《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》解讀

2021年11月26日，遼寧省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十次會議審議通過《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2022年2月1日起實施，這是繼新《土地管理法》及《土地管理法實施條例》實施后，遼寧省首次出臺的地方性土地管理法規，《辦法》將遼寧省20多年來土地管理積累的經驗和成功做法上升為地方性法規，是具有地方特色的自然資源法治成果，對強化國土空間規劃管控、嚴格耕地保護、推進土地用途管制、優化土地資源配置、加強土地要素保障等有重要意義。

應該說，三部法律、法規的頒布實施，形成了遼寧省比較完備的土地管理法律法規體系。

一、立法背景和經過

2020年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》和2021年9月1日實施的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，在國土空間規劃、土地征收和轉用程序、農村集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面做了修改，遼寧省現行《辦法》已不適應經濟社會發展要求，迫切需要修改完善。2021年3月開始，遼寧省正式啟動立法起草工作，先后赴江蘇、浙江、廣東等省開展立法調研，又與龍江、吉林、湖南等省進行了深入交流溝通，召開了專家論證會和基層調研會議后形成了《辦法（修訂草案）》，經過省政府常務會議和省人大常委會議二次審議后形成了最后的《辦法（修訂案）》。《辦法》立足于習近平生態文明思想，按照習近平總書記關于土地管理的系列重要論述，嚴格按照國家土地管理法律、法規和政策要求，堅持用途管制的基本原則，落實耕地保護制度和確保糧食安全，強化節約集約用地，著力提升遼寧省土地管理和高效開發利用。

《辦法》共計29條，從立法依據、基本原則、適用范圍、相關部門職責、國土空間規劃、耕地保護、土地征收和轉用、土地利用和監督檢查、執法協作、信息共享等多方面進行了明確規定。

二、主要內容（亮點）

（一）建立國土空間規劃體系

一是明確規定建立國土空間規劃體系，根據“多規合一”的要求，國土空間規劃取替了原來的土地利用總體規劃、城鄉規劃等，依法劃定落實生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界等三條紅線，實現總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃無縫對接，明確上、下級國土空間規劃、詳細規劃和專項規劃之間的關系，強調相關專項規劃之間的相互協同，并與詳細規劃相銜接（第四條）。

二是對國土空間規劃的編制主體、編制程序、批準權限等內容作了明確規定（第五條）。

三是嚴格執行經依法批準的國土空間規劃，未經法定程序，任何組織和個人不得擅自更改的法律規定（第六條）。

四是明確土地利用年度計劃的編制要求（第七條）。

（二）落實耕地保護制度

一是壓實各級政府耕地保護主體責任，明確各級人民政府應當對本行政區域耕地保護負總責，嚴守耕地保護紅線，加強對黑土地、高標準農田等優質耕地的保護，建立健全耕地保護責任目標考核制度，依法落實永久基本農田等耕地保護責任和任務（第八條）。

二是嚴格落實占補平衡，對批次用地、單獨選址和農村宅基地等非農業建設項目經批準占用耕地的，占用耕地的單位應當通過開墾等方式補充與所占耕地數量和質量相當的耕地，落實耕地占補平衡（第九條）。

三是防止耕地“非農化”、遏制“非糧化”，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地（第十二條）。

四是明確未利用地開發審批權限和審批程序（第十條、第十一條）。

（三）規范土地征收程序，保障被征地農民合法權益

一是明確土地征收、農用地轉用申請主體、批準機關和實施機關，規定圈內農轉用審批權限（第十四條）。

二是下放農用地轉用審批權限，將法律賦予省級人民政府的審批權限已授權的方式下放到市級人民政府(第十五條）。

三是確保征地補償足額到位，規定征收土地申請經依法批準后，應當在土地征收公告期滿之日起十五個工作日內，足額支付征地補償費用，補償費用要求專款專用，有關費用未足額到位的，不得征收土地（第十六條）。

四是規范土地交出程序，規定被征收土地的所有權人、使用權人應當在征地補償安置協議或者征收補償安置協議決定規定的期限內交出土地，且被征地的農村集體經濟組織應當與市、縣（區）人民政府辦理相關手續（第十七條）。

（四）盤活建設用地市場

一是規定建立國有建設用地使用權轉讓、抵押等交易市場，以提高存量土地資源的配置效率，這是首次在地方性法規中明確建立國有建設用地二級市場（第十八條）。

二是首次在地方性法規中提出了關于地下空間利用的規定條款，并明確開發利用地下空間，應當符合國土空間規劃的要求，依法取得地下空間建設用地使用權（第二十三條）。

三是進一步完善了臨時用地的規定，針對臨時用地是否涉及占用耕地和永久基本農田的審批權限進行了明確，同時根據放管服的要求，將臨時用地的審批權限全部下方到市、縣（第二十四條）。

（五）完善農村宅基地管理

一是首次以人均面積作為宅基地的申請條件，規定三代以上同住一處并且已有宅基地人均建筑面積低于二十平方米的，可以申請宅基地。

二是對于農村村民建設住宅占用耕地的，由市、縣（區）人民政府通過儲備補充耕地指標、實施土地整治等途徑補充耕地。

三是明確規定不得向農民收取耕地開墾費，減輕農民負擔。

四是鼓勵盤活閑置宅基地和閑置住宅，保障和支持鄉（鎮）村公共設施、公益事業以及集體經營性建設用地需求，促進鄉村經濟發展（第二十條、第二十一條、第二十二條）。

（六）推進信息共享，落實共同責任

《辦法》規定建立統一的國土空間信息平臺，全省將建立上下銜接，并與省大數據平臺對接的國土空間信息平臺，建立土地管理信息共享機制，實現數據共享和業務協同；同時，將與相關部門建立執法協作、區域協作機制，通過信息共享、情況通報、聯合執法等形式進行監督檢查（第二十七條、第二十八條）。

除上述主要內容以外，《辦法》還對鄉鎮用地的市、縣人民政府審批權限予以明確（第十九條），對生態保護修復、土地整理、土地儲備和建立土地督查制度等進行了規定。

三、需要說明的問題

根據國家土地管理法及配套法規的修改，這次是對遼寧省《辦法》的全面修訂，根據立法精神，立足小、精、細和立得住、行得通、真管用基本要求，打破了原來的篇章體例，更加突出實用性。

一是對上位法已有明確規定的，依照其規定執行，沒有再作重復規定，如土地調查登記制度、農村集體經營性建設用地入市管理、農村宅基地審批和監管、監督檢查和法律責任等等。

二是對上位法要求各省予以明確或細化的，都作了具體規定和細化，如未利用地的開發利用、農村宅基地的標準、臨時用地的審批等等。

三是結合遼寧省特點，在遵循上位法原則的基礎上，出臺一些具體規定，如強調對黑土地等優質耕地和高標準農田等的特別保護制度、建立土地督查制度、落實土地管理的共同責任等等。

此外需要說明的是，這次《辦法》的修訂還有一些不足之處，將隨著遼寧省土地管理工作的不斷探索和實踐，對工作中發現的普遍性問題，通過修改地方性法規或以下發規范性文件的形式予以完善。

下一步，遼寧各級自然資源主管部門將配合省人大等相關部門，做好《辦法》的宣傳和釋解工作。（遼寧省自然資源廳）