中國特色國家監察學：淵源、價值與方案

李 莉，周睿志

（1.中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088；2.中國政法大學 國家監察研究院，北京 100088；3.北方工業大學 文法學院，北京 100144）

國家監察是當代中國政治體系中的基本權力分支，能夠保障政治體系的健康、守護國家的政治秩序，有助于實現中國政治的持續發展和國家的長治久安。另外，從學術研究與教育人才角度考慮，也迫切需要有專門而系統的學科體系與之相匹配。鑒于此，本文擬從淵源、價值與方案三個層面來闡述建設中國特色國家監察學學科體系的初步思考。

一、國家監察學學科體系的淵源

國家監察學學科體系建設，不應當根據抽象的價值原則或理論邏輯展開，而是應當立足于既有的權力監督實踐及其產生的知識經驗。這些實踐和經驗，一方面來自中國國內，一方面來自域外。

（一）國家監察學的國內淵源

改革開放以來，隨著腐敗現象日益嚴重，黨和國家把反腐敗和廉政建設提上重要日程。在學術界，政治學、公共管理、法學、馬克思主義等學科的學者也開始了對反腐敗和廉政建設的理論研究和課程開設。但是，在相當長的時間內，這些學科建設工作及研究都處于零散的、自發的狀態。2010 年3 月，中央紀檢監察部門首次提出要加強紀檢監察學學科體系建設，并邀請專家到四川，專題研討紀檢監察學科體系建設問題。同年10 月，中紀委和監察部直屬的中國紀檢監察學院掛牌成立。同一時期，中央編辦批復，將紀檢監察學科建設列為中國紀檢監察學院的五大功能之一。此后，圍繞紀檢監察實踐，學者們就學科建設進行了研究，并形成了一些初步方案。

其一，以“監督學”為名的學科建設方案。中國紀檢監察學院前院長李永忠在《對紀檢監察學科建設幾個問題的思考》[1]一文中，基于對學科設置、學科對象、學科載體、學科成果、學科定位等方面的實證研究，提出了學科體系建構的四項建議：第一、將紀檢監察學、監督學、廉政學等學科的名稱統一定位于“監督學”，以吻合黨和國家權力結構的改革方向和配置原則，并顯示學科的包容性；第二、將監督學歸屬于政治學重要的二級學科，符合當下學科建設狀況和學科發展規律。從長遠的發展來看，要爭取用十年左右的時間將它列入國家一級學科目錄。第三、監督學的研究對象以國家和政黨權力結構為主體，把公權力組成的各個部分、運行的各個環節及其相互關系作為主要研究對象，探討與國家制度、政黨制度、公共權力等人類社會政治現象有關的監督理論、監督實踐及其規律。第四、監督學應該建立一個跨領域、交叉性強的學科體系。它在知識層面上應該和政治學、法學、管理學、歷史學、經濟學、領導學、教育學、社會學、心理學等學科知識融合，在方法上應該實現科學精神和人文精神、科學范式和人文范式、定性研究和定量研究、規范研究和實證研究相結合。

其二，以“紀檢監察學”為名的學科建設方案。西安廉政研究中心的楊永庚教授多年致力于紀檢監察學科建構研究，發表了《紀檢監察學科的形成與發展述論》[2]《紀檢監察學學科屬性探討》[3]等多篇文章，對紀檢監察學的研究對象、研究視角、學科歸屬、體系構成等有獨到的見地。他認為，中國共產黨是最早建立科學的紀檢監察制度的政黨之一，紀檢監察的業務就是對黨自身履職的各個環節中出現的濫用權力行為進行有效的監控和處理。因此，紀檢監察學就是一門關于違紀行為認定與處理、違紀行為懲治與預防的學問，是關于黨和政府良性運行和協調發展的條件和機制的綜合性具體學科。楊永庚認為，在哲學層面上，紀檢監察學科體系核心概念是“正義”；三個關鍵要素是規范、主體和行為；三對基本范疇是：規范至上與結果導向、紀委主體與民主參與、紀檢監察與廉政建設。中國特色的紀檢監察學的知識體系應該包括基礎論、本體論和應用論三個組成部分。

其三，以“廉政學”為名的學科建設方案。中國紀檢監察學院的王希鵬教授在廉政學的名稱下探討了學科體系的建構問題。他認為，學科如果不按照一定的結構和層次來組織，只能是雜亂無章的無體系的知識堆積，難以成為獨立的學科體系。廉政學的學科體系建構就是將內部不同層次、相互關聯的若干組成部分，按照一定的邏輯關系優化集成的過程。廉政學的學科體系可以分為廉政學理論體系和廉政學學科體系。廉政學的理論體系以廉政制度為邏輯起點，以廉政建設為核心范疇，包括從整體性和具體性的廉政制度與廉政活動中抽象概括出來的所有基本原理和基本理論。[4]廉政學的學科體系是一個全方位、多維性、多角度的學科群，涵蓋著廉政基礎理論、廉政史、廉政管理學、廉政法學、廉政文化學等多分支學科以及各個分支學科應有的知識體系。[5]

其四，以“黨內法規學”為名的學科建設方案。隨著開設黨內法規學專業的高校日益增多，政治學、法學等學科紛紛開始研究黨內法規學學科體系建設問題。章志遠教授的《黨內法規學學科建設三論》[6]是其中內容最系統、針對性最強的研究成果。文章指出，黨內法規學應該成為一門獨立的學問和一個獨立的學科，應該具備科學的概念體系、完備的理論體系和完善的方法體系。就完整的理論體系建構而言，黨內法規學應該包括本體論、價值論、制度論和運行論四大部分。黨內法規本體論圍繞著黨內法規的概念、屬性、范疇以及與國法的關系而展開；黨內法規價值論從不同的角度闡釋和論證黨內法規存在的正當性和價值；黨內法規制度論以靜態的和實證的基調，聚焦具體制度研究，助力良規體系的形成；黨內法規運行論以動態的和社會的基調，從建構有效的運行機制入手，確保良規成為一種硬約束。

其五，以“國家監察學”為名的建設方案。李曉明、芮國強主編的《國家監察學原理》[7]，以六編三十三章、近八十萬字的宏大篇幅，搭建了國家監察學基礎理論體系的框架，并闡述了基本的原理性問題。該書涵蓋國家監察學及其原理、國家監察制度及其發展、國家監察機關及其人員、國家監察職責及其權限、國家監察程序及其監督、監察業務中反腐敗的國際合作。它可以算是一種學科建設方案。

國家監察學與上述監督學、紀檢監察學、廉政學、黨內法規學等學科有著極其密切的關聯，故而上述關于各種學科體系建構的思考對于中國特色的國家監察學學科體系研究都有著特定啟示意義。

（二）國家監察學的域外淵源

反腐敗和廉政建設的研究在國（境）外起步較早。亨廷頓關于腐敗是發展中國家治理的必然現象以及腐敗是社會變革的潤滑劑等論述至今仍然是反腐敗和廉政研究的經典教材。國外沒有國家監察學學科，但有涉及反腐敗的學術研究機構和教育項目，作為反腐敗和廉政建設的人才培養和理論研究，西方起步雖早，但呈學科分散化狀態。

根據調查發現，中國香港地區、新加坡、美國、歐洲的大學教育系統都鮮有國家監察、反腐敗或者廉政方向的專業設置。雖然它們也有以此為題的課程，但明顯呈學科分散狀態，而且基本以政治學為主，法學、經濟學、管理學兼有。中國香港地區只有香港大學2016 年前后在專業進修學院設立了“腐敗研究的研究生證書課程”；新加坡只有新加坡國立大學的政治學科和法學學科提供為數不多的反腐敗課程；非法學院系統中喬治敦大學和哈佛大學肯尼迪學院也只教授反腐敗專業課程但不提供反腐敗學位課程；英國的薩塞克斯大學2013 年設立“反腐敗與治理碩士”學位，它應該是歐洲地區大學系統內首個成功的反腐敗專業學位。與這些國家的大學教育系統對比，國際組織的努力更接近監察學學科發展的目標。比如，2010 年聯合國毒品和犯罪問題辦公室、國際刑警組織、歐洲反貪污辦公室、奧地利政府聯合建立了國際反腐敗學院，并于2012 年開設了第一個反腐敗碩士課程。該教育項目有7 個課程模塊，120 個歐洲認可學分，以論文形式畢業。但2015 年情況有所變化，最近的一項研究報告表明：59%的美國前100 法學院提供了關于白領犯罪或者類似的基礎課程，25 所開設了關于金融詐騙的課程，3 所大學提供反腐敗法的課程，即課程綱要或描述涉及英國反腐敗法案、聯合國反腐敗公約或者OECD 反腐敗公約。

國（境）外迄今沒有建立國家監察學學科（包括反腐敗學科和廉政學），但積累了此類學科發展的一些較早樣板和經驗。如果要究其原因的話，我們認為可能是以下幾點：第一，這些國家和地區的廉政建設水平較高并且穩定，廉政教育通過社會化已經深入人心，所以對研究者和國家機關而言，本國國家監察學科的建立和發展目標顯得不是很迫切，在國家治理層面的優先層級也不是很高。第二，這些國家和地區有著發達的職業教育和發展體系，它們更傾向于對廉政從業人員的職業培訓，而不是國家監察學科的學術人才培養。我們發現，上文提及的幾個反腐敗碩士的招生對象主要是各國從事國家監察、反腐敗工作的人員。第三，這些國家和地區在廉政制度建設上有著國際化和標準化的發展趨勢（比如歐盟規定各國的反腐敗法律不能低于聯合國和歐盟的反腐敗法律規定），這可能意味著它們把國家監察學科看做是一個國際事務而不是一個國家事務。與之形成對比，在我國，黨的十八大以來反腐倡廉成為國家治理的中心任務，國家監察專業人才的缺口極大（現有從業人員的職業發展教育顯然不能滿足），中國特色社會主義理論表明我們的國家監察學學科建設必須考慮中國場景的特質，所以我們提出建設國家監察學學科有著特殊的時代意義和必然性，也是引領國際話語權的一個良好契機。

綜上可以看出，國內的相關知識積累和經驗比較直接，國外的知識經驗相對間接。但它們都具有一以貫之的主題——權力監督和腐敗治理。在建設國家監察學學科體系時，應當對以上兩個方面的既有知識和既有經驗進行系統梳理，透視其內在邏輯、分析其可行性，從而積極吸收其合理因素。

二、國家監察學學科體系的價值

國家監察學學科體系的價值主要體現在兩個方面：一是建設學科體系的緊迫性，二是建設學科體系的效能。既有的相關知識和機制不足以支撐新時代的國家監察工作，必須以全新的學科體系來匹配它，才能實現國家監察工作的鞏固與發展。

（一）國家監察學建設的緊迫性

一方面，反腐倡廉成為國家治理的中心任務，國家監察專業人才的缺口極大——現有從業人員的職業發展教育顯然不能滿足。另一方面，國家監察學科體系建設的研究尚處于起步階段，研究基礎十分薄弱。我們需要以系統、專門的視野來看待國家監察學學科建設問題，意識建設國家監察學專門學科體系的緊迫性和必要性。

第一，國家監察學是適應國家監察體制改革而建立的新學科，其研究對象、研究內容與原來的紀檢監察學、監督學、廉政學、黨內法規學等學科有著很大的不同。眾所周知，國家監察委員會的成立和《中華人民共和國監察法》的實施，使國家監察實現全覆蓋、國家監察資源高度整合、國家監察體制機制重新調整、國家監察權力位階空前提升，由此，新格局下的國家監察學必然要重新定位其研究對象和研究領域，在新的視閾和框架中研究開展學科體系建設。

第二，更值得注意的是，既有的研究沒有對“何謂學科體系”做出規范的界定，也沒有對學科體系的內涵外延、狹義廣義做出必要的闡述。在研究概念缺乏統一性和明確性的情況下，容易造成研究者各說各話、無效交流，從而導致學科建設長期處于低水平重復的狀態。比如，諸多紀檢監察類學科體系建設的研究者雖然都是國內反腐敗和廉政建設領域的知名學者，但由于他們各自的學科背景、研究領域、研究視角和研究立場各不相同，不僅導致了他們對紀檢監察類學科的名稱見仁見智，而且即使是對同一學科的學科體系如何建設也是各執一詞。

以上這些情況決定了需要建設高水平的、基礎統一的國家監察學學科體系。

（二）國家監察學建設的基本效能

國家監察學學科體系的效能可分為內在效能和外在效能兩個方面。內在效能體現在學科建設對學科知識體系積累傳承方面；外在效能是學科建設對國家建設、社會發展、大眾服務的溢出性貢獻。具體而言，它包括以下四個方面。

第一，提升國家腐敗治理能力。回顧新中國成立70 多年來的反腐斗爭實踐，中國共產黨先后領導開展了六次重大反腐斗爭實踐[8]。即20 世紀50 年代的教育警示、紀檢監察機構建設和“三反”運動；60年代初下放干部勞動鍛煉、農村“四清運動”和城市“五反”運動；改革開放初期（1978—1992）整黨教育、制度建設、專項整治多管齊下；市場經濟建設前十年時期（1992—2002）形成反腐斗爭新局面；經濟高速發展時期（2002—2012）形成“標本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預防”的反腐戰略及其開展的系列專項反腐斗爭；黨的十八大以來以建立“不敢腐、不能腐、不想腐”為目標的從嚴治黨與廉政風暴。在這六次重大反腐斗爭實踐中，從整體上思考和設計長效性腐敗治理機制是黨做出的具有頂層設計性質的戰略性、系統性思考，而建設一個成熟的中國特色國家監察學科體系對于提升國家腐敗治理能力是必不可少的。

第二，有效推進權力監督實踐。中國特色國家監察學科體系建設對國家監察立法、黨內法規建設有重要的支持作用。借助高校和科研院所學術力量參與國家立法和政策制定是當代中國的一個傳統，也是學科建設服務于國家和社會的具體表現。這種作用主要體現在通過體系化的學理分析，提升監察立法和黨內法規的理論層次。目前，各級紀委監委都聘用了一些專家、顧問，其目的是借助外腦提高立法效率和立法質量。國家監察學科體系建設、監察立法和實踐互動機制研究主要集中在以下兩個方面：首先是研究如何實現學科體系建設與國家監察立法機構立法工作的良性互動，其次是要研究運用學科優勢資源（如理論研究資源、研究團隊資源）解決監察實際問題的合作機制。

第三，有效支撐干部廉潔教育培訓。近些年來，各級黨政機關和國企開展了一系列以廉政教育為主題的干部培訓工作，但綜觀整個培訓工作，最大的缺失就是缺乏系統化的廉政理論體系支撐。即便是紀檢監察干部隊伍培訓，也同樣缺乏系統的廉政理論教育和專業性知識傳授。推進中國特色國家監察學科知識體系研究、提高國家監察核心話語的共識，對于提高我國龐大的干部隊伍廉政教育培訓質量是十分必要的。

第四，有效推進公民廉潔教育。沒有一個尊崇廉潔、反對貪腐的社會氛圍，沒有一個風清氣正的社會文化環境，光靠紀檢監察部門的鼓勵行動是無法建立起長效廉潔機制的。公民廉政教育構成現代腐敗治理體系關鍵一環。具體而言，在國家監察學學科體系建設層面，要重點研究國家監察學科知識在大眾廉潔教育中如何轉化的問題。

三、國家監察學學科體系的建設方案

一個學科體系建設的基本方案主要涉及兩個層面：一是學科體系的內容板塊，即學科體系包含的知識體系、理論體系和話語體系；二是學科體系的建設路徑，即建設的指導思想、經驗依托和內容基礎。

（一）國家監察學學科體系的基本內容

自習近平總書記2016 年5 月在哲學社會科學工作座談會上提出要努力建構中國特色的學科體系、學術體系和話語體系以來，學界的相關研究很快進入高潮。但是，學界對于“何謂學科體系”見仁見智。總體上，狹義的理解是將學科體系等同于學科的知識體系，學科體系建設就是將不同層次、相互關聯的若干知識類別，按照邏輯關系進行優化集成，形成一個有序的知識整體。廣義的理解則認為學科體系應涵蓋該學科的知識體系、理論體系和話語體系幾大內容，學科體系建設應包括學科的知識體系建設、理論體系建設和話語體系建設。本文采用廣義的學科體系概念。

第一，構建中國特色的國家監察學知識體系。知識體系一般指該支撐該學科具有內在邏輯關聯的知識群和知識序列。知識體系既是學科體系內容的重要組成部分，也是人才培養的基本依據。國家監察學的知識體系是國家監察所需要的專門性知識的集合。在建設知識體系時，要重點關注相關知識的生成、組合及其內在邏輯（層次劃分和橫向關聯），基礎學科、分支學科、交叉學科和新興學科的框架結構，反腐敗和廉政建設對國家監察領域人才的知識、技能與素養的需求，國家監察實踐領域各層次人才的培養目標、培養理念、培養方案和培養模式。

第二，構建中國特色國家監察學理論體系。國家監察學的理論體系涵蓋“基礎研究”和“應用研究”兩個領域。“基礎研究”也被視為學科的元理論研究或學科原理研究。它的功能是供給學科人才基礎性知識和學術研究基礎性話語，因此，學科體系的建構需要把學科的基礎研究作為首要任務。國家監察學的基礎研究主要涉及國家監察學的研究對象、研究領域、學科定位、學科邊界、學科發展、學科價值、研究方法、核心概念、基本范疇、基本原理、主要關系等。

“應用研究”是指在基礎研究之上以問題為導向、以創新為引領的學術研究，它是學科體系的重要組成部分，是學科社會服務功能的承載者。它應當根據反腐敗和廉政建設的現實需要，適時研究國家監察制度和監察實踐中的各種難點熱點問題。比如，監察體制、監察機制、監察機構、監察行為、監察方式、監察技術、監察程序、監察主體、監察客體、監察職能、監察評價、監察倫理、監察文化等等。只有應用研究做好了，國家監察學方能突顯其對于反腐敗和廉政建設的實踐價值。

第三，構建中國特色國家監察學話語體系。話語是指學科標識性的概念和范疇、經典性的表述和思想，它們共同構成了學科的話語體系。國家監察學的話語體系是民族化的和歷史性的，我們要充分研究秦代以來監察歷史和監察文化，汲取其精華并做現代性的轉換；我們也要從中國共產黨百年來權力監督實踐中提煉話語資源。同時，國家監察學的話語體系也是時代化的，我們要重點研究和梳理十八大以來在反腐敗和廉政建設領域出現的新概念、新知識、新表達、新思想。另外，國家監察學的話語體系也是世界性的。我們要積極借鑒世界各國關于反腐敗、監察、權力監督制約等方面的話語和思想。

（二）國家監察學學科體系的建設路徑

具有了內容方面的規劃，接下來要做的就是如何落實這些規劃了。具體而言，在建設國家監察學學科體系時，需要圍繞以下三個方面展開。

第一，以習近平新時代中國特色社會主義理論為指導。黨的十八大以來，習近平總書記對于國家監察、權力監督做過系列重要論述。比如，習近平總書記指出：“我們的權力是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，姓公不姓私，只能用來為黨分憂、為國干事、為民謀利。要正確行使權力，依法用權、秉公用權、廉潔用權，做到法定職權必須為，法無授權不可為，保持如臨深淵、如履薄冰的謹慎，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，處理好公和私、情和法、利和法的關系。”[9]權力行使一旦違背了人民的利益就要承擔對應的責任。又比如，習近平總書記指出：“陽光是最好的防腐劑。馬克思、恩格斯說過，一切公職人員必須‘在公眾監督之下進行工作’，這樣‘能可靠地防止人們去追求升官發財‘和‘追求自己的特殊利益’。從查處的腐敗案件看，權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用。要強化制約……強化監督。”[10]只有監督到位，才能抑制權力濫用和追逐私利的動機，才能消除權力腐敗的機會。建設國家監察學學科體系，需要認真學習習近平新時代中國特色社會主義理論，尤其是認真學習其中國家監察、權力監督方面的思想。

第二，以百年來中國共產黨管黨治黨歷史經驗為依托。近代以來，在西方文明的沖擊和激蕩下，古老的中國浴火重生。在新的政治語境中，圍繞中國共產黨的革命和建設實踐，形成了一系列嶄新的管黨治黨和廉政建設經驗。比如，新中國建立前夕，毛澤東嚴肅指出，在革命勝利后，黨員干部會面臨著“糖衣炮彈”的襲擊，面臨著各種拉攏、腐蝕、圍獵的誘惑。如何預防和避免“在糖彈面前打敗仗”，毛澤東給出了方法：“務必使同志們繼續保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續保持艱苦奮斗的作風。”[11]又比如，在改革開放初期，中國面臨著“文化大革命”遺留的一系列的問題，其中，干部特殊化——尤其是高級干部特殊化——是一個社會反映強烈的問題。鄧小平認為，解決高級干部特殊化問題是解決黨和國家政治生活中官僚主義、脫離群眾問題的前提。他指出：“如果我們高級干部首先把這方面存在的問題解決了，就能理直氣壯地解決全國在其他方面存在的這類問題。上面的問題不解決，我們就沒有講話的權利，人們會問，你們自己怎么樣呢？”[12]鄧小平還把解決高級干部特殊化的問題當作整頓黨風、搞好民風的抓手。除此以外，中國共產黨還孕育發展了“懲前毖后、治病救人”“（通過民主）跳出歷史周期率”“警惕既得利益化”等理念。這些經驗和理念是我們建設國家監察學學科體系的歷史依托。

第三，以腐敗治理領域多學科知識為內容基礎。在國家監察學學科體系建設過程中，應當充分吸收相關學科的既有知識。但是，這種吸收應當是“主體化”的吸收。一方面，國家監察學學科知識作為一種“交叉學科”范疇內的知識，所涉及的諸多內容是既有學科的“舊”知識，但又不是這些“舊”知識的簡單累加。用亞里士多德“質料-形式”范疇分析，在國家監察學中，既有“舊”知識只是一種“質料”，通過國家監察和權力監督這一主題“形式”得以重塑和再造，進而成為專門的“新”知識。我們應當把國家監察學學科體系當作一個需要“主體化建設”的獨立的理論系統。具體而言，公共權力理論、權力制約理論、國家治理理論和廉政理論可以作為國家監察學的基本理論淵源；犯罪學、刑法學、公共管理學、黨內法規學中一系列知識可以作為國家監察學的基本知識淵源。

中國特色的國家監察學學科體系建設是一個龐大而復雜的工程。一方面，它需要立足于現有的經驗和實踐需求，使學科體系的最終內容和國家監察實踐密切關聯。[13]中國特色的黨和國家監督體系既與世界其它國家和地區有共同的特點，如監察對象主要針對公務人員、實行異體監察，監察過程的法治化等等，但又具有不同于其它國家和地區的特點，如在國家監察體制方面實行黨領導下的紀檢監察一體化體制，即中國共產黨全面實現對國家監察工作的領導，形成集中統一、權威高效的監察體制，黨的紀律監察機關與國家監察機關合署辦公，實行“兩塊牌子，一套人馬”；在監察對象方面通過對六類監察對象范圍的法治化界定，實現了對公權力監督的全覆蓋；在監察權力運行過程中實現紀法融合、紀法銜接、黨內檢查與國家監察的有機結合。[14]因此，需要在總結中國國家監察體系特點的基礎上，在與世界其它國家監察或廉政體系比較中，提煉出中國特色的國家監察學科的基本特征，深入探討學科建設的基本問題。另一方面，它又需要進行結構性規劃，使建設過程擺脫盲目性、自發性，提升建設的速度和品質。