預算績效評價項目科學分類研究

張顯虎

(山東財經大學財務處 山東濟南 250014)

當前，眾多學者從不同角度對項目預算績效評價進行研究，但尚未有學者從項目分類評價這一角度出發展開研究。該文從項目科學分類角度進行預算績效評價，并對各類項目評價內容進行分析，具有較強的針對性，并對后續相關項目評價具有一定的借鑒意義。在進行績效評價時，要充分考慮到項目類型的區別：有些項目或許適合項目評價，或許適合政策評價；有些項目需要對民意進行調查，也有些項目則不需要，等等。所以，應在分類之后，再對不同類型的項目進行相應的評價，這樣才具有較強的針對性。

1 根據實施期限科學進行分類

首先，短期項目。這類項目可能是一次性項目，也有可能是一些實施期限比較短的項目，對于這類項目來說，最好是進行項目評價。在進行項目評價的過程中，為了保障評價結果的準確性和客觀性，要選擇已經完工的項目，或者也可以選擇已經超出規定施工期限的項目，主要因為這些項目已經體現出一些效果[1]。其次，中期項目。這類項目一般具有明確的完工期限，并且實施期限比較長。對這類項目進行評價的方式比較靈活，可以進行項目評價或者政策評價，也可以進行中期評估或者完工后評價。最后，長期項目。這些項目沒有明確的完工期限，并且實施期限比較長，最好選擇政策評價。通過政策評價的進行，可以明確具體的執行效果，并根據效果判斷現行政策的合理性，是否需要進行適當的調整[2]。同時，對于這類項目，需要定期進行中期政策評估，最好間隔幾年進行一次，這樣才能更好地評估政策的合理性，保障其運行的有效性。但是進行政策評價時，最好選擇多方聯合進行評價的方式，由第三方機構、財政部門以及政策研究部門等進行聯合，這樣才能確保得到理想的政策評價效果。因為如果委托第三方機構單獨進行評價，往往不能得到良好的評價效果，并且當前第三方績效評價市場還有待完善。

2 根據投資比重科學進行分類

一是資助項目。這種項目的投資主體主要是社會資金，總投資中只有少部分的財政投資。因為項目資金具有不可分割性，所以最好進行政策評價，可以評價財政資金對社會資金的影響作用，也可以評價政策的影響力等。其不可分割性主要表現為：一個項目的總投資為2億元，其中財政補助為0.2億元，這樣在進行績效評價時，若沒有明確規定，根本沒有辦法判斷這0.2億元的資金具體使用到哪一方面。因此，這類項目最好不要進行項目評價。另外，若要進行問卷調查，那么應同時調查受益企業和未受益企業。二是全資項目。從廣義的角度來看，這類項目涵蓋各級財政的所有投資，如建設區域公共文化服務體系項目。而從狹義的角度來看，這類項目則是指全部由本級財政來投資[3]。對于由各級財政共同投資完成的項目，應作為一個有機整體進行評價，而不能只對本級投資的那部分進行評價，因為這類項目的資金使用情況同樣具有不可分割性。另外，只要財政投資比例占據一半左右的比例，就可以將其看作為全資項目，應根據財政部出具的共性指標體系來設計這類項目的績效評價指標體系。

3 根據補助時間科學進行分類

根據補助時間主要可以劃分為前補助項目和后補助項目這兩種類型的項目。其中前者需要先申請資金，在得到相應資助后，才根據規定時間要求進行實施的項目，對于這類項目來說，根據實際的工作情況，可以選擇進行項目評價或者政策評價。后者是項目完成后，對優秀項目會通過獎補資金的方式進行獎勵[4]。因此，對于這類項目需要進行政策評價，并且通過問卷調查的形式加強對獎勵政策意見的了解，而不適合進行項目評價。這兩種項目在一些指標體系的設置上有較大的差異，前者需要評價項目完成進度和預算執行進度，而后者可以不設置一些過程類指標，主要評價的側重點在于政策效應[5]。

4 根據支出性質科學進行分類

根據支出性質可以劃分為普惠類項目和競爭性項目。前者是指只要符合相應條件要求就給予資助的項目，如農村貧困小學改造與村村通公路等。由于這類項目涉及的范圍較廣，并且比較繁雜，需要花費較長時間連續實施，所以可以進行項目評價或者政策評價，但若進行項目評價，應不包含其中個人的支出[6]。同時，這類項目一般都會進行收益對象滿意度調查，涉及電話隨訪或者實地調查等。后者需要通過競爭才能得到資金的項目，像一些企業項目，也是可以進行項目評價和政策評價，可以根據實際情況來判斷具體選擇哪種評價。并且這類項目需要做好前期評價，由于需要通過比較優勢來選擇具體要扶持的項目，所以這類項目的績效目標審核非常重要。

5 根據資金分配方式科學進行分類

根據資金分配方式進行劃分有兩種：一是按照因素法分配。按照這種方式分配的專項轉移支付資金的項目確定權下移，所以在本級適合進行政策評價。對這類項目進行評價時，要加強上下績效目標的銜接。因素分配法產生的主要原因是為了推動公共服務均等化的實現，其中隱藏了不同地區之間發展水平的差異，所以上級在設定績效目標時，應加強考慮的全面性，認識到下級存在的困難。績效目標是政府部門短期內制定的目標，所以下級在設定績效目標時，應根據具體情況合理制定績效目標。因此，必須要在雙方充分交流的基礎上，保障上下級的目標都能順利實施。同時，在績效評價對象上，應具備整體性思維。在進行績效評價時，一條主線是項目，另外一條主線是資金，評價貫穿項目進行的全過程，所以在進行評價的過程中，應充分考慮到項目的整體效益。在對資金進行評價時，要將各級財政資金當作一個整體，不能各級進行自評。將項目和資金都要作為一個整體進行評價，若兩者在年度內不匹配，應適當延長時間，進行整體評價[7]。在績效評價內容上，應加強對分配方法的評價。由于因素分配法具有較強的靈活性，所以要想明確該財政資金績效的具體情況，就不能只從結果上進行評價，這樣由于缺少資金分配方法，會導致最終的評價結果難以得到廣泛的應用。所以，應增加公平性指標，考核因素分配法的合理性，避免出現地區間不平等的情況。最后在評價主體上，應積極促使群眾參與到其中。現階段，主要還是以部門自評為主，對于一些重點項目，財政部門可能會選擇委托第三方進行評價，基本上沒有給予公眾參與的機會。而在衡量財政支出績效時，公眾滿意度也是一項重要的指標。因此，因素分配財政資金只有讓公眾參與到評價當中，才能真正檢驗其績效情況。二是按照項目法分配。按照這種方式分配的資金可以進行政策評價和項目評價，但最好選擇進行項目評價[8]。這類項目申報單位編報的績效目標必須保證其合理性，需要進行逐層的嚴格審核，并且符合申請補助的數額和總投資額，一旦項目沒有績效目標或者績效目標不合理，將不能安排預算。

6 根據支出級次科學進行分類

根據這種方式進行劃分，主要可以分為三類：首先，本級業務類項目。這類支出項目主要是用來維持機關事業單位的正常運轉，如工程類項目、會議培訓類項目以及購置類項目等。這類項目往往都是圍繞著機關事業單位的日常運轉進行的，評價指標體系比較簡單，項目點也相對單一，并且金額相對也不大。對于這類項目績效目標的審核和評價，一般是其部門自主進行。但也有例外情況，如需要本級所有部門共同對一項業務支出進行評價。其次，本級橫向與縱向支出項目。橫向支出項目是某個部門共同申請使用的項目，資金也由其進行管理，如部門基本建設支出和人才引進等。而縱向支出項目主要是指上級主管部門對下級所屬單位進行的補助項目。這類項目可以比照下一類項目管理[9]。最后，專項轉移支付項目。這類項目專門指用途指定的轉移支付項目。這類項目一般涉及的資金較多，范圍較為廣泛，并且類型具有較強的復雜性，并且每一項支出資金都是政府的扶持政策，所以對于這類項目應進行政策評價。這類項目的評價范圍包括各級部門下達的專項轉移支付資金項目。評價內容包括項目績效的效率、下級上報的績效目標以及項目制度建設等。在實際進行評價的過程中，應遵循科學規范的原則，按照相關程序要求，采取定量和定性相結合的方式，合理進行評價。同時，應盡量符合公正客觀的要求，并遵循分級分類的原則，根據項目的具體類型進行評價。通過對評價結果的分析，得出項目支出和績效之間的關系。專項轉移支出資金可以對項目的不同維度進行評價，如項目的資金籌措、投資使用、項目管理、建設規模以及經濟效用等。其中資金管理，是以地區為單位，對項目資金的使用部門進行的評價，項目管理是對具體項目進行評價。在實踐過程中，可以選擇多種項目績效評價方法，如公眾評判法、成功度分析法、因素分析法等。而專項轉移支付資金項目一般都是使用比較分析法和公眾評價法。前者是對績效目標與效果的比較，對績效目標的實現情況進行分析。后者是通過公眾填寫調查問卷的方式，對項目的實施效果進行評價，以了解績效目標的實現情況[10]。競爭性專項轉移支付項目可以進行項目評價和政策評價，可以根據具體情況選擇。整合之前的涉農資金是多個單項，一般都是對各個單項進行項目評價，而經過整合后變成一個大項，適合對其整體進行政策評價。

7 根據對象科學進行分類

根據這種方式可以分為3種類型：首先，以專項資金為對象。它的審計對象為特定資金，在調查的過程中，不僅要重視資金的分配情況，也要關注資金的管理使用情況，對其綜合效益進行深入分析。根據我國的實際情況，在財政性資金中，專項資金占有較大的優勢：從公共服務方面著手，有教育和環境等相關資金；從經濟建設領域著手，有政府性基金和一系列專項投資。從這方面來說，政府財政活動全部由各種專項資金的運用組成。在評價專項資金效益時，主要的側重點在效果性評估。基于經濟和效益，根據政府環境效益和社會效益目標，以及被審計項目計劃目標的順序，對專項資金進行審計，對資金使用效果進行全方位的評價。在執行預算執行審計時，要重視使用專項資金后，對政策實施產生的影響。同時，在評價時要準確把握全局性特點。在使用專項資金時，為了達到政策目標，往往需要跨地區或涉及多個項目。因此，要從整體上把握專項資金的規模和相關政策，明確財政收支結構等。要對事項的特點進行深入調查，整理其共性，準確把握事物的本質，根據整體情況進行評價。另外，在對專項資金效益評價時，要提出實用的建議。其次，要以政府重點項目為對象。其主要評價對象為具體項目，著重對項目的實施結果進行調查。政府重點項目具有多種類型，如基本建設類項目、經濟性項目、物質資產項目以及可用貨幣計量項目等。但這些項目類型的效益評價具有共同的特點，一是其評價重點在經濟和效率方面，因為具體項目成果一般比較單一，項目效果也比較容易識別。因此，要通過對重大損失的揭露來評價項目的經濟性和效率性。二是要加強對可持續發展方面的評估。不僅要重視過程效益的評價，也要加強對效果的評價，著眼于未來，綜合評估項目的可持續發展能力。三是要為項目提出參考性意見。最后，要以行政管理為對象進行評價。主要是對行政部門履職的效益進行調查。在我國經濟不斷發展的過程中，政府管理職能分工越來越科學合理，對高效民主政府的建設具有重要影響。在對行政管理進行績效評價時，要重視行政成本和人員效益的評價。這些不僅能夠體現出政府的工作水平，也是對其執政能力的反映，直接關系著群眾對政府的看法。各級政府部門既然承擔了相應職責，就要接受相應的監督。將個人表現和履職情況相結合，才能實現對行政管理效益的綜合性評價。同時，也要注重其管理流程和核心業務。各級行政機關不僅要履行管理職能，也要承擔相關的特殊職能，所以要加強對其業務特點的了解，重視安全和管理等方面的信息，對行政管理提出科學合理的評價建議。

8 結語

在相關事業單位實際開展相應工作的過程中，對項目進行分類評價，不僅增強了上下級部門之間的協調合作，也提升了公眾的滿意度，實現對績效情況的真實檢驗，增強相應工作的公平性。總而言之，在確定項目類型后，再對不同類型項目的績效評價指標體系進行分析探究，然后進行接下來的一系列工作，如選擇合理的計分公式等，這樣可以保障評價結果的準確性、公正性和客觀性，并且在實際工作中具有較強的實用性。