集體資產股份有償退出的特別性及其規范*

高 海

一、引言

集體資產股份有償退出是指集體經營性資產和資源性資產折股量化的股份，由集體贖回或者轉讓給本集體成員，甚至轉讓給非本集體成員的行為。集體資產股份有償退出既是農村集體產權權能和正在制定的《農村集體經濟組織法》的重要內容，又是成員之間集體資產股份份額與集體收益分配的主要調整機制。2021 年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》要求“深化農村集體產權制度改革，完善產權權能”；“依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶‘三權’市場化退出機制和配套政策。”顯然，無論是完善農村集體產權權能，還是保障集體收益分配權并健全其市場化退出機制，均需探究并加強規范集體資產股份有償退出。為此，本文將在農村集體經濟組織特別法人之特別性的視域下，闡釋集體資產股份有償退出的特別性，并結合地方規范性文件中集體資產股份有償退出的制度分歧，探究能夠貫徹集體資產股份有償退出特別性的實體法規范和程序法規范。

二、集體資產股份有償退出的特別性

正如集體資產股份退出包括股份轉讓和集體贖回，公司股權退出則包括股權轉讓和公司股權收購，農民專業合作社成員出資退出包括出資轉讓以及成員退社與被除名時的出資退還。提煉集體資產股份有償退出相對于公司股權退出、農民專業合作社成員出資退出的特別性，可以進一步挖掘農村集體經濟組織特別法人與公司營利法人的區別、闡釋農村集體經濟組織法人與農民專業合作社法人被《民法典》第96條規定為兩類不同特別法人的理由，而且還可以論證集體資產股份有償退出中的哪些方面可以參照公司股權退出、農民專業合作社成員出資退出的現有規則在哪些方面需要設計特別規則。依循能否退出、退出給誰、如何退出、退出后果，集體資產股份有償退出呈現出退出條件、受讓主體、退出程序和退出效果四個方面的特別性，集體資產股份有償退出的特別性主要根源于農村集體經濟組織特別法人的財產公有性、成員封閉性、功能綜合性等特別性。

（一）退出條件側重強調保障性

1.轉讓集體資產股份的條件

地方規范性文件對集體資產股份轉讓條件的限制主要體現在三個方面：（1）要求股份轉讓者已有生活保障或居住保障，《浙江省農村集體資產股權管理暫行辦法》（浙農經發〔2018〕12 號；以下簡稱《浙江省股權管理辦法》）第15 條如此規定。（2）要求股份轉讓者“戶內須保留不低于一人份額的最低股權數”，《福建省松溪縣村集體經濟組織股權管理暫行辦法》（松政辦〔2019〕24 號；以下簡稱《松溪縣股權管理辦法》）第16 條如此要求。之所以要求股權戶保留最低股權數，是因為《松溪縣股權管理辦法》第35 條規定：“股權全部轉讓或有償退出后，原成員不再享有本村集體經濟組織福利待遇。”（3）要求未成年人股份不得轉讓，佛山市順德區《關于開展規范和完善順德區農村股份合作社組織管理試點工作的指導意見》（順農改〔2012〕2 號；以下簡稱《順德區股份合作社管理意見》）有類似規定。

與公司股權退出相比，集體資產股份退出的特別性體現如下：（1）轉讓限制適用的普遍性。有限責任公司股權內部轉讓沒有限制，只是向外部轉讓股權需經其他股東過半數同意；股份有限公司并不限制向公司外部轉讓股權——更不限制股權內部轉讓，只是為了保障股權市場的穩定性，2018 年《公司法》第141條才對股份有限公司內部轉讓和外部轉讓統一規定了三種短期限制情形，其中兩種情形都只是對發起人和公司高級管理人員轉讓股權的限制。而集體資產股份外部轉讓在絕大部分地區被禁止，上述轉讓限制在相應地區不僅普遍適用于集體資產股份內部轉讓，而且前兩種限制情形普遍適用于所有成員股東。（2）轉讓限制原因的保障性。有限責任公司股東外部轉讓，要求其他股東半數以上同意是基于有限責任公司的人合性；股份有限公司限制發起人、高級管理人員和公開發行股份前的原有股東在一定期限內轉讓股權，是為了防止道德風險的發生，保障股票交易秩序、受讓人和其他股東的合法權益。而集體資產股份轉讓限制則主要是基于集體資產股份的保障性，①參見房紹坤、任怡多：《論農村集體資產股份有償退出的法律機制》，載《求是學刊》2020 年第3 期；王洪平：《農村集體產權制度改革的“物權法底線”》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第1 期。前兩種限制主要保障股份主體的基本生活及其戶內成員的福利待遇受益權，第三種限制則主要保障未成年人的基本生活權益。顯然，集體資產股份轉讓限制的普遍性和保障性，根源于集體所有權保障本集體成員生存和發展的本質屬性；②參見韓松：《我國民法典物權編應當界定農民集體所有權類型的本質屬性》，載《四川大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第3 期。而且，限制原因的保障性導致了限制適用的普遍性。

2.贖回集體資產股份的條件

地方規范性文件對集體資產股份贖回條件的規定主要體現在三個方面：一是要求農村集體經濟組織流動資金及經營性收入年均增幅達到一定比例。如《浙江省股權管理辦法》第16 條如此要求。二是要求股東發生重大疾病等特殊情況。《北京市海淀區農村股份經濟合作社股權管理辦法（試行）》（海行規發〔2018〕22 號；以下簡稱《海淀區股權管理辦法》）第28 條規定：“股東因重大疾病等特殊情況急需轉讓其股份，且在一定期限內無其他股東愿意受讓其股份的，經所在股份經濟合作社同意，……可由所在股份經濟合作社贖回。”③《甘肅省永昌縣農村集體資產股權設置與量化管理指導意見（試行）》（縣委辦發〔2020〕23 號，以下簡稱《永昌縣股權管理辦法》）也有類似規定。三是要求戶內全部集體成員死亡、戶籍遷出或喪失集體成員身份。《松溪縣股權管理辦法》第19 條與《福州市晉安區農村集體經濟組織股權管理暫行辦法》（榕晉政綜〔2019〕21 號；以下簡稱《晉安區股權管理辦法》）第19 條規定：“戶內全部集體經濟組織成員死亡，戶籍遷出本集體經濟組織所在地或成為國家行政機關、企事業單位正式在編人員的，其合法繼承人或其本戶自愿提出退出股份申請，經本集體經濟組織審批同意，可以由本集體經濟組織贖回。”其中第一種贖回條件是一般要求，具有普適性；第二種和第三種贖回條件屬于特殊情形，可以不受第一種贖回條件限制。而且，“可以”贖回意味著有條件地贖回，賦權集體決定贖回與否，并非強制集體兜底贖回。

集體資產股份贖回類似于公司股權收購，但是集體資產股份贖回與公司股權收購相比，不僅兩者限制條件不同而且限制原因也不同。《公司法》第74 條第1 款規定公司連續盈利卻決議不向股東分配利潤，公司決議合并、分立、轉讓主要財產等特定情形下，投反對票的股東可以請求公司收購其股權，主要是為了保障投反對票股東權益并促進相關決議能夠通過；《公司法》第142 條第1 款規定“將股份用于員工持股計劃或者股權激勵”“將股份用于轉換上市公司發行的可轉換為股票的公司債券”等情形下，公司可以收回本公司股份，也是為了促進公司特定目的的有效實現。而集體資產股份退出時，要求農村集體經濟組織流動資金和經營性收入年均增幅達到一定比例時集體才可以贖回股份，有助于保障農村集體經濟組織經營的持續性，避免經營不善時因股份有償退出使集體經營陷入更難境地，進而有助于保障更多集體成員持續地獲取集體收益和福利；規定股東發生重大疾病等特殊情況時集體可以贖回股份，有助于保障成員股東的股份及時變現并克服暫時困難；規定戶內全部集體成員死亡、戶籍遷出或喪失集體成員身份時集體可以贖回股份，有助于保障集體資產股份的退出渠道和農村集體經濟組織成員的社區性。

農民專業合作社成員退社時的出資退出類似于集體資產股份贖回。與農民專業合作社成員退社的條件限制相比，集體資產股份贖回的限制更多。退社自由是農民專業合作社的一項基本原則，成員退社除需繼續履行其成員資格終止前已經與本農民專業合作社訂立的合同，并“按照章程規定分攤資格終止前本社的虧損及債務”外，沒有其他特別條件限制。同理，農民專業合作社成員轉讓出資時，也應自己繼續履行已經與本農民專業合作社訂立的合同并承擔虧損及債務，或約定由受讓人履行和承擔。顯然，集體資產股份退出限制較多，根源于農村集體經濟組織成員的封閉性以及集體資產的保障性，而農民專業合作社成員出資退出限制極少，則契合了其成員的開放性。

（二）受讓主體主要限于集體內部

規范性文件對集體資產股份受讓主體主要有如下三種表達：（1）明確將受讓人限定在集體經濟組織內部。2016 年12 月《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《集體產權改革意見》）要求：“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”（2）要求“股權原則上只能在本集體經濟組織內部轉讓”。《松溪縣股權管理辦法》第15 條和《福建省永安市農村集體經濟組織股權管理暫行辦法》（永政辦〔2019〕31 號；以下簡稱《永安市股權管理辦法》）第15 條均如此規定。（3）有條件地將受讓人擴展到本集體經濟組織之外。根據《海淀區股權管理辦法》第15 條的規定，“股權原則上在股東之間進行轉讓，也可以轉讓給股東本人的配偶、子女、父母”；如果受讓人不具有本集體成員資格，“受讓人為非普通股股東的，其受讓股權只享有收益權”。④《浙江省人民政府辦公廳關于全面開展村經濟合作社股份合作制改革的意見》（浙政辦發〔2014〕101 號）要求“探索在縣域范圍內開展股權流轉交易”。本條中“原則上”的表達以及受讓人可以是不具有本集體成員資格的配偶、子女、父母的規定，也為第（2）種情形中“原則上”的表達已包含受讓人可以有限制地突破本集體范圍提供了解釋空間。

據上，除個別地區允許集體資產股份受讓主體是非本集體成員之外，絕大多數地區要求集體資產股份受讓主體限于集體內部。與有限責任公司股權退出和農民專業合作社成員出資退出相比，集體資產股份受讓主體主要限于集體內部的特別性更為明顯：（1）有限責任公司和股份有限公司均允許股份內部轉讓和外部轉讓，只是有限責任公司股份外部轉讓須經其他股東半數以上同意。（2）農民專業合作社成員出資轉讓雖然一般限于成員內部，⑤2019 年《農民專業合作社示范章程》第46 條第2 款規定：“經理事會【注：或者理事長】審核，成員大會討論通過，成員出資可以轉讓給本社其他成員。”但是并非不允許外部轉讓，而是外部轉讓已經被農民專業合作社“入社自愿、退社自由”中的入社和退社制度予以吸收并規范，如外部轉讓可以分解為成員退社與外部主體入社，退社與入社兩項制度相結合可以達到外部轉讓的效果。集體資產股份退出的受讓主體主要限于集體內部，是“因成員的身份性導致股權的封閉性”⑥郭潔：《論農村集體經濟組織的營利法人地位及立法路徑》，載《當代法學》2019 年第5 期。，即集體資產股份主體的身份性要求股份的受讓主體也應具有本集體成員身份。

（三）退出程序凸顯更多限制性

一方面，就退出是否需審批同意而言，集體資產股份退出程序較為嚴格。（1）集體資產股份轉讓普遍要求轉讓人申請，集體經濟組織同意、公示無異議后，方可辦理過戶即股權變更登記。⑦參見《浙江省股權管理辦法》第17 條、《福建省漳平市村集體經濟組織股權管理暫行辦法》（漳農權改辦〔2018〕6 號；以下簡稱《漳平市股權管理辦法》）第17 條。有的地方還需要轉讓方戶內全部集體成員⑧參見《松溪縣股權管理辦法》第16 條、《漳平市股權管理辦法》第16 條。或18 周歲以上集體成員，甚至鎮（街道）集體資產管理部門同意，⑨參見《海鹽縣農村集體資產股權交易管理辦法（試行）》（鹽政辦發〔2015〕52 號；以下簡稱《海鹽縣股權管理辦法》）第16 條。即需經多達三個環節三方同意。顯然，如果任意一方未同意，都會影響集體資產股份轉讓的法律效力或變更登記。（2）股份有限公司股權轉讓除《公司法》第138 條要求的交易場地、交易方式之外，并無特別限制；有限責任公司股東除向外部轉讓股權需“經其他股東過半數同意”之外，內部轉讓股權也無限制，而且根據《公司法》第71 條第2 款規定，“其他股東半數以上不同意轉讓的，不同意的股東應當購買該轉讓的股權；不購買的，視為同意轉讓”。由此可見，向外部轉讓股權需“經其他股東過半數同意”的要求，僅僅是為了保障股東之間人合性而規定的程序性限制，并不會禁止股權轉讓。（3）農民專業合作社成員入社、退社、除名等事項需要經過成員大會決定，即僅需農民專業合作社同意即可，顯然比集體資產股份轉讓可能需要兩方甚至三方主體同意更為簡單。《農民專業合作社示范章程》第23 條之所以未明確列舉出資轉讓也需要成員大會決定，既可能是因為轉讓可以被入社和退社分解替代，也可能是因為轉讓已經含在“等事項”之中。

另一方面，就退出是否受優先購買權限制而言，集體資產股份退出受此限制較多。《公司法》只規定有限責任公司股權外部轉讓時，其他股東有優先購買權；農民專業合作社成員出資應在成員內部轉讓，未見優先購買權的規定。但是，集體資產股份不僅外部轉讓時，集體和集體成員應有優先購買權，而且即使將集體資產股份轉讓限于集體內部，地方規范性文件也有本集體經濟組織成員⑩《湖北省當陽市農村集體資產股份有償退出實施辦法（試行）》（以下簡稱《當陽市股份退出辦法》）第3 條規定：“同等條件下，家庭共有人、本集體經濟組織成員享有優先受讓權。”或本集體經濟組織?參見《西寧市城中區農村集體資產股份設置與量化管理指導意見》（以下簡稱《西寧市股份管理意見》）第23 條和《順德區股份合作社管理意見》。有優先購買權的規定（兩者的差別在于是本集體經濟組織成員優先于本集體經濟組織，還是本集體經濟組織優先于本集體經濟組織成員）。

集體資產股份退出時，無論是集體和戶內集體成員的同意權，還是集體和集體成員的優先購買權，都是為了更好地實現集體資產股份對集體成員的保障功能，即根源于集體資產的公有性及其對本集體成員的保障性。如本集體優先受讓集體資產股份，有助于轉增集體股通過集體股股利實現集體公益，或者便于配置給戶內人均占股比例偏少的集體成員。

（四）退出效果呈現受讓權利有限性與轉出權利延伸性

一方面，受讓人受讓權利的有限性。集體資產股份轉讓后，非本集體成員受讓的，可以享有按股分紅權，卻不能取得表決權、選舉權和被選舉權；原成員股東受讓的，只能因增加持股份額而增加股份分紅權，在農村股份經濟合作社普遍實行“一人一票”或“一戶一票”的表決機制下，卻不能增加其在受讓之前已經享有的表決權、選舉權和被選舉權。集體贖回的股份如果劃入已設置的集體股，則集體作為受讓人因增加集體股占股比例也只是增加股份分紅權，卻不增加集體表決權、選舉權和被選舉權（集體股是否有這些權利也不無疑問）。但是公司股權轉讓后，不僅外部受讓主體受讓后，可以享有股份分紅權和表決權、選舉權、被選舉權；而且原股東受讓的，還可以增加按股表決權和按股分紅權（除非有限責任公司章程有例外規定）。農民專業合作社成員受讓出資后，因為農民專業合作社實行“一人一票”制不會增加成員基本表決權，但是會增加成員出資額并增加其按股分配比例，甚至有可能增加其附加表決權。由是觀之，集體資產股份退出中的受讓人與公司股權、農民專業合作社出資轉讓的受讓人相比，受讓權利較為有限。

另一方面，退出人退出權利的延伸性。退出人雖然喪失了集體資產股份權，但是在其未喪失集體成員資格的前提下，卻由股份退出的事實催生了集體資產股份受讓優先權，即退出人還有資格在占股最高比例限額內優先受讓集體資產股份的權利，以便增加其再取得集體資產股份的機會。集體成員享有的集體資產股份優先受讓權與宅基地面積限額內享有的宅基地使用權優先受讓權?參見高海：《宅基地“三權分置”的法實現》，載《法學家》2019 年第4 期。一樣，都是集體成員權權利體系的當然內容，也是集體所有權為本集體成員提供保障的本質特性衍生的集體資產股份保障集體成員受益權的體現。而公司股東和農民專業合作社成員在股權與出資全部轉讓后，并不享有受讓本公司股權和本農民專業合作社成員出資的優先權。

三、集體資產股份有償退出的實體法規范

（一）能否強制退出股份

1.喪失集體成員資格能否強制退出股份

前已提及，《松溪縣股權管理辦法》第19 條和《漳平市股權管理辦法》第19 條均規定：“戶內全部集體經濟組織成員死亡，戶籍遷出本集體經濟組織所在地或成為國家行政機關、企事業單位正式在編人員的，其合法繼承人或其本戶自愿提出退出股份申請，經本集體經濟組織審批同意，可以由本集體經濟組織贖回。”此處言明“自愿提出”申請、“可以”“贖回”，既不是強制退出也不是無償退出。在集體資產股份允許繼承尤其是允許非本集體成員繼承的規范體系中，“戶內全部集體經濟組織成員死亡”即集體成員因死亡喪失成員資格的，其集體資產股份應按照繼承規則處理，顯然不宜強制退出。在2021 年中央一號文件要求“保障進城落戶農民……集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法”，即農民進城落戶不必然喪失集體收益分配權和集體成員資格?參見韓松：《城鎮化對農民集體土地所有權制度的影響及其應對》，載《江西社會科學》2020 年第2 期；高海：《論農民進城落戶后集體土地“三權”退出》，載《中國法學》2020 年第2 期。的前提下，戶內集體成員“戶籍遷出本集體經濟組織所在地”并進城落戶的，其集體資產股份也不宜強制退出；即使未進城落戶而是遷至其他農村集體經濟組織，在《集體產權改革意見》明確建議“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式”即“增人不增股、減人不減股”的政策語境下，同樣不宜強制退出：既然其遷入的農村集體經濟組織“增人不增股”，自然其遷出的農村集體經濟組織應“減人不減股”。

那么，在“戶內集體成員成為國家行政機關、企業事業單位正式在編人員”，不再依賴集體資產提供的社會保障并應喪失本集體成員資格?參見肖新喜：《論農村集體經濟組織成員身份的確認標準》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020 年第6 期；高海：《論農民進城落戶的集體土地“三權”退出》，載《中國法學》2020 年第2 期。的情況下，應否強制其退出集體資產股份？在大部分地區普遍允許非本集體成員繼承甚至個別地區附條件地允許非本集體成員受讓集體資產股份的前提下，以不強制退出為宜。因為集體成員喪失集體成員資格后，只不過是轉變為非本集體成員占有股份；為了保障集體成員對集體資產和農村集體經濟組織的管理控制，借鑒非本集體成員繼承股份僅取得有限權能，同樣將喪失集體成員資格者繼續占有的股份變更為不享有表決權、選舉權和被選舉權的股份即可。否則，會造成允許非本集體成員繼承卻不允許原是本集體成員的非本集體成員繼續持股的悖論。當然，可以設計特別規則，鼓勵或促進非本集體成員占有的股份盡量轉化為本集體成員占有，如不僅限制非本集體成員股份的表決權，而且制定差別受益規則，甚至借鑒《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（四）》第16 條規定，可以通過章程或者成員民主議定，特別規定非本集體成員繼承和本集體成員轉變為非本集體成員后，本集體其他集體成員和集體有優先受讓其股份的權利。

2.損害本集體利益能否強制退出股份

2017 年《農民專業合作社法》第15 條列舉了農民專業合作社章程應當載明的涉及成員出資退出的三種方式：退社、除名和出資的轉讓。其中，無論是退社還是除名，均要退還成員個人賬戶內記載的出資額和公積金份額；退社和轉讓屬于自愿退出，除名因成員違反章程、權力機關決議或者嚴重危害其他成員及合作社利益而屬于強制退出。那么，能否借鑒《農民專業合作社法》中的除名，當農村集體經濟組織成員有“不遵守農村集體經濟組織章程、成員（代表）大會決議；嚴重危害其他成員及農村集體經濟組織利益”等損害本集體利益情形時，強制其退出股份？

成員損害本集體利益能否強制其退出股份，可以參照集體成員資格喪失情形予以考量，因為喪失成員資格就意味著應喪失集體資產收益權——自然包括應喪失集體資產股份。考察地方規范性文件中喪失集體成員資格的情形，一般包括死亡、取得其他集體經濟組織成員資格、列入公務員序列和事業單位編制、自愿放棄本集體經濟組織成員資格等。?參見《漳州市龍文區農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》（漳龍政辦〔2018〕12 號；以下簡稱《龍文區成員身份界定意見》）第6 條。不僅集體成員違法犯罪不喪失成員資格、?參見《龍文區成員身份界定意見》第8 條。不喪失集體資產股份配置權，也未見以成員“不遵守農村集體經濟組織章程、成員（代表）大會決議；嚴重危害其他成員及農村集體經濟組織利益”為由，強制喪失集體成員資格的規定。

農民專業合作社成員可以被除名，而集體成員損害本集體利益卻不宜強制其退出股份，理由有二：一是農民專業合作社成員承擔惠顧合作社義務，如果合作社成員違反惠顧義務就會危及合作社事業；而集體成員一般無出資義務也無惠顧義務，往往難以嚴重危及農村集體經濟組織利益。二是集體資產所有權和集體成員權是保障集體成員基本生活和發展的私權。“成員權系集體所有權的實體和人格要素”?陳小君：《我國農民集體成員權的立法抉擇》，載《清華法學》2017 年第2 期。，“成員權體現著農民集體對集體成員生存保障職能的實現”?高飛：《農村土地“三權分置”的法理闡釋與制度意蘊》，載《法學研究》2016 年第3 期。。基于集體成員身份配置的集體資產股份，自然也應負擔集體成員的生存保障即基本人權保障；而農民專業合作社作為弱者的聯合，更加關注公平交易，對其成員一般并無基本生存保障功能。

（二）如何安排贖回資金與贖回股份

1.贖回資金的確定與列支

不同于農民專業合作社成員退社時，退出資金來自成員個人賬戶中的出資額和公積金份額，集體資產股份贖回資金的確定與列支主要有兩種方式：一是“每股贖回價格以上年度末賬面凈資產為基礎”，由股份經濟合作社按照民主議定程序確定；“贖回資金從本集體經濟組織公積公益金中列支”?《浙江省股權管理辦法》第16 條。。二是“贖回價格由退出方和集體經濟組織協商確定。贖回資金可以從村集體經濟組織的經營收益中列支”?《松溪縣股權管理辦法》第20 條與《漳平市股權管理辦法》第20 條。。

上述兩種方式中，第一種方式較為合理。理由是：第一，退出雙方協商贖回價格，應當有準確的商談基礎和明確的確定程序。而“每股贖回價格以上年度末賬面凈資產為基礎”并經股份經濟合作社民主議定，恰好能夠提供準確的商談基礎和明確的確定程序，從而可以避免第二種方式中商談基礎和確定程序不明的不足。第二，無論贖回的股份劃入集體股，還是注銷或轉讓，集體股收益、注銷或轉讓的對價均宜列入公積公益金。顯然，從贖回股份變現收益被列入公積公益金的去處看，贖回資金也宜從公積公益金而非經營收益中列支。

2.贖回股份的處置

綜合地方規范性文件的規定，農村集體經濟組織贖回股份的處置方式，主要有如下三類表達：（1）“追加到集體股中，公開轉讓給本組織其他股權戶，或用于核減相應的股份數”21《松溪縣股權管理辦法》第20 條。；（2）“追加到集體公益金中或轉讓給其他成員，也可以用于核減相應的總股份數”22《合肥市關于開展農村集體資產股份合作制改革的指導意見的通知》（合政辦〔2015〕54 號）。；（3）“轉讓給本集體經濟組織成員，或用于核減相應的總股權數”23《浙江省股權管理辦法》第18 條。。

上述三類表達中提到的四種處置方式，整合后可以歸納為三種：（1）追加到集體股。該方式適用于農村集體經濟組織有集體股或者可以設置集體股且又沒有超過集體股限制比例（如30%）的情況。（2）轉讓給本集體經濟組織其他成員（或股權戶）并將轉讓款追加到公益金。地方規范性文件不僅因對股份主體認識的差異存在轉讓給集體成員個人還是股權戶的區別（均限于本集體內部），而且要求有償轉讓而非無償分配，這與股權靜態管理是一致的；但是如果股權采取動態管理，特別是恰逢股份動態調整時，應不排除集體將贖回的股份無償分配給集體成員，特別是調配給戶內人均股份數偏少的戶。另外，地方規范性文件幾乎都沒有明確轉讓款的具體處置。實際上，該轉讓款歸屬全體集體成員并無疑問，宜與集體股股息和公益金一樣用于公益，故追加到公益金比較合適。（3）追加到集體公益金并核減相應的股份數。地方規范性文件要么僅規定“核減相應的股份數”，要么將“核減相應的股份數”與“追加到集體公益金”作為兩種處置方式，這兩種規定均不妥，宜將兩者結合起來，作為一種處置方式。雖然“追加到集體公益金”，不必然相應核減股份數——因集體股或贖回股份轉讓給本集體經濟組織其他成員（或股權戶）也要將轉讓款追加到公益金，但是“核減相應的股份數”自然要將核減股份的價款追加到公益金。從《浙江省股權管理辦法》第16 條中“贖回資金從本集體經濟組織公積公益金中列支”的規定，也可以看出，將贖回股份的轉讓款與核減相應股份的對價均追加到公益金也是合理的。

（三）是否允許集體外部人受讓股份

集體資產股份的受讓人范圍，不僅前述地方規范性文件規定不一，而且學界也存在不同觀點。有學者提出，“從維護集體所有權考慮，應當限于向其他集體成員轉讓或者由本集體回購其股份，是否可以向集體外成員轉讓則值得深思。”24韓松《：堅持農村土地集體所有權》，載《法學家》2014 年第2 期。另有學者建議，“應當允許農村集體資產股份對外流轉，探索通過本集體經濟組織外部轉讓的方式實現集體資產股份有償退出。”25房紹坤、任怡多《：論農村集體資產股份有償退出的法律機制》，載《求是學刊》2020 年第3 期。

基于集體資產股份退出的受讓主體主要限于集體內部的特別性以及下列考量，宜適當限制集體資產股份對外轉讓。理由是：（1）承載社會保障功能的集體資產股份應當與集體所有權一樣保障集體成員，由此限制了集體資產股份向外部轉讓給非本集體成員。尤其是，實踐中的集體資產股份往往未類型化為體現福利性質并承載社會保障功能的資格股與無福利性質又不承載社會保障功能的投資股。由此，為了發揮集體資產股份對集體成員的福利和社會保障功能，宜限制集體資產股份對外轉讓。（2）股份量化的集體資產不僅包括經營性資產還有資源性資產，如果資源性資產形成的股份長期甚至無限期地被非本集體成員占有受益，將導致集體土地所有權歸本集體成員集體所有并應由集體成員受益名不副實。（3）不同于土地經營權和集體經營性建設用地使用權有明確期限限制，而且可以通過非本集體成員有償使用實現集體收益；集體資產股份一旦被非本集體成員占有，不僅沒有期限限制還難以通過收費實現集體收益。（4）治理有效是全面推進鄉村振興的核心要義之一，而治理有效不僅依賴集體投入還需要集體成員的向心力和凝聚力，顯然集體成員特別是仍生活在本社區直接獲益的集體成員更能促成上述要求；相反，集體資產股份被外部人員占有越多，反對利用集體收益改善集體公益或社區治理的聲音可能越多，越不利于治理有效的實現。綜上，在非本集體成員長期占有集體資產股份不自愿退出又不能強制退出的情形下，為了維護集體所有權名實相副，宜限制非本集體成員受讓集體資產股份。

適度允許非本集體成員受讓集體資產股份時，除不允許非本集體成員享有表決權、選舉權和被選舉權等權能，對非本集體成員受讓集體資產股份既要有全部非本集體成員累計占股最高比例限制又要有單個非本集體成員占股最高比例限制之外，宜允許地方實踐積極探索有效的實施方式：（1）在集體資產股份能夠區分“資格股+投資股”的情形下，26《廣西壯族自治區梧州市農村集體資產折股量化、股權設置和股權管理指導意見》（梧政規〔2020〕5 號；以下簡稱《梧州市股權管理意見》）第4 條規定，可設置人口股、土地股、資金股等股權種類。其中，人口股可以視為資格股，農戶以承包地入股的土地股、農村集體經濟組織成員以資金入股的資金股可以視為投資股。應禁止資格股、只允許投資股向外轉讓給非本集體成員。（2）對《海鹽縣股權管理辦法》第15 條允許受讓人是本縣域范圍內各農村集體經濟組織成員等實踐加強考察，以便通過部分地區的試點，積累在縣域范圍內向外部轉讓集體資產股份的經驗。（3）借鑒2019 年修正的《深圳經濟特區股份合作公司條例》第20 條允許向不具有本集體成員資格的本公司員工募集股份的做法，吸引、激勵優秀管理人員，并為完善集體資產股份向外部轉讓提供經驗。（4）在2020 年《浦江縣自然資源和規劃局關于對縣政協九屆四次會議第178 號提案答復的函》允許“鄉賢經縣政府同意回原籍落戶后，可向村集體經濟組織或村民委員會申請使用農村宅基地”的發展語境下，亦可允許回原籍創業的非本集體成員受讓本集體資產股份，且其占有股份期限可以約定與其回鄉期限一致；若返回城鎮，則宜按合同約定由集體贖回股份。由此，既可以將回鄉創業人員有權受讓集體資產股份作為引導其返鄉創業的一種激勵機制，又可以限制非本集體成員無限期持有集體資產股份。

（四）如何確定受讓人占股限額

集體資產股份贖回后，如果轉增集體股，應受集體股占比限制；股權戶之間內部轉讓集體資產股份，需受受讓人占股最高比例限制。而受讓人占股最高比例，諸多地方規范性文件規定不一。（見表1）

表1：受讓人占股最高比例限制情況

根據表1 可知，受讓人占股最高比例限制的規定主要涉及四個方面：（1）是限制集體成員個人還是限制股權戶的占股比例或倍數。而且，各地限制的比例不一：限制集體成員個人的有1%、2%、3%、5%、10%等不同規定；限制股權戶的也有5‰、1%、2%等不同表達。從戶內成員是集體資產股份實質主體的角度看，宜限制集體成員個人占股比例；從既能保障戶與戶之間人均占股公平又能解決戶內未成年成員無購股能力的角度看，宜限制戶內集體成員人均占股比例，而且戶內人均占股最高比例不宜過高。限制成員個人占股最高比例為10%應算過高，因為戶內如果有四位集體成員，該戶占股可達40%。集體成員個人或股權戶占股比例過高，可能難以維持“一人一票”或“一戶一票”的民主決策機制。（2）是規定持有股份總額（或享有股份數額）的限制比例，還是規定折股量化和受讓的股份的限制比例或者受讓和受贈的股份的限制比例。規定占股最高比例限制的目的是避免股份過于集中，而折股量化和受讓的占股最高比例限制忽視了受贈與繼承的持股數額、受讓和受贈的限額又遺漏了折股量化與繼承的限額，因此規定持有股份總額（或享有股份數額）的占股最高比例限制，更有助于實現預定目標。但是，為了保證股份繼承的順利實現，可以授權章程規定：因股份繼承而超過比例限制的，不影響繼承。如受讓集體資產股份達到一定比例后，即將或已達到比例限制，不影響繼續繼承；但是繼承集體資產股份達到一定比例后，即將或已達到占股比例限制，則影響繼續受讓。（3）以本集體經濟組織股份總數還是個人股份總數為基數。因為農村集體經濟組織股份總數中，除個人股就是集體股，而且集體股屬于全體集體成員共有、共同管理，故無論是以本集體經濟組織股份總數還是個人股份總數為基數均無不可。但是在集體股數量較多的情況下，以本集體經濟組織股份總數為基數相比以個人股份總數為基數應下調占股比例。（4）是由章程還是由規范性文件規定占股限制比例。從既尊重農村集體經濟組織成員意思自治又加強占股限制比例管理的視角看，宜先由規范性文件規定最高占股限制比例、再授權章程在該范圍內根據具體情況自主確定適合各自的占股限制比例。

四、集體資產股份有償退出的程序法規范

（一）保留集體同意權并明確行使機關

就集體資產股份有償退出中集體同意權而言，需要討論兩個問題：一是集體同意權有無正當性（包括內部轉讓是否也需要集體同意權）；二是集體同意是指權力機關同意還是指執行機關同意。

1.集體同意權的正當性

前述規范性文件未區分內部轉讓還是外部轉讓，一律要求集體資產股份轉讓需經集體同意。有學者反對集體資產股權質押須經農村集體經濟組織同意，27參見張運書：《農民集體資產股權質押的法理邏輯及設立規則》，載《政治與法律》2019 年第10 期。那么集體資產股份轉讓要求集體同意是否具有正當性，或者是否需要區分內部轉讓與外部轉讓分別對待？

集體同意權是否具有正當性，關鍵在于集體資產股份退出中是否有需要集體實質審核的事項？如果僅僅為了保障集體的知情權，僅需通知集體即可。前已闡述，集體資產股份轉讓人的退出條件是否具備（包括成員或股東發生重大疾病等特殊情況集體應否贖回）、受讓人的占股是否超過最高比例限制、贖回價格的確定等等，都需要集體進行實質審核，只有審核通過后才能繼續集體資產股份贖回或轉讓。集體同意權的行使擔負著確保戶內集體成員尤其是集體資產股份退出者基本生存保障、集體所有權有效實現、股份經濟合作社可持續發展等功能，這些也闡釋了集體同意權的價值意義之所在。上述實質審核事項與集體同意權功能，不僅是針對外部轉讓而言，對內部轉讓也同樣適用，故集體資產股份內部轉讓也需要集體同意權。

集體對集體資產股份的優先購買權，在一定程度上也可以闡釋集體同意權的正當性，因為“股份轉讓需經集體同意”比“轉讓股份僅僅通知集體”更能詳盡地保障集體的知情權，更能有效地保障集體優先購買權的實現。但是，不宜保留鎮（街道）集體資產管理部門同意權，理由是：賦予集體同意權就可以實現集體利益與成員個體利益的平衡保護，不需要鎮（街道）同意權的過度保護；有助于簡化集體資產股份退出程序、提高市場化退出機制的運行效率、充分保障農村集體經濟組織成員自治權。

2.集體同意是指權力機關同意還是指執行機關同意

地方規范性文件的權力機關議事事項中，鮮見審議通過集體資產股份轉讓的程序要求。為了提高集體資產股份轉讓的審批效率，農村集體經濟組織章程中宜規定集體同意集體資產股份轉讓的具體規則，然后由執行機關依照章程規定具體執行；章程中也可以保留由權力機關民主議定的事項。如《漳平市股權管理辦法》第21 條規定：“……經村集體經濟組織審批同意的，由退出方與村集體經濟組織協商確定贖回價款。贖回價款應由本村集體經濟組織民主程序審議確定……”。其中，“村集體經濟組織審批同意”可以解讀為執行機關同意，而贖回價款則屬于權力機關保留的民主議定事項。由此，形成權力機關制定轉讓審批規則或保留民主議定事項，執行機關具體執行轉讓審批手續，同時發揮農村集體經濟組織權力機關和執行機關的優勢。

（二）分類縮限適用戶內集體成員同意權

集體資產股份退出時，是否需要保留前述地方規范性文件中戶內農村集體經濟組織成員全部同意的規定？首先需要考量集體資產股份主體是成員個人還是戶。是戶內集體成員共同共有還是按份共有。從各級各類規范性文件允許集體資產股份可以繼承，而且繼承人與被繼承人均為自然人的角度看，集體資產股份的實質主體應當是集體成員個人，而非股權戶；股權戶僅僅是集體資產股份確權到戶、以戶為單位出具股權證書語境中的行使主體或形式主體。那么，戶內集體成員是個人單獨所有還是戶內成員共有？如果是共有，還需區分是戶內流動不確定的集體成員共有還是戶內固定的集體成員共有。是戶內成員共同共有還是按份共有。

從集體資產股份配置給本集體成員的初始取得考量，應是戶內固定的集體成員個人單獨所有；受讓集體資產股份而且受讓資金是戶內多人共同出資，方可形成多位集體成員共有集體資產股份。而且，多人共同出資受讓集體資產股份形成的共有也應是固定的集體成員共有，而不是戶內流動不確定的集體成員共有。只要集體資產股份可以繼承，就應當是固定的成員共有；否則，如果是戶內流動不確定的集體成員共有，就意味著新增人口取得成員資格自動加入戶內共有（自動取得股份而非通過繼承），死亡人口當然退出戶內共有（無法分割出其份額成為遺產）。如果是夫妻共同出資受讓或繼承人繼承集體資產股份尚未分割，會形成共同共有；如果按照約定出資份額享有集體資產股份份額，則會形成按份共有。

參照《民法典》第301 條規定，只有轉讓共同共有的集體資產股份才需全體共同共有人同意；除非按份共有人另有約定，否則一般轉讓按份共有的集體資產股份僅需經占份額三分之二以上按份共有人同意即可。顯然，僅僅從按份共有的規定看，集體成員轉讓自己單獨享有所有權的集體資產股份以及轉讓按份共有的份額，一般無需戶內其他集體成員同意（不具備完全民事行為能力的集體成員轉讓除外），更無需戶內全部集體成員同意。但是，若兼顧戶內“集體成員應協商確定新增集體成員股份數”以及部分集體成員轉讓股份后，為新增集體成員贈與股份的負擔將由戶內其他享有集體資產股份的集體成員承擔的事實，從保護其他享有集體資產股份的集體成員權益的角度看，宜以戶內其他享有集體資產股份的集體成員同意轉讓為前提，并賦予戶內集體成員享有優先購買權。

（三）確立集體成員和集體優先購買權順位

前已提及，集體資產股份退出時，地方規范性文件既有規定家庭共有人、本集體經濟組織成員在同等條件下享有優先購買權的，也有規定本集體經濟組織有優先購買權的。還有學者主張，“集體成員退出集體轉讓其集體資產股份的首先應當由集體回購，以便集體將該股份分配給其他集體成員”28韓松：《論農民集體成員對集體土地資產的股份權》，載《法商研究》2014 年第2 期。，即主張本集體享有優先于本集體成員的優先購買權。

集體資產股份的家庭內按份共有人享有優先購買權，有《民法典》第306 條的參照依據。本集體成員和集體享有優先購買權也均有一定正當性，畢竟本集體成員也是集體資產所有權主體的一份子，其作為特殊共有人之一，享有優先購買權與按份共有人的優先購買權具有類似的法理基礎；集體作為集體資產所有權人或所有權代表行使主體優先購買后，更便于實現集體利益或者再配置給沒有或只有較少集體資產股份的集體成員。

但問題是：家庭共有人或戶內集體成員、本集體其他集體成員與集體均主張優先購買權時，優先購買權的順序如何排列？宜為未超過戶內集體成員人均占股最高比例的家庭共有人或戶內集體成員、本集體其他符合配置條件的集體成員與集體依次享有優先權。家庭共有人或戶內集體成員之所以優先于本集體其他集體成員，不僅因為家庭成員也是本集體成員，是比其他一般集體成員更為親近的成員，而且還因為家庭成員持股份額未超過戶內集體成員人均占股最高比例；本集體其他成員之所以優先于本集體，因為本集體優先受讓后還是要配置給集體成員，從避免“贖回-配置”復雜操作的角度看，直接令本集體其他符合配置條件（即戶內集體成員人均占股比例偏少）的成員享有更先的優先購買權，不僅有助于簡化程序，而且可以凸顯“退出效果呈現轉出權利延伸性”即催生優先受讓權的意義，使因股份退出而導致戶內集體成員人均占股比例偏少的集體成員，憑借更先的優先購買權，更容易恢復占有集體資產股份。

此外，參照2018 年《公司法》第72 條的規定，人民法院依照法律規定的強制執行程序轉讓集體資產股份時，應當通知本集體全部集體成員和集體，并按照上列順序保障優先購買權的行使。有優先購買權的集體成員和集體自人民法院通知之日起滿一定法定期限（如20 日）不行使優先購買權的，視為放棄優先購買權。而且，參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（四）》第16 條的規定，農村集體經濟組織自然人股東因繼承發生變化時，其他農村集體經濟組織成員或本集體主張行使優先購買權的，人民法院不予支持；但農村集體經濟組織章程另有規定或者全體本集體經濟組織成員另有約定的除外。當然，繼承人轉讓其繼承的集體資產股份，本集體經濟組織成員或本集體主張行使優先購買權的，應當支持。此外，參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉物權編的解釋（一）》第12條的規定，享有優先購買權的集體成員或集體“以其優先購買權受到侵害為由，僅請求撤銷轉讓合同或者認定該合同無效”，應不予支持。

（四）明確內部和外部股份變更登記的效力

除《中山市人民政府關于進一步推行和完善我市農村股份合作制改革的指導意見》（中府〔2018〕28號）要求“按規定程序進行股權變更登記后方可生效”，《順德區股份合作社管理意見》規定“受讓人（受贈人）自轉讓（贈與）手續辦理完畢之日起成為股份合作社的股東”之外，其他規范性文件一般只是規定辦理過戶或變更登記手續，未明確變更登記的效力。集體資產股份退出后，參照2018 年《公司法》第73條的規定，農村集體經濟組織應當注銷或變更原股權戶的股份證明，并變更受讓股權戶或集體股的股份證明；還應相應修改農村集體經濟組織成員（或股東）名冊中有關成員（或股東）及其股份額的記載。集體資產股份退出應當于成員（或股東）名冊辦理完變更登記發生效力，但是未向農村集體經濟組織登記機關辦理變更登記不得對抗善意第三人。

如果集體資產股份轉讓后尚未向農村集體經濟組織登記機關辦理變更登記，原成員（或股東）將仍登記于其股權戶名下的股份轉讓、質押或者以其他方式處分，受讓人以其對于股份享有實際權利為由，請求認定處分股份行為無效的，參照2014 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（三）》第27 條的規定，人民法院可以參照民法典第311 條善意取得的規定處理。原成員（或股東）處分集體資產股份造成受讓人損失，受讓人請求原成員（或股東）承擔賠償責任、對于未及時辦理變更登記有過錯的理事、高級管理人員承擔相應責任的，人民法院應予支持；受讓人對于未及時辦理變更登記也有過錯的，可以適當減輕上述理事、高級管理人員的責任。

五、結語

集體資產股份有償退出比單純的轉讓或贖回具有更豐富的內涵和意義。相對于集體資產股份初始配置的固化管理與起點公平，有償退出是集體資產股份在集體、集體成員乃至非本集體成員之間的動態自主調整，不僅是集體資產股份質押得以實現的基礎，而且還是克服集體資產股份靜態、固化管理弊端的有效協調機制，有助于在發展變化中實現集體成員之間的動態平衡與實質公平。有償退出既包括集體成員進城轉讓集體資產股份，又包括集體成員返鄉受讓集體資產股份，由此使集體資產股份有償退出不僅成為集聚農村集體經濟組織特別法人之特別性、集體資產產權權能、鄉村治理機制于一體的有助于推進鄉村振興戰略的關鍵制度，而且成為與土地承包經營權轉讓、互換、退出一樣已經市場化、能自主調整29參見祝之舟：《農村土地承包關系自主調整機制的法理內涵與體系完善》，載《法學家》2021 年第2 期。并促進城鄉融合的有效路徑。