習近平關于加強對“一把手”監督的重要論述研究

羅 星

（中國紀檢監察學院 黨建教研部，北京 100877）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進全面從嚴治黨歷史進程中，一個顯著特點是既對廣大黨員提出普遍性要求，用嚴格教育、嚴明紀律管住大多數，同時又對“關鍵少數”，特別是“一把手”提出更高更嚴的標準，進行更嚴格管理和監督。習近平在中央紀委全會等多個場合強調要把對“一把手”的監督、管理作為重中之重。與此同時，黨中央持續強化法規制度體系建設，制定和修訂了《黨內監督條例》《巡視工作條例》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等法規制度，創新監督制度，探索監督方式，“一把手”監督工作在實踐中不斷得到強化。2021 年，《中共中央關于加強“一把手”和領導班子監督的意見》全文公布，這也是中國共產黨成立以來首次聚焦“一把手”這個“關鍵少數”而制定的專門性文件，釋放出加強對“一把手”監督作為重中之重的強烈信號。

一、加強對“一把手”監督的重要意義

黨的十八大以來，習近平多次強調，全面從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個“關鍵少數”。只有管住“關鍵少數”，特別是各級主要領導干部這個監督重點、監督難點，才能形成“頭雁效應”，真正示范引領帶動“絕大多數”，管黨治黨才有震懾力和說服力。

（一）“一把手”和領導干部是黨執政興國的中堅力量

早在浙江工作的時候，習近平就高度重視“一把手”在國家治理中的重要作用，他指出：“‘一把手’是黨政領導集體的‘班長’，是一個地方和部門貫徹中央大政方針、省委省政府重大決策的第一責任人?！盵1]黨的十八大以來，習近平在治國理政、管黨治黨的偉大實踐中，反復強調要抓住領導干部這個“關鍵少數”。在全面深化改革過程中，習近平要求“黨政‘一把手’要親力親為抓改革”。在脫貧攻堅過程中，習近平要求“黨政‘一把手’要當好扶貧開發第一責任人，要負總責”。在推動全面依法治國的進程中，習近平強調必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。在抓好黨風廉政建設和反腐敗工作中，習近平強調，各級黨委對職責范圍內的黨風廉政建設工作負有全面領導責任，黨委主要負責人是第一責任人，既要掛帥又要出征，對重要工作親自部署、重大問題親自過問、重要環節親自協調、重要案件親自督辦。[2]64在新冠肺炎疫情發生后，習近平要求各級領導干部靠前指揮，突出領導干部特別是“一把手”的模范帶頭作用，要求“一把手”要勇于挑最重的擔子、敢于啃最硬的骨頭、善于接最燙的山芋。只有以有效的制度把“一把手”管好，才能激發他們的責任意識和擔當精神，更好地投身于建設社會主義現代化強國的偉大實踐中。

（二）“一把手”是影響本地區本部門政治生態的關鍵因素

領導干部地位越重要、責任越重大，就越要加強對他們的監督。只有管住“關鍵少數”，特別是主要領導干部，從嚴治黨才能真正取得實效。從近年來查處的各類違紀違法案件中，“一把手”所占的比例較高，即使被查處時沒有擔任部門主要負責人，其違紀違法事實也大多集中于其擔任“一把手”時期。根據有關統計，十九大以來查處中管干部中主要問題發生在“一把手”崗位上的有100 多人，海南省19個縣市中有16 個在十八大以來發生過黨政“一把手”違法犯罪問題，占比高達84.2%。[3]更為關鍵的是，與其他班子成員相比，“一把手”出問題，產生的破壞性是巨大的。對此，習近平指出：“‘一把手’違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區域性、系統性、塌方式腐敗。”[4]211由于“一把手”的影響力較大，本人如果帶頭搞腐敗，很容易引起“多米諾骨牌效應”。比如，原遼寧省委書記王珉不僅不帶頭履行管黨治黨主體責任，對發生在本省的賄選現象聽之任之，對于同級紀檢監察機關提出查辦案件的請示也置之不理，導致遼寧的許多黨員干部肆無忌憚地去拉票賄選。

（三）加強對“一把手”的監督是健全黨和國家監督體系的重要內容

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在堅定不移推動全面從嚴治黨的歷史進程中，在黨的歷史上首次提出了“健全黨和國家監督體系”的重大命題。在黨和國家監督體系中，對領導干部特別是主要領導干部的監督一直是監督體系相對薄弱的環節，近年來查處的“一把手”幾乎覆蓋了黨政機關、國有企業、高等院校等多個領域。由于“一把手”位高權重，權力過于集中，對其監督難度較大；上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難的問題一直沒有從根本上得到解決；監督機構缺乏獨立性、權威性，不敢監督的現象依然存在；雖然制定了許多監督制度，但在具體實踐中落實的情況卻不甚理想。正如習近平指出：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的‘一把手’比例不低。這說明，對‘一把手’的監督仍然是一個薄弱環節?！盵2]122在健全黨和國家監督體系的過程中，黨中央始終把對“一把手”和領導班子的監督工作放在重要的位置。黨的十八屆三中全會提出，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。”黨的十八屆六中全會修訂的《黨內監督條例》明確要求黨內監督要聚焦“關鍵少數”。黨的十九屆四中全會指出，重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度。黨的十九屆五中全會進一步強調，加強政治監督，強化對公權力運行的制約和監督。十九屆中央紀委五次全會明確要求，制定關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見，著力破解對“一把手”監督和同級監督難題。只有把“一把手”這個“關鍵少數”管理好、監督好，讓他們切實擔負起管黨治黨的職責，才能有力構建一級抓一級、層層抓落實的權威高效的監督體系。

二、對“一把手”監督不力的原因分析

習近平深刻指出：“許多違紀違法的‘一把手’之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監督不力的原因。”[5]237黨的十八大以來，有些“一把手”因為濫用權力、腐敗墮落被查處，其中固然有個人品質和外部環境的原因，但是監督制度的不完備、體制機制中存在的短板，是更為重要的因素。

（一）部分“一把手”自覺接受監督的意識不強

對“一把手”監督的實效如何，“一把手”自身是否有主動接受監督的意識至關重要。習近平指出，在現實中，有的“一把手”搞“一言堂”“家長制”，凌駕于組織、集體之上，聽不得不同的意見，有的“手伸得老長，個人說了算，順我者昌，逆我者亡，處心積慮樹立所謂的絕對權威，大有獨霸一方之勢”[6]396。比如，原河北省委書記程維高，對于同級紀委的監督不僅置之不理，還安排省紀委書記提前退休。原東莞市委書記歐陽德在任職期間，拒絕接受同級紀委的監督，甚至揚言要“摘掉紀委的牌子”。

（二）自上而下的監督力度不夠

上級對下級存在重選拔、輕管理和監督的問題。有的黨組織在任命干部時是當仁不讓，但平時對干部的監督和管理卻不夠，一出事就隨意撂挑子給紀委。有的只對“一把手”發展經濟的指標進行要求，但對其他方面卻疏于管理，認為其生活作風上的問題都是“小節”，不能及時掌握下級“一把手”工作生活的日常情況，導致監督工作不能實現抓早抓小、防微杜漸。對此，習近平指出：“省委領導對地市‘一把手’多是給政策，多是鼓勵，而少有嚴格要求，少有監督”[7]，這種現象要加以改變。

（三）同級監督太軟

據相關數據統計，十八大到十九大以來立案審查的中管干部，有超過60%的問題線索來源于巡視，這一方面表明巡視利劍作用彰顯，另一方面也說明同級監督中存在短板。習近平指出：“對地方紀委來說，同級監督忌諱也不少。這些年發生的‘一把手’腐敗問題，很少有同級紀委主動報告的?！盵2]59此外，領導班子成員本來相互之間最了解情況，但由于懾于“一把手”的權威，害怕因為提出意見遭到打擊報復，因而不敢對其開展監督。習近平指出：“一些領導干部因違紀違法受到處罰，幾乎都談到班子內部監督不夠，說沒人提醒我，如果當年有人咬咬耳朵，也不至于犯這么大的罪。”[6]92同級監督之所以存在“太軟”的問題，一個重要原因就是領導體制和工作機制存在短板，紀檢監察機關的人事權、財政權長期受制于同級黨委，導致其相對獨立的監督權無法得到保障。

（四）監督制度的效能發揮不足

這些年雖然就加強對“一把手”的監督出臺了許多制度，比如領導干部插手干預重大事項記錄制度、民主生活會制度、談心談話制度、個人事項報告制度等，但仍存在許多亟待解決的問題。一是許多制度的可操作性較差。許多監督制度自成體系，相互之間缺乏配套銜接體制，有的甚至相互沖突，由于缺乏追責問責條款，難以對違反制度的行為及時處理。二是制度內容有盲區。實體性規定較多，程序性規定較少；定性的規定多，定量的要求少。比如，對“一把手”八小時之外的監督就缺乏相應的制度進行規范，導致監督工作存在漏洞。三是制度執行缺乏剛性。以領導干部插手干預重大事項為例，雖然在黨內法規中對此明確提出要求，但現實中很多地方根本沒有進行記錄，即使記錄也不過是輕描淡寫，制度難以發揮有效作用。

（五）監督合力尚未形成

雖然對“一把手”的監督主體有很多，各級黨委（黨組）、紀檢監察機關、人大機關、政協機關等都是重要的監督主體，但在實踐中各類監督主體責任不明確，信息溝通、線索移交、成果共享的機制還不夠健全，多頭管理、反復協調、重復勞動等問題依然存在，監督合力還沒有實現最大化，導致出現“看得見的管不到，管得著的看不見”的局面。正如習近平指出，各地在監督工作中普遍存在“主體責任落實不到位，監督責任落實不到位”的情況，沒有形成最大化的合力。

三、加強對“一把手”監督的主要內容

黨的十八大以來，習近平在多個不同場合反復強調加強對“一把手”監督的主要內容，包括對貫徹黨中央決策部署、落實管黨治黨責任、執行民主集中制、廉潔自律等多個重要方面。

（一）要加強對“一把手”貫徹落實黨中央重大決策部署的監督

黨的十八大以來，習近平反復強調“有令即行，有禁即止”，指出“保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在”。各級黨組織要旗幟鮮明堅持和加強黨的全面領導，堅持黨中央重大決策部署到哪里，監督檢查就跟進到哪里，確保黨中央令行禁止，對“一把手”的監督也要緊緊聚焦于其是否做到“兩個維護”、嚴守黨的政治紀律，是否能夠堅決貫徹落實黨中央重大決策部署。

（二）要加強對“一把手”履行管黨治黨責任的監督

黨的十八大以來，習近平高度重視落實管黨治黨責任制度，要求各級黨委（黨組）要牢牢肩負起主體責任，各級黨委書記要當好第一責任人，做到“重要工作親自部署、重大問題親自過問、重要環節親自協調、重要案件親自督辦”[6]462-463。不僅如此，黨委書記還要通過談話、約談等方式，督促班子成員積極履行主體責任。如果一個地區經常發生腐敗案件，就要追究這個地區“一把手”管黨治黨的責任。紀檢監察機關要履行好專責監督職責，推動“一把手”主體責任落到實處。

（三）要加強對“一把手”執行民主集中制的監督

民主集中制既是黨的根本組織制度和領導制度，又是憲法規定的國家制度，是群眾路線在黨和國家生活中的運用，體現的是以人民為中心、協商民主，保證的是廣大人民群眾的積極性、創造性，要從黨和國家根本制度優勢的高度認識民主集中制。當前，在黨內生活中民主不夠和集中不夠的問題同時存在，既存在“一把手”不民主、“一言堂”、破壞“三重一大”制度、獨斷專行的情況，同時也存在集中不夠、軟弱渙散、黨中央決策部署得不到有效貫徹、各行其是的問題。比如，“有的‘一把手’只講集中不講民主，習慣于逢事先定調，重大問題不經班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對多數人的意見也置之不理”[2]35。有的甚至搞“家長制”“一言堂”，在其分管的領域形成“獨立王國”。習近平在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對‘一把手’的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權，權重不謀私。”[8]1362013 年6 月，習近平在全國組織工作會議上再次強調，要“促使各級領導干部特別是主要領導干部帶頭執行民主集中制”[8]352。對于“一把手”而言，必須帶頭貫徹執行民主集中制，堅持集體領導制度，按照決策程序開展工作。

（四）要加強對“一把手”廉潔自律的監督

黨的十八大以來，黨中央以前所未有的決心和勇氣推進反腐敗斗爭，堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但是我們也要清醒地看到，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，少數“一把手”不收斂、不收手，大搞權錢交易，腐敗行為期權化，“一家兩制”的現象仍然存在。習近平指出，在現實中不少領導干部不僅自己帶頭大搞錢權交易，還縱容身邊的家屬利用自己影響力聚斂錢財。因此，要加強對“一把手”生活方方面面的監督，把權力關進制度的籠子里。紀檢監察機關在日常監督過程中要緊盯領導干部廉潔自律方面，及時掌握其生活圈、社交圈等方面的情況，發現一般性問題向本人提出，發現嚴重違紀違法問題要及時報告。

四、加強對“一把手”監督的實踐路徑

黨的十八大以來，習近平從規范“一把手”權力運行、拓展對“一把手”監督方式、豐富對“一把手”監督制度等多角度對強化“一把手”監督的途徑作出論述，為加強對“一把手”的監督工作指明了方向。

（一）規范“一把手”權力運行

習近平強調：“要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制?！盵5]77黨的十九屆四中全會對科學配置權力、明晰權力制約等作出專門部署。之所以長期以來對“一把手”監督是難題，一個重要原因就是“一把手”權力過大，權力邊界不清晰，要對“一把手”的權力內容、運作方式、程序等作出規范。在選人用人上，要規范“一把手”的提名權；在重大事項決策上，探索構建“一把手”不直接分管干部人事、財務、工程建設的體制機制，嚴格落實“一把手”末尾表態制度；在責任追究上，要建立對“一把手”重大決策終身追責問責制度。

（二）拓展對“一把手”監督方式

一是用好巡視這把“利劍”。有研究者認為，相比于其他各類監督手段，巡視作為自上而下的強勢監督，是破解“一把手”監督難題的重要手段。巡視作為黨內監督的戰略性制度安排，可以綜合運用談話、調閱資料、列席會議等手段發現“一把手”存在的問題。黨的十八大以來，黨中央為巡視工作確立了“發現問題、形成震懾、推動改革、促進發展”的方針，巡視利劍作用充分彰顯。十八屆中央紀委執紀審查的案件中，超過60%的線索來自巡視，許多“一把手”的違紀違法線索都是在巡視過程中被發現的。習近平高度重視發揮巡視對“一把手”的監督利劍作用，明確要求“巡視工作要向地市縣一級延伸，盯住‘一把手’，使他們自進入主要領導干部行列起就受到嚴格管理監督”。近年來，在巡視工作中也都把對被巡視單位“一把手”的監督放在重要位置上。二是用好派駐監督這個“探頭”。通過向黨政機關和國有企業派駐（出）紀檢監察組的形式開展監督，是中國特色權力監督體系的重要一環。黨的十八大以來，派駐監督的領導體制、工作機制、權限方法都經歷了歷史性、深層次變革，習近平強調，派駐監督本質上是上級紀委對下級黨組織和黨員干部的監督，要通過深化派駐機構改革，實現統一管理，進而提高派駐監督的獨立性和權威性。派駐機構要加強對駐在部門“一把手”的監督，通過列席會議、專項督查、處置問題線索等形式，加強日常監督，發現一般性違紀違法問題，向本人提出并要求其整改；發現嚴重違紀違法行為，要及時向派出的紀檢監察機關報告。三是加強組織監督。好的干部是選出來的，更是管出來的，各級組織人事部門在“一把手”的培育、選拔、管理、使用上承擔了重要職責，要全面貫徹新時代黨的組織路線，從組織層面加強對“一把手”的監督。第一，嚴格干部選拔。過去一個時期干部選拔體制存在問題，導致“一把手”帶病提拔的現象屢禁不止。有的地方買官賣官盛行，故意將“帶病”官員放到重要崗位，有的在干部選拔中存在“唯票”“唯分”“唯年齡”的觀念，忽視了對干部履職經歷和崗位歷練的考察，把一些不成熟的干部放在了關鍵崗位上。習近平強調，要加強對干部選拔任用環節的管理、把關，避免不合適的干部被放到“一把手”的崗位上。第二，加強干部管理。目前，在一些領域存在干部多頭管理的現象，導致“誰都能去管，誰也管不到”的現象出現。習近平要求，“抓緊研究干部管理體制改革，解決當前部分企業‘一把手’和班子成員兩家分管的現象”[9]。第三，完善干部選拔任用問責制度。一個時期以來，干部選拔中存在的突出問題就是重選拔、輕管理，一些領導干部被“帶病提拔”后，缺乏相應的責任追究。為此，習近平強調：“要建立干部選拔任用問責制度，做到誰提名誰負責，誰考察誰負責，誰主持會議討論誰負責”[5]237，以問責利器倒逼有關部門嚴把干部入口關。

（三）豐富和完善對“一把手”監督制度

黨的十八大以來，黨中央在強化對“一把手”監督的實踐中，探索建立健全集體領導制度、領導干部個人事項報告制度、領導干部插手干預制度等多項制度，扎牢了對“一把手”監督的制度籠子。做好對“一把手”的監督工作，關鍵在于把“一把手”的權力關進制度的籠子里。通過創新監督制度，更好地破解“一把手”監督的難題。一是堅持集體領導制度。集體領導制度是黨的民主集中制原則在黨的各級領導工作中的具體體現，也是加強對“一把手”監督的重要安排。1927 年中共五大就確立了集體領導制度，1948 年毛澤東在《健全黨委制》一文中強調“要建立集體領導和個人分工有效結合的制度”。習近平強調：“集體領導和個人分工負責等重要關系都要按照民主集中制原則來設定和處理，不能缺位錯位、本末倒置。”[10]要合理界定“一把手”和領導班子權力配置，實現“一把手”不直接分管人事、財務、審批的制度，嚴格落實“三重一大”決策程序，完善領導班子議事規則，防止以專題會議代替常委會議進行決策。二是健全領導干部個人事項報告制度。早在改革開放初期，國內一些地方開始借鑒西方國家推行政府官員財產申報制度，探索建立官員財產申報制度。1995 年中共中央辦公廳出臺了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，標志著中國特色領導干部報告個人事項制度開始建立。[11]但這項制度的實踐效果有待提高，少報、漏報、瞞報、只報不核的現象依然存在。對此，習近平指出：“領導干部個人事項報告制度是請示報告制度的一個重要組成部分，要在一定比例中抽查，如果填的和實際情況不一樣，就要說清楚為什么，不能糊弄黨組織。”[6]3172017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳修訂了領導干部報告個人事項規定，明確了領導干部需要報告的8 項家事和14 項家產，重點更加突出，并對抽查核實和責任追究作出明確要求。截至2019 年底，全國共對250 多萬名領導干部個人事項進行核查，年抽查率保持在28%左右，對不如實報告的進行了嚴肅處置。[12]根據有關資料統計，從十八大到十九大前夕，因不如實報告個人事項被暫緩任用或者取消提拔資格的領導干部有1.1 萬人，組織處理651 人，另有部分被移送紀檢監察機關，起到了強有力的震懾效果。三是建立健全領導干部插手干預重大事項記錄制度。十八大以來查處的“一把手”，大多都有插手干預重大事項的行為。比如，蘇榮的妻子、兒子憑借其影響力，插手干預本地區干部的任免；周本順長期干預紀檢監察工作，對違紀違法的干部網開一面。針對這種現象，習近平在十八屆中央紀委六次全會上強調：“建立領導干部插手重大事項記錄制度，對違規過問下級有關事項如實登記和問責。”[4]212新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》第二十五條明確規定：“要建立健全黨的領導干部插手干預重大事項記錄制度。”各地要結合自身實際，細化這項制度，對“誰來記錄”“記錄什么”“如何追究責任”等問題進行細化規定。

五、推進監督“一把手”的責任落實

全面從嚴治黨，就是為了從根本上解決主體責任缺失、監督責任不到位的問題。加強對“一把手”監督是全黨共同的任務，需要各不同主體共同參與，形成對“一把手”的監督合力。

（一）落實黨委的主體責任

在中國特色權力監督體系中，自上而下的監督一直發揮著重要的作用。習近平指出，“上級對下級尤其是上級‘一把手’對下級‘一把手’的監督最管用、最有效”。對于各級“一把手”來說，自上而下的監督最有威懾力，最容易發揮實效。縱觀近年來查處的違紀違法的“一把手”，都有一個從量變到質變、從小節到大錯的演變過程。如果上級黨組織能夠在平時多一些管理，多一些監督，就能避免小錯誤演變為大問題?！吨袊伯a黨黨內監督條例》強調，上級黨組織特別是主要負責人，對下級黨組織主要負責人應當平時多過問、多提醒，發現問題及時糾正。上級黨組織要履行好管黨治黨主體責任，創新各種方式，了解下級“一把手”生活、工作情況，聽取群眾對“一把手”的意見，發現問題要及時處理。

（二）落實紀檢監察機關的監督責任

一是完善雙重領導體制。加強上級紀委監委在線索處置、審查調查、處分處置方面對下級紀委監委的領導，為其開展對同級“一把手”監督提供保障。二是創新工作方式，加強日常監督。習近平在十八屆中央紀委六次全會上指出：“上級紀委要把下級‘一把手’納入監督重點，發現問題及時處理。同級紀委要定期將同級領導班子成員特別是‘一把手’落實主體責任、執行民主集中制、廉潔自律等情況向上級紀委報告。”[5]237各級紀檢監察機關要創新監督手段，綜合運用談心談話、列席民主生活會、政治生態分析研判、黨風廉政意見回復等方式開展監督，通過駐點調研、專項督查等方式，了解“一把手”生活、工作上的情況，發現問題應及時處理。三是履行好協助職責。十九大黨章明確了各級紀檢監察機關協助同級黨委推動全面從嚴治黨的職責和使命，各級紀檢監察機關要通過抓好組織實施和督促檢查，形成本領域黨風廉政建設情況的專題報告，進行推動各級黨委履行對“一把手”監督的主體責任。

（三）構建對“一把手”全方位的監督體系，打好對“一把手”監督的組合拳

習近平強調，要做好監督體系的頂層設計，讓“一把手”置身于黨組織、黨員、群眾的監督之下。黨的十八大以來，黨中央圍繞理論、思想、制度構建體系，圍繞權力、責任、擔當設計制度，形成了以黨委（黨組）監督、紀委專責監督、黨的工作部門的職能監督、黨的基層組織的日常監督、廣大黨員民主監督的全方位、多層次、立體化的黨內監督體系。除了發揮黨內監督的主導作用外，還注重將人民監督、民主監督、輿論監督、統計監督等力量調動起來，推動形成各監督主體有效貫通，形成對“一把手”的監督合力。

總之，在我國開啟全面建設社會主義現代化國家的新階段，在推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發展的時代背景下，習近平關于加強對“一把手”監督的重要論述，為做好對“一把手”的監督工作指明了道路和方向。為了破解對“一把手”監督難題，要在習近平關于加強對“一把手”監督重要論述的指導下，優化監督理念，創新監督方式，聚焦監督重點，形成監督合力，進而實現把制度優勢轉換為治理效能的目標。