河西走廊非貧困地區(qū)實用性村莊規(guī)劃探索

譚 政

（中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司西北分公司，甘肅 蘭州 730000）

0 引言

過去的村莊規(guī)劃普遍存在套用城市規(guī)劃方法、脫離村莊實際、指導性弱等問題［1］。新時期，實用性村莊規(guī)劃要圍繞如何解決村莊要素流失與衰退的核心問題［2］，征求村民意愿，凝練規(guī)劃內容，對村莊建設提供合理指導［3］。甘肅省嘉峪關市依托國家“一五”計劃重點項目“酒泉鋼鐵公司”的建設而興起，建市時間短，但城鄉(xiāng)規(guī)模體量懸殊。2019年，嘉峪關市城鎮(zhèn)化率達93.7%，人均生產總值與農村居民人均可支配收入均位列甘肅省第一。然而，“大城小村”特征明顯的嘉峪關市在過去的規(guī)劃建設過程中并未有效培育村莊發(fā)展的內生動力，目前依然存在鄉(xiāng)村發(fā)展空間受限、基礎設施欠賬多、鄉(xiāng)村振興資金匱乏及村莊特色難以彰顯等問題。在全面開啟鄉(xiāng)村振興的新時期，嘉峪關市需要思考實用性村莊規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興的路徑。

1 現(xiàn)狀問題

1.1 現(xiàn)狀概況

文殊鎮(zhèn)為嘉峪關市下轄3鎮(zhèn)之一，位于嘉峪關市南部，與嘉峪關市區(qū)隔河相望。境內文殊山、討賴河谷與市域北部黑山形成天然屏障，為嘉峪關市上風上水的形勝之地（見圖1）。文殊鎮(zhèn)總面積134 km2，下轄6個行政村、41個村民小組，總人口7 490人。

圖1 文殊鎮(zhèn)區(qū)位特征

1.2 特色優(yōu)勢

文殊鎮(zhèn)河口村雙泉旅游度假村是嘉峪關市最早的農家樂一條街，2019年實現(xiàn)社會總產值2.7億元。為解決農村老年人吃飯問題，文殊鎮(zhèn)聚焦農村養(yǎng)老服務需求，在河口村開辦嘉峪關市首家孝老飯莊，為73歲以上老年人提供餐飲服務。后續(xù)依托孝老飯莊建成集用餐、休息、康養(yǎng)、娛樂于一體的實用型養(yǎng)老服務中心，培養(yǎng)并樹立“老有所養(yǎng)，老有所依，老有所樂，老有所安”的孝善風尚，創(chuàng)造了甘肅省農村養(yǎng)老新模式。

1.3 主要問題

三調數(shù)據(jù)顯示，文殊鎮(zhèn)除原城市總體規(guī)劃用地外，其他草地、裸巖石礫地、裸土地和空閑地等可利用空間不足100 hm2，且多為遠離主要道路的邊角地（見圖2）。

圖2 文殊鎮(zhèn)可供利用空間示意圖

“十四五”時期，全面深入實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面為嘉峪關市文殊鎮(zhèn)村莊發(fā)展帶來了重大機遇；另一方面由于當前村莊存在的問題愈加突出，鄉(xiāng)村振興依然面臨較大挑戰(zhàn)［4］。一是“大宅小院”現(xiàn)象普遍，衛(wèi)生防疫和集約用地水平有待提升。由于歷史、氣候等原因，河西走廊地區(qū)農宅普遍采用居住、養(yǎng)殖一體的形式，文殊鎮(zhèn)各村戶平均宅基地面積為 586 m2。二是基礎設施存在短板，村民建設與維護村莊的意愿較低。長期以來，城市反哺導致村民自身對村內設施投資、修繕意愿較低，村內整潔、空蕩的街道與院內破舊的民居形成鮮明對比。三是“大城小村”導致鄉(xiāng)村地區(qū)對城市的農副產品保障不足。由于村內缺少設施農業(yè)等產業(yè)用地，當?shù)厝獾澳坍a量更是微乎其微，該市的農副食品供應嚴重依賴外部供給（見圖3、圖4）。據(jù)反映，嘉峪關市蔬菜產量僅夠供應酒鋼公司食堂7 d用量，農副產品保障力較弱。

圖3 2019年甘肅省各市主要農作物播種面積占比

圖4 2019年甘肅省各市人均糧食占有量

2 規(guī)劃思路

2.1 落實省級下發(fā)生態(tài)保護紅線

根據(jù)甘肅省自然資源廳下發(fā)的生態(tài)保護紅線數(shù)據(jù)庫，文殊鎮(zhèn)內生態(tài)保護紅線主要涉及文殊山北部山麓地帶（見圖5）。

圖5 文殊鎮(zhèn)生態(tài)保護紅線

2.2 銜接上位規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

文殊鎮(zhèn)內城鎮(zhèn)開發(fā)邊界涉及河口村（市區(qū)）與石橋村（鎮(zhèn)區(qū)）。一方面，嘉峪關南市區(qū)發(fā)展時機尚未成熟，近期并不能全面完成河口村村莊用地征轉和農村人口轉移安置；另一方面，在“大城小村”背景下，嘉峪關市城—鎮(zhèn)—村體系扁平化趨勢明顯，鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的紐帶職能不斷弱化，文殊鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)承擔職能有限，建議鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模在現(xiàn)有基礎上適度增加。

基于以上判斷，本規(guī)劃主要銜接上位規(guī)劃劃定的城市開發(fā)邊界，結合鎮(zhèn)村實際，適度縮小現(xiàn)行鎮(zhèn)總規(guī)劃劃定的鎮(zhèn)開發(fā)邊界，將建設用地指標適度向村莊傾斜。

2.3 劃定村莊建設邊界，優(yōu)化調整永久基本農田控制線

以生態(tài)保護紅線為底線，找準文殊鎮(zhèn)村莊發(fā)展定位，統(tǒng)籌劃定村莊建設邊界。利用本輪國土空間規(guī)劃多級聯(lián)動編制的契機，對上一輪劃定永久基本農田控制線進行反饋和局部調整優(yōu)化［5］。

3 規(guī)劃要點

3.1 明晰村莊定位分類，合理布局增量空間

立足文殊鎮(zhèn)良好的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基礎，以及嘉峪關市首家孝老飯莊的特色優(yōu)勢，本規(guī)劃確定文殊鎮(zhèn)村莊的總體定位為野趣之鄉(xiāng)、孝老之鄉(xiāng)。同時，根據(jù)《甘肅省村莊規(guī)劃編制導則（2021）》（討論稿），將文殊鎮(zhèn) 6個行政村分為2類：靠近市區(qū)的河口、團結、石橋西部3村，具備成為城市后花園和轉型為城市的條件，將其劃為城郊融合類，未來以推進城鄉(xiāng)功能互補，促進城鄉(xiāng)設施共享為主；塔灣、馮家溝、文殊東部3村是未來仍將存續(xù)的一般村莊，具有較大的提升價值，將其劃為集聚提升類，未來以增強高質量農副產品供給，改善村莊設施環(huán)境為主。

3.1.1 產業(yè)空間。根據(jù)調研與訪談，文殊鎮(zhèn)村莊產業(yè)訴求集中表現(xiàn)為發(fā)展旅游和農產品初加工。基于各村資源稟賦、規(guī)劃分類和村民訴求，新增旅游服務設施用地（鄉(xiāng)村休閑旅游項目、游客服務中心、停車場等），在農事體驗、生態(tài)休閑的基礎上，拓展農耕教育、農業(yè)觀光等職能。根據(jù)團結村訴求，新增蔬菜烘干儲運項目用地；將塔灣村養(yǎng)豬場占用的零星耕地進行調整補劃，增強村莊農副產品保障 能力。

3.1.2 人居空間。根據(jù)文殊鎮(zhèn)歷年村莊人口綜合增長率，結合未來趨勢判斷，預測2035年新增人口和新增戶數(shù)（見表1）。根據(jù)《2020年甘肅省土地管理法實施細則》中，村人均耕地0.13 hm2以上的，每戶宅基地不得超過330 m2的規(guī)定，集中規(guī)劃新增宅基地，納入村莊建設邊界。

表1 預測2035年文殊鎮(zhèn)各村新增戶數(shù)

3.1.3 特色空間。依托孝老之鄉(xiāng)的整體定位，選擇孝老飯莊所在地河口村和村委意愿較強的塔灣村布局“共享養(yǎng)老”特色空間，分別結合河口村孝老飯莊與塔灣村村委會建設2處村莊共享養(yǎng)老試點，集中周邊村莊有意愿的老人，互助養(yǎng)老，共享設施，配套小游園、禮堂、菜園等功能空間。結合兩村實際，“共享養(yǎng)老”特色空間共新增建設用地約0.52 hm2。共享養(yǎng)老用地屬性為村集體，居住老人無須退出宅基地，也不擁有房屋產權，僅需繳納餐食與清潔費用。

3.2 布局彈性用地逐步整合民居

此次規(guī)劃根據(jù)分析評估及與各村村民代表座談、入戶訪談，結合對各村的分類，在各村預留不同規(guī)模的村莊彈性建設邊界，邊界內包括農村宅基地、農村社區(qū)服務設施用地及鄉(xiāng)村道路用地等。彈性建設邊界原則上按照“退十建十”的標準，各村根據(jù)自身實際，擇機推進有意愿的村民入駐建設村莊“新民居”。在村莊彈性建設邊界周邊，根據(jù)衛(wèi)生防疫和就近便利的原則，配套設施農業(yè)用地，建設集入住、養(yǎng)殖于一體的小區(qū)，滿足居民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的訴求。

新民居通過居養(yǎng)分離，分離出的集中養(yǎng)殖小區(qū)用地按照設施農業(yè)管理，不占用建設用地指標，戶均宅基地將由當前的500～600 m2下降至330 m2，結余的建設用地指標轉換為集體經(jīng)營建設用地后可入市交易。騰退后的宅基地將按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，及時開展復墾或復綠工作，做到“建設用地不增加、田林草用地不減少”。

若規(guī)劃村莊彈性邊界線全部實施建設，預計能騰退10.1～13.5 hm2建設用地指標，通過法定程序以村民認可的方式，分批出讓，預計村集體將獲益990萬～ 1 320萬元（根據(jù)2020年11月，武威市全省第一次集體經(jīng)營性建設用地入市平均667 m2成交價6.5萬元計算），可有效補充非貧困村整合居民點成本。

通過劃定村莊彈性建設邊界，再分批建設居養(yǎng)分離的“新民居”，此次規(guī)劃試圖達到解決當前文殊鎮(zhèn)各村常住人口分散、項目投資效益低、存量建設用地挖潛和居養(yǎng)一體的衛(wèi)生防疫問題的多重目標。

4 結語

當前，嘉峪關市文殊鎮(zhèn)借助多級規(guī)劃聯(lián)動編制、鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)一編制的機遇，通過實用性村莊規(guī)劃，合理盤活存量用地，科學布局新增用地，因地制宜培育壯大村莊發(fā)展內生動力，為村集體賦能，探索出適宜欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興的有效路徑。需要強調的是，進入存量規(guī)劃時代，如何有序推進鄉(xiāng)村地區(qū)的民居整合和存量用地挖潛將成為今后河西走廊地區(qū)編制實用性村莊規(guī)劃不可避免的內容，而未獲得精準扶貧資源投入的非貧困村整合和挖潛的潛力更大。面對村莊發(fā)展振興的訴求和全域要素優(yōu)化的要求，各地需要選擇試點，小范圍探索推進，以留有充足的容錯空間，而非嚴防死守或不加約束。