教規闡釋與時俱進、符合時代發展要求，促進宗教沿著中國特色社會主義道路前進發展，依法保障基層宗教活動順利開展。